Lei n.º 75-C/2020 — Lei das Grandes Opções para 2021-2023

de 31 de dezembro

Lei das Grandes Opções para 2021-2023

A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea g) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:

Artigo 1.º — Objeto

É aprovada a Lei das Grandes Opções para 2021-2023 em Matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual, doravante designada por Lei das Grandes Opções, que integram as medidas de política e os investimentos que as permitem concretizar.

Artigo 2.º — Enquadramento estratégico

A Lei das Grandes Opções tem presente os impactos negativos a nível económico e social resultantes da crise pandémica global, bem como as medidas que procuram relançar o crescimento económico a médio prazo, que se enquadram na estratégia de combate aos efeitos da pandemia e do desenvolvimento económico e social consagradas no Programa do XXII Governo Constitucional.

Artigo 3.º — Âmbito

1 - A Lei das Grandes Opções integra a identificação e planeamento das opções de política económica e a programação orçamental plurianual, para os subsetores da administração central e segurança social, que constam do anexo à presente lei e da qual faz parte integrante.

2 - A Lei das Grandes Opções integra em matéria de opções de política económica o seguinte conjunto de compromissos e de políticas em torno de quatro agendas estratégicas:

Artigo 4.º — Enquadramento orçamental

As prioridades de investimento constantes da Lei das Grandes Opções são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2021.

Aprovada em 26 de novembro de 2020.

O Presidente da Assembleia da República, Eduardo Ferro Rodrigues.

Promulgada em 29 de dezembro de 2020.

Publique-se.

O Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa.

Referendada em 29 de dezembro de 2020.

O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO — (a que se refere o n.º 1 do artigo 3.º)

1 - Grandes Opções

As Grandes Opções 2021-2023 (GO 2021-2023) do XXII Governo Constitucional apresentam uma política económica que procura essencialmente, num quadro de forte disrupção causada pela crise sanitária mundial, mitigar os impactos negativos a nível económico e social no curto prazo e relançar o crescimento económico a médio prazo, não esquecendo as prioridades políticas definidas para o horizonte da legislatura que, de resto e em grande parte, não só se mantêm atuais, como saem reforçadas no contexto da atual crise.

Assim, as GO 2021-2023 partem das Grandes Opções do Plano de 2020-2023 e conferem-lhe a atualidade e os ajustamentos necessários à resposta aos desafios que se mantêm, reforçam ou emergem da crise pandémica que afetou todos os países à escala global e, naturalmente, Portugal.

Das GOP 2020-2023 às GO 2021-2023: A pandemia e as suas implicações nas prioridades das políticas públicas

As GOP 2020-2023 definiram uma política económica que visava, em última instância, a consolidação do crescimento económico, a melhoria do emprego, dos rendimentos e das condições de vida que atenuassem as desigualdades sociais e territoriais, alavancadas numa consolidação da confiança e credibilidade internacional do país em virtude da sustentabilidade das finanças públicas evidenciada.

Menos de três meses volvidos da sua apresentação à Assembleia da República, a Organização Mundial de Saúde (OMS) caracterizou o vírus SARS-CoV-2 como uma pandemia, face ao número elevado de casos e de países afetados, entre os quais Portugal. Esta situação obrigou a medidas de contenção sanitárias severas que provocaram uma redução drástica da atividade económica em diversos setores, originando impactos sem precedentes e motivando uma resposta estruturada por parte do Governo.

Impactos da pandemia e resposta nacional

A crise pandémica e as subsequentes medidas de contenção causaram um impacto completamente disruptivo nas atividades económicas. A generalidade dos setores de atividade reportou quedas abruptas da atividade, com destaque para os setores do comércio, restauração e alojamento (queda homóloga superior a 40 %), indústria transformadora (queda de 35 %) e transportes e comunicações (queda superior a 30 %). Só o primeiro setor deverá gerar uma queda do produto interno bruto (PIB) de 1,6 p.p.

Este cenário levou a uma revisão das projeções macroeconómicas para valores sem precedentes:

A crise sanitária e seus impactos motivaram uma resposta nacional que se estrutura em 3 fases:

A primeira fase das políticas públicas englobou um conjunto de medidas imediatas de resposta à crise, que constam do Programa de Estabilidade 2020 e que incluem diversas áreas de apoio: i) saúde pública [aumento da capacidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde (SNS) através da aquisição de equipamentos e da contratação de pessoal, bem como da atribuição de subsídio por doença COVID-19], ii) apoio às famílias (em particular, com crianças até aos 12 anos), iii) apoio ao emprego e à atividade económica (desde logo com a introdução de um regime de «lay-off simplificado» e de um plano extraordinário de formação), iv) diferimento das obrigações fiscais e contributivas, v) moratórias de créditos, vi) apoio a trabalhadores independentes e empresários em nome individual, vii) apoio ao rendimento das famílias com a prorrogação automática de prestações sociais, designadamente de desemprego e RSI, e a criação de baixas por isolamento profilático, viii) acesso a serviços essenciais, ix) linhas de crédito e medidas de reforço de liquidez, com um impacto total na ordem dos 27 mil milhões de euros e mais de 12 % do PIB.

A segunda fase foi plasmada no Programa de Estabilização Económica e Social (PEES) e prevê apoios em diversas dimensões como sejam: i) apoios ao emprego (como o apoio extraordinário à retoma progressiva de atividade, o incentivo extraordinário à normalização da atividade empresarial e o programa ATIVAR.PT) e investimento público de proximidade como forma de estímulo à economia, ii) intervenção na área social, incluindo reforço da capacidade do SNS, digitalização das escolas, combate à pobreza e habitação, iii) apoio às empresas incluindo linhas de crédito e moratórias bancárias e fiscais e apoios à retoma ou à promoção de novas áreas de negócio e iv) reforço do quadro institucional para adaptação e melhor resposta no atual contexto, com destaque para o apoio aos municípios com a prorrogação de algumas medidas excecionais que permitem agilizar os apoios de proximidade, bem como a alteração aos limites de endividamento dos municípios. Estas medidas mobilizam um total de 13,4 mil milhões de euros financiados através de diversas fontes, como sejam o Orçamento do Estado, os fundos e outros instrumentos europeus (e. g. o SURE e o recurso futuro ao REACT) e o sistema financeiro nacional.

A terceira fase será implementada a partir do Plano de Recuperação e Resiliência que se encontra em fase de preparação e que servirá de base para que Portugal beneficie do instrumento de recuperação e resiliência comunitário que mobilizará cerca de 13 mil milhões de euros para promover a recuperação, a resiliência e a adaptação da economia nacional (Next Generation).

Agendas estratégicas subjacentes às GO 2021-2023

Os impactos da pandemia vêm reforçar, apesar da drástica alteração de contexto socioeconómico, a generalidade dos objetivos e políticas anteriormente estabelecidos:

Assim, as GO 2021-2023 reforçam e atualizam, num contexto de pandemia e dos seus impactos, as prioridades políticas do XXII Governo Constitucional, consolidando-se além disso o alinhamento das agendas face à Estratégia Portugal 2030. Deste modo, as GO 2021-2023 estão organizadas em torno das quatro agendas seguintes:

1) As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades;

2) Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento;

3) Transição climática e sustentabilidade dos recursos;

4) Um país competitivo externamente e coeso internamente.

Na primeira agenda estratégica - As pessoas primeiro: um melhor equilíbrio demográfico, maior inclusão, menos desigualdades - visa um desafio que está hoje presente em quase todos os países desenvolvidos, e ao qual Portugal não é alheio: o envelhecimento da população. A tendência de longo prazo para a redução da natalidade e de oscilações no saldo migratório, conjugados com o aumento da esperança de vida constituem alguns dos fatores que conformam esta nova realidade. É, portanto, um desígnio nacional reverter a tendência dos saldos fisiológico e migratório, bem como promover um envelhecimento ativo e saudável, o que, pela sua natureza diversa, exige a mobilização de diferentes campos da política pública, seja em matéria de migração, habitação, saúde, transportes ou emprego. Neste último caso, e embora a evolução positiva da atividade económica nos últimos anos tenha beneficiado o mercado de trabalho, os desafios não se esgotam na criação de emprego, comportando igualmente outras questões, relacionadas com as dimensões societais associadas. Assim, para além da promoção da qualidade e da estabilidade do emprego, ancorada numa estratégia de combate à precaridade e de reforço dos mecanismos de representação e de diálogo social, este Governo irá continuar a promover medidas orientadas para uma efetiva conciliação da vida pessoal e familiar e mobilizar políticas ativas de emprego para assegurar resposta rápida aos novos desempregados, atuando preventivamente nos domínios do combate à pobreza e à exclusão social e à redução das desigualdades.

Na segunda agenda - Digitalização, inovação e qualificações como motores do desenvolvimento - o Governo continuará a investir na melhoria das qualificações e no reforço das competências que, estruturalmente, têm constituído um constrangimento à transição da economia portuguesa para um modelo assente no conhecimento. Assim, vão ser implementadas medidas para elevar a estrutura das qualificações da população em todos os níveis de qualificação e para promover a formação ao longo da vida, visando contribuir para a inovação, a empregabilidade, a produtividade e a internacionalização das nossas empresas. Apostar na formação em áreas tecnológicas, digitais, de economia verde e do setor social permitirá quebrar ciclos de subqualificação, potenciando a reconversão profissional dos trabalhadores dos setores mais afetados pela pandemia, bem como permitirá enfrentar e antecipar os desafios associados à transição para uma economia cada vez mais digital. Neste contexto de transição para uma economia digital, assente na inovação, no conhecimento e na tecnologia, onde a forma como as empresas fazem negócios se transformou, o Governo vai criar as condições para promover o investimento, em particular o investimento em inovação e implementação de novos modelos de produção, através da concretização de medidas de fiscalidade e de diversificação de fontes de financiamento. Potenciando não só, mas também, as oportunidades oferecidas pela sociedade digital, o Governo vai promover a qualificação das instituições, seja através da modernização administrativa e da qualificação dos trabalhadores em funções públicas, tendo em vista a uma maior eficiência no funcionamento do Estado.

A terceira agenda estratégica - Transição climática e sustentabilidade dos recursos - assume uma relevância central e prioridade para este Governo, conhecidas que são as vulnerabilidades nacionais associadas às alterações climáticas e à necessidade de cumprir os compromissos nacionais de redução da intensidade carbónica. Estas exigências tornam imperativa a promoção da transição energética, assente na maior eficiência e incorporação de energias renováveis, seja na descarbonização da indústria, condição essencial para o aumento da sua competitividade e posicionamento estratégico das suas exportações, seja na promoção da mobilidade sustentável, associada a uma alteração dos padrões de utilização dos transportes pelos portugueses, bem como na necessidade de dar continuidade aos investimentos na ferrovia, seja ainda na promoção de paisagens mais resilientes, em particular aos riscos de incêndio. Conhecidas que são as consequências económicas, sociais e ambientais associadas às alterações climáticas, decorrentes, em particular, da existência de fenómenos extremos, o Governo irá promover respostas diversificadas e integradas que as permitam mitigar, mas também adaptar a sociedade e os territórios, de forma a atingir níveis de proteção do ambiente superiores aos atuais. Adicionalmente, assume-se como imperiosa a reorientação do modelo económico português de uma utilização linear das matérias para a sua recirculação, através da criação de instrumentos que promovam a alteração de paradigma que lhe está associada, seja nos modelos de negócio, seja no comportamento da população em geral.

Finalmente, a quarta agenda - Um país competitivo externamente e coeso internamente - visa promover uma sociedade mais competitiva e coesa em todo o seu território. Assim, o Governo assumirá uma abordagem integrada na implementação de um conjunto de medidas de reforço da competitividade das redes urbanas e da coesão territorial, assente na descentralização e com particular enfoque na provisão de serviços públicos. Apostar na coesão interna do país constitui uma condição essencial para a criação de uma sociedade mais igual, mas também mais indutora de um desenvolvimento económico equilibrado, pelo que o Governo irá desenvolver medidas de reforço do diálogo social, bem como medidas especialmente dirigidas aos territórios de baixa densidade, em particular, em matéria de investimento e fixação das populações, bem como assegurar serviços de proximidade em todo o território, procurando assim corrigir assimetrias.

Caixa 1

Acelerar a execução dos fundos estruturais do Portugal 2020 para o seu pleno aproveitamento ao serviço da recuperação económica

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Para a concretização das agendas das Grandes Opções 2021-2023 é necessário que exista uma estrutura institucional e de governação que corresponda à natureza transversal e à ambição das estratégias e objetivos fixados.

Desde logo, a própria orgânica do XXII Governo Constitucional, ao definir ministros responsáveis pela coordenação de áreas estratégicas coincidentes com as agendas das presentes GO, atribui a relevância que a sua implementação, monitorização e avaliação terão ao nível da atividade governativa na presente legislatura.

Também a constatação do alinhamento quase total entre as agendas das GO e da Estratégia Portugal 2030, que servirá de suporte ao Acordo de Parceria 2021-2027 e ao Plano de Recuperação e Resiliência, determinará a alocação dos futuros fundos comunitários e garantirá que os financiamentos do próximo período de programação acompanharão as prioridades estratégicas.

Caixa 2

Plano de Recuperação e Resiliência como instrumento central de recuperação da economia

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

A definição da estratégica económica e social deste Governo exige a eficiente gestão de recursos públicos e a continuidade das iniciativas de promoção da qualidade e eficiência das instituições públicas. Serviços públicos de qualidade e instituições públicas que cumprem de forma eficiente as suas funções constituem fatores essenciais para os desígnios associados ao crescimento económico e à redução de desigualdades, mas são também condição essencial para dar resposta às necessidades emergentes que decorrem das transformações económicas e sociais e que exigem, novas e integradas respostas. Instituições públicas fortes, capacitadas e com competência constituem condição essencial para a obtenção de bons resultados das diversas políticas públicas.

Caixa 3

Acordo de Parceria 2021-2027

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Finalmente, o sucesso das estratégias das Grandes Opções 2021-2023 dependerá também da capacidade de envolvimento e mobilização de todos os atores relevantes exteriores aos limites estritos da Administração Pública, quer como prescritores ou promotores das políticas públicas, quer como seus protagonistas. Neste domínio, dever-se-á continuar a privilegiar o diálogo com o Conselho Económico e Social e as organizações nele representadas.

2 - Perspetivas Macroeconómicas para 2021

2.1 - Perspetivas Macroeconómicas para 2021

2.1.1 - Hipóteses Externas

As projeções mais recentes das instituições internacionais (OCDE e BCE) apontam para uma recuperação da atividade económica mundial no próximo ano. De acordo com a OCDE, prevê-se que em 2021, o PIB mundial cresça 5 % (-4,5 % em 2020), tendência que se estende à generalidade das economias avançadas e dos países emergentes. Porém, estas previsões estão rodeadas de uma incerteza particularmente elevada, associada à evolução imprevisível da pandemia de COVID-19 e da eventual necessidade de mais medidas de restrição e confinamento que podem condicionar o ritmo de recuperação das respetivas economias.

No que concerne à área do euro, é expectável que o PIB possa crescer em torno de 5 % em 2021 (cerca de -8 % em 2020), refletindo a retoma do comércio mundial e o impacto positivo das medidas de apoio às empresas e às famílias entretanto implementadas pelos governos e BCE, a par do início de execução de elevadas transferências comunitárias inseridas no plano de recuperação europeu e no Quadro Financeiro Plurianual.

Gráfico 1

Crescimento económico das principais economias - Previsão

PIB (taxa de variação real, em percentagem)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fonte: OCDE, Interim Outlook, setembro de 2020.

Após uma quebra significativa (de dois dígitos) da procura externa relevante para Portugal em 2020, associada ao forte recuo das importações provenientes dos principais parceiros comerciais, nomeadamente de Espanha e França (cujas importações de bens e serviços dos dois países caíram quase 20 % e 14 % em termos homólogos, respetivamente, durante o primeiro semestre), projeta-se uma recuperação deste indicador para 2021, associada a uma maior procura de bens e serviços nacionais por parte da área do euro e dos restantes países do mundo, com exceção do Reino Unido.

Quadro 1

PIB e Importações dos principais parceiros comerciais de Portugal

(variação homóloga real, em percentagem)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fonte: Eurostat, valores trimestrais.

Previsões para 2020 e 2021 - para o PIB: OCDE, Economic Outlook (Interim), setembro de 2020 e para Espanha: CE, Economic Forecast, julho de 2020; para as importações: OCDE, Economic Outlook, junho de 2020 e para a área do euro: BCE, setembro de 2020.

De acordo com as expectativas implícitas nos mercados de futuros, o preço do petróleo deverá situar-se em torno de 45 USD/bbl (38(euro)/bbl) em 2021, representando uma ligeira aceleração face ao registado em 2020, em linha com a recuperação da economia mundial e a normalização da procura.

Num contexto de prosseguimento de uma política monetária muito acomodatícia, de regresso a estímulos monetários não convencionais do BCE e ao lançamento de vários programas de injeções extraordinárias de liquidez, não sendo, de excluir a oferta de mais estímulos monetários caso sejam necessários, prevê-se que as taxas de juro de curto prazo se mantenham em valores historicamente reduzidos durante um período prolongado.

Por outro lado, a ação robusta da Reserva Federal dos Estados Unidos da América e a incerteza em torno do Brexit têm levado a uma apreciação progressiva do euro face ao dólar norte-americano e em relação à libra esterlina.

Quadro 2

Hipóteses externas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fontes: Ministério das Finanças; BCE, setembro de 2020.

2.1.2 - Cenário Macroeconómico

Para 2021 perspetiva-se uma recuperação da economia portuguesa, com um crescimento real do PIB de 5,4 %, face à forte contração de 8,5 % estimada para 2020.

A contração do PIB para 2020 prevista neste cenário é superior em 1,6 p.p. ao subjacente no Orçamento do Estado Suplementar para 2020 (junho último), resultado de uma quebra mais acentuada, face ao então estimado, nas componentes do consumo privado e exportações, assim como de uma contração do consumo público (De realçar que as autoridades estatísticas trataram o encerramento de serviços públicos como uma diminuição da quantidade de horas trabalhadas, independentemente da realidade do teletrabalho.). Antecipa-se, contudo, uma menor redução do investimento e uma diminuição mais intensa das importações face ao estimado em junho.

O crescimento previsto para 2021 está em linha com o crescimento esperado para a área do euro, que deverá situar-se em 6,1 % (-8,7 % em 2020) de acordo com as últimas previsões da Comissão Europeia (julho último).

O crescimento previsto de 5,4 % para 2021 reflete um contributo positivo, tanto da procura interna (4,1 p.p.), como da procura externa líquida (1,3 p.p.), por via de um maior dinamismo das componentes de consumo privado, investimento e consumo público, e de um crescimento das exportações mais intenso que o esperado para as importações.

Assim, para 2021, prevê-se um aumento do consumo privado em 3,9 %, após uma redução esperada de 7,1 % em 2020. A recuperação prevista pressupõe um menor nível de incerteza, face a 2020, e uma gradual melhoria no mercado de trabalho, levando a um ligeiro aumento no rendimento disponível das famílias e a uma redução da taxa de poupança. Antecipa-se ainda um crescimento do consumo público de 2,4 % em 2021 (-0,3 % em 2020).

A melhoria esperada para o mercado de trabalho deverá levar a um crescimento do emprego em 1 % (-3,8 % em 2020), assim como, a uma redução da taxa de desemprego, a qual deverá diminuir de 8,7 %, em 2020, para 8,2 %, em 2021.

Quadro 3

Cenário macroeconómico 2020-2021

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

O crescimento do investimento (FBCF) em 2021 deverá situar-se em 5,3 %, resultado de um forte aumento do investimento público, beneficiando da forte execução de investimentos estruturantes, e de um aumento do investimento privado, associado a uma melhoria das expetativas relativas à procura global.

Gráfico 2

Contributos para a variação do PIB

(pontos percentuais)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

Gráfico 3

Relação entre a procura global e as importações

(1996-2021)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fontes: INE e Ministério das Finanças.

O crescimento antecipado para 2021 na área do euro deverá refletir-se num aumento do ritmo de crescimento da procura externa relevante para as exportações portuguesas, projetando-se um aumento das exportações de bens e serviços de 10,9 %, após uma forte contração em 2020 (-22 %). Este aumento deverá refletir uma recuperação do setor do turismo, onde o impacto da pandemia foi particularmente severo em 2020. As importações de bens e serviços deverão crescer 7,2 % (-17,9 % em 2020), em linha com a evolução da procura global.

Adicionalmente, a inflação medida pelo IPC, deverá recuperar em 2021, prevendo-se um crescimento de 0,7 %, após um recuo em 2020 (-0,1 %).

2.2 - Quadro de Programação Orçamental Plurianual

Num contexto de política económica que procura mitigar os impactos negativos a nível económico e social e relançar o crescimento económico a médio prazo, são priorizadas medidas de políticas no horizonte da legislatura que, não só se mantêm atuais, como saem reforçadas no contexto da atual crise, mantendo-se igualmente a prioridade na qualidade dos serviços públicos. Neste contexto define-se, no quadro do planeamento das opções de política, a programação orçamental plurianual, conforme quadro seguinte:

Quadro 4

Quadro Plurianual das Despesas Públicas

Limites de Despesa por Missão de Base Orgânica (milhões de euros)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Projeção de Receitas por Fonte de Financiamento (milhões de euros)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2020/12/25301/0028900377.pdf))

Fonte: Ministério das Finanças.

3 - Governação e Serviços Públicos

3.1 - Investir na Qualidade dos Serviços Públicos

Serviços públicos de qualidade são um importante instrumento para a redução das desigualdades e a melhoria das condições de vida de todos, independentemente da sua maior ou menor riqueza pessoal ou da sua classe social. São ainda um fator indutor das decisões de investimento, quer nacionais, quer na captação de Investimento Direto Estrangeiro, criando um clima de estabilidade e confiança.

A qualidade dos serviços é potenciada se tiverem um âmbito universal, forem inclusivos, tendencialmente gratuitos e tiverem uma distribuição no território que garanta o acesso aos mesmos.

Serviços públicos fortes e capacitados são um elemento de inovação na economia facilitador da vida dos cidadãos e a sua eficácia, traduzida na sua capacidade de cumprir a sua missão, está também associada a uma utilização responsável de recursos. Neste sentido, é necessária uma abordagem holística que se traduza em instituições transparentes, que prestam contas aos cidadãos; instituições inclusivas, que garantam a acessibilidade aos serviços públicos de todas e de todos os cidadãos; e instituições inovadoras, capazes de ajustar as suas respostas à dinâmica e evolução das pessoas e da sociedade.

Para o efeito, a modernização dos serviços públicos deve passar pelo alinhamento entre um contexto de especialização setorial e um contexto de transversalidade, num compromisso com a eficácia e eficiência coletiva, e de onde deve brotar a uniformidade dos serviços públicos.

A eficácia dos serviços públicos na redução das desigualdades é maior quando exista uma intervenção acrescida contra as desigualdades no início da vida. Neste plano, são centrais todo o sistema de ensino e aprendizagem ao longo da vida, bem como o reforço do SNS. Importa, por um lado, garantir o acesso à educação em todos os níveis de ensino, promover o sucesso escolar e recuperar o défice educativo nas gerações adultas. Por outro, garantir o acesso à saúde, promover a prevenção da doença e adaptar o SNS ao envelhecimento da população.

O acesso aos serviços públicos como prioridade

Uma das questões mais relevantes em matéria de qualidade dos serviços públicos diz respeito ao acesso a serviços públicos adequados às diversas necessidades e realidades socioterritoriais.

Para tal, é fundamental proceder à otimização da gestão e prestação em rede dos serviços coletivos existentes nas áreas da saúde, educação, cultura, serviços sociais e de índole económica e associativa, assegurando níveis adequados de provisão de bens e serviços públicos, potenciando as ligações rural/urbano. Para tal, o Governo compromete-se a:

. Avaliar as necessidades de serviços e desenvolver respostas de proximidade articuladas e integradas, numa lógica de flexibilidade e de adaptação às especificidades de contexto, tendo em vista o reforço da coesão entre os aglomerados urbanos e as áreas rurais envolventes;

. Estabelecer mecanismos transversais de governação integrada, que envolvam as diferentes áreas (educação, saúde, proteção social, justiça, etc.), por forma a assegurar um funcionamento ágil e eficiente das respostas de proximidade;

. Desenvolver, nas redes de transporte público, novos modelos de mobilidade local, mais flexíveis e mais capazes de responder às necessidades, tendo em vista a reativação de fluxos entre os aglomerados urbanos e as áreas envolventes.

Uma Administração Pública robusta para melhorar os serviços públicos

A prestação de serviços públicos de qualidade exige uma Administração Pública de qualidade, com profissionais tecnicamente capazes, dirigentes aptos a tomar decisões complexas, exigentes e bem fundamentadas, capacidade de planeamento e de execução de políticas, que funcione em rede de forma ágil e desburocratizada.

Os anos de desinvestimento no setor público conduziram a uma Administração Pública sem capacidade para captar os melhores recursos e com fortes limitações na sua capacidade para agir e decidir. Foram já dados passos decisivos com a criação de centros de competência e o lançamento de ações de recrutamento dirigidas ao rejuvenescimento dos quadros da Administração Pública e à integração de técnicos superiores, mas há ainda um caminho exigente por fazer.

Serviços públicos bem geridos, renovados e com profissionais motivados

Para fortalecer a Administração Pública enquanto elemento essencial da prestação de melhores serviços públicos, uma das prioridades é implementar políticas de gestão de recursos humanos, nomeadamente planear o recrutamento em função das necessidades efetivas de cada área da Administração Pública, valorizar os salários e as carreiras técnicas, e implementar políticas ativas de pré-reforma nos setores que o justifiquem. Para isso, o Governo irá:

. Contribuir para o rejuvenescimento da Administração Pública, através de percursos profissionais com futuro, e valorização da remuneração dos trabalhadores de acordo com as suas qualificações e reconhecimento do mérito;

. Aprofundar o atual modelo de recrutamento e seleção de dirigentes superiores e intermédios, através da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP), garantindo a transparência, o mérito e a igualdade de oportunidades, tendo por base um plano de ação para os serviços a que se candidatam e a constituição de equipas com vista à criação de uma nova geração de dirigentes públicos qualificados e profissionais, cujos resultados sejam avaliados periodicamente, com efeito na duração da comissão de serviço;

. Adotar medidas de responsabilização e valorização dos dirigentes superiores e dos dirigentes intermédios da Administração Pública, evitando a excessiva concentração da competência para decidir nos graus mais elevados das hierarquias;

. Estabelecer percursos formativos que incluam capacitação para a liderança em contexto público e liderança de equipas com autonomia reforçada;

. Reativar a avaliação dos serviços com distinção de mérito associada aos melhores níveis de desempenho e refletir essa distinção em benefícios para os respetivos trabalhadores, garantindo, assim, o alinhamento das dimensões individual e organizacional;

. Simplificar e anualizar o sistema de avaliação de desempenho dos trabalhadores, garantindo que os objetivos fixados no âmbito do sistema de avaliação de trabalhadores da Administração Pública sejam prioritariamente direcionados para a prestação de serviços ao cidadão;

. Investir em novos incentivos à eficiência e à inovação para os trabalhadores, estimulando o trabalho em equipa e aprofundando o envolvimento nos modelos de gestão dos serviços;

. Implementar políticas ativas de pré-reforma nos setores e funções que o justifiquem, contribuindo para o rejuvenescimento dos mapas de pessoal e do efetivo;

. Incentivar percursos dinâmicos de aprendizagem, que conjuguem a formação de longa e de curta duração, tirando partido dos meios digitais para facilitar o acesso dos trabalhadores às competências necessárias aos seus percursos profissionais;

. Apostar na implementação generalizada de programas de bem-estar no trabalho, que promovam a conciliação entre a vida pessoal, familiar e profissional;

. Estabelecer novas formas de diálogo social que permitam definir modelos, instrumentos e regimes que garantam uma transição responsável para o futuro do trabalho, considerando os desafios para os trabalhadores e os empregadores públicos que decorrem em particular da demografia e da transição para a sociedade digital.

Aprofundar o trabalho colaborativo e acelerar a criação de centros de competências

Uma das prioridades para modernizar a Administração Pública é a consolidação dos modelos de gestão transversal de trabalhadores, nomeadamente em centros de competências ou em redes colaborativas temáticas. Depois da criação de dois centros de competências (jurídicas e informáticas) pretende-se prosseguir este objetivo, através de ações para:

. Consolidar, ampliar e diversificar os centros de competências, associando a estes uma dimensão criadora de conhecimento acessível em toda a Administração Pública;

. Desenvolver novos modelos de gestão transversal de trabalhadores, nomeadamente em redes colaborativas temáticas, tirando partido das tecnologias e da transformação digital, sem obrigar a alterações estruturais;

. Instituir modelos de trabalho colaborativo nas áreas financeira, de gestão e de recursos humanos, para que os trabalhadores funcionem em rede e em articulação direta com a área governativa das finanças ou da modernização do estado e da administração pública, quer para o apoio técnico, quer para o reforço das respetivas competências profissionais;

. Aprofundar a gestão estratégica de recursos humanos, considerando as transformações e o desenvolvimento expectável das missões dos serviços.

Capacitação da Administração Pública

Também na Administração Pública se encontra estruturada a criação e desenvolvimento, no INA - Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas, de um polo de aprendizagem, criação e difusão de conhecimento sobre liderança em contexto público. Por forma a diversificar e otimizar a aprendizagem dos dirigentes para além da formação inicial e contínua obrigatória, bem como preparar os futuros líderes no setor público, incluindo formação desconcentrada para chegar a mais trabalhadores.

Esta capacitação dos trabalhadores será acompanhada de um Sistema de Incentivos à Inovação na Gestão Pública (SIIGeP), com o objetivo de estabelecer incentivos à inovação no setor público nos domínios da capacitação, experimentação e reconhecimento. Trata-se de sistema de incentivos à inovação na gestão pública que atua em três domínios - valorização dos recursos humanos, melhoria dos ambientes de trabalho e desenvolvimento dos modelos de gestão e enquadra três tipologias de incentivos: capacitação, experimentação e reconhecimento (através da atribuição de prémios pecuniários em cada um dos domínios).

Corporizando uma cultura de inovação e conhecimento na Administração Pública, será também criado um consórcio do INA com Instituições de Ensino Superior para capacitação de dirigentes e trabalhadores da Administração Pública, incluindo cursos de formação para qualificação profissional inicial e contínua, cursos de especialização, aperfeiçoamento e atualização profissional, designadamente nos domínios da inovação na gestão e da modernização da Administração Pública, incluindo a matéria da ciência de dados. Paralelamente e de forma a promover a modernização do Estado, será criada uma unidade que, de forma permanente e integrada, faça a gestão do atendimento nos serviços públicos, monitorizando, antecipando constrangimentos e propondo soluções que promovam continuamente a sua melhoria, solução pensada para renovar e gerir, de forma integrada, o atendimento nos serviços públicos, nos diferentes canais.

Melhorar a qualidade do atendimento

O bom atendimento nos serviços públicos deve ser encarado como um verdadeiro direito. Deve ser prestado um atendimento de qualidade, rápido, cordato e que resolva efetivamente os problemas, mesmo que envolva vários serviços públicos. Para isso, é preciso criar condições para que o utente seja encaminhado para o balcão presencial, telefónico ou online que, de forma mais acessível, célere e cómoda, permita realizar o serviço público pretendido. Para este efeito, o Governo irá:

. Garantir a simplificação e o acesso multicanal, designadamente na Internet, por via telefónica e presencial, pelo menos aos 25 serviços administrativos mais solicitados;

. Gerir, de forma integrada, o atendimento nos serviços públicos, independentemente do departamento do Estado que o preste, com a criação de uma unidade que, de forma permanente, organize o atendimento público nos serviços mais críticos, defina e corrija procedimentos, defina níveis de serviço para o atendimento, monitorize o serviço, antecipe constrangimentos e adote soluções para a promoção constante da melhoria no atendimento destes serviços públicos;

. Capacitar os trabalhadores que fazem atendimento ao público, através de formação específica para o atendimento, formação contínua sobre sistemas de informação e incentivos associados ao volume de atendimento;

. Garantir a coerência e continuidade do atendimento entre os canais presencial, telefónico e digitais;

. Melhorar o funcionamento dos Espaços Cidadão, adaptando-os às necessidades dos utentes, designadamente reformulando o catálogo de serviços, para que estas estruturas de atendimento presencial de proximidade prestem os serviços mais procurados de entre os disponibilizados pela Administração Pública;

. Desenvolver o Mapa Cidadão, disponível no Portal ePortugal, para que este disponibilize informação e encaminhe os utentes para os canais de atendimento mais adequados ao serviço procurado, garantindo qualidade, proximidade e celeridade no atendimento, possibilitando ainda o agendamento de serviços ou a emissão de senha eletrónica;

. Disponibilizar um número de telefone único, curto e facilmente memorizável que funcione quer como porta de entrada e encaminhamento do cidadão para serviços da Administração Pública, quer como canal de prestação dos serviços solicitados com mais frequência;

. Recorrer a ferramentas de inteligência artificial para equilibrar a procura e a oferta de serviços públicos, sendo implementados mecanismos de simulação para avaliar a eficiência e os impactos do atendimento, num determinado momento, e propor soluções de melhoria.

3.2 - Melhorar a Qualidade da Democracia e Combate à Corrupção

Nas últimas décadas foram introduzidas várias reformas de abertura do sistema político, designadamente com a apresentação de candidaturas independentes, a introdução da paridade nas listas para as eleições autárquicas, legislativas e europeias e a limitação de mandatos autárquicos, a par de medidas de combate à corrupção e pela transparência.

O Governo vai dar continuidade a este caminho, melhorando a qualidade da democracia, com a participação dos cidadãos, renovando e qualificando a classe política, aproximando a legislação dos seus destinatários, protegendo os direitos e liberdades fundamentais investindo numa efetiva educação para a cidadania, e promovendo a estratégia transversal e integrada de combate à corrupção, compreendendo a prevenção e a repressão.

Promover a literacia democrática e a cidadania

Num contexto em que existem diversas ameaças à democracia, importa defender e difundir os valores e direitos essenciais em que se baseia o sistema político português, dando a conhecer o funcionamento das instituições, em especial junto da população mais jovem, educando para a cidadania, de modo a que venham a tornar-se cidadãos conscientes, participativos e empenhados.

Nesse sentido, o Governo irá:

. Lançar um Plano Nacional de Literacia Democrática, liderado por um comissariado nacional e com um amplo programa de atividades, em especial nas escolas e junto das camadas mais jovens, em articulação com a Estratégia Nacional de Educação para a Cidadania, à semelhança do que é feito no Plano Nacional de Leitura e no Plano Nacional das Artes;

. Incluir o estudo da Constituição em todos os níveis de ensino, com crescente grau de profundidade;

. Instituir o «dia nacional da cidadania», em que, entre outras atividades, todos os representantes do poder político se envolvam em atividades descentralizadas, nomeadamente nas escolas, com vista à divulgação dos ideais democráticos;

. Promover visitas de estudo regulares aos órgãos de soberania, os quais devem contar com serviços educativos que promovam atividades didáticas, jogos e sessões interativas que não só expliquem, em termos facilmente apreensíveis, o funcionamento das instituições, como promovam a adesão aos valores e princípios democráticos;

. Replicar a experiência do Parlamento dos Jovens também ao nível do Governo, das autarquias locais e dos tribunais;

. Comissionar a programação de jogos eletrónicos (gaming) que, de forma lúdica, difundam o conhecimento dos direitos fundamentais e a adesão a valores de cidadania por parte da população mais jovem.

Modernizar o processo eleitoral, com maior proximidade e fiabilidade

O Governo irá prosseguir o esforço de modernização e reforço da credibilidade internacional do processo eleitoral português, a fim de garantir a qualidade da democracia e facilitar o exercício do direito de voto através da implementação das seguintes medidas:

. Consolidar e alargar a possibilidade de voto antecipado em mobilidade, dando continuidade às alterações já implementadas na anterior legislatura;

. Generalizar a experiência de voto eletrónico presencial já testada no distrito de Évora, nas últimas eleições europeias;

. Prosseguir a desmaterialização dos cadernos eleitorais e o recurso alargado às tecnologias de informação para simplificar os procedimentos eleitorais;

. Aprovar um Código Eleitoral que, no respeito dos princípios constitucionais que enformam o Direito Eleitoral e considerando a experiência consolidada da Administração Eleitoral, construa uma parte geral para todos os atos eleitorais, prevendo depois as regras próprias e específicas de cada tipo de eleição.

Estimular a participação dos cidadãos

A promoção da participação política e cívica dos cidadãos é um objetivo central do Estado, como forma de melhorar a qualidade da democracia. Não obstante o combate à abstenção, uma vez que a participação política não se esgota no ato eleitoral, releva o incentivo a outras formas de participação, com o objetivo de envolver os cidadãos no processo de decisão coletiva e de, por esta via, aumentar o seu sentimento de pertença à comunidade em que se inserem. Para tal, o Governo irá:

. Avaliar as iniciativas pioneiras de orçamentos participativos de âmbito nacional já levadas a cabo (e. g.: Orçamento Participativo Portugal), procedendo ao seu relançamento em moldes renovados;

. Operacionalizar o sistema de perguntas cidadãs, garantindo que todas as perguntas são recebidas, registadas, enviadas à entidade competente e efetivamente respondidas num prazo razoável;

. Prosseguir a prática anual de prestação de contas quanto à execução do Programa do Governo e da respetiva avaliação por um grupo de cidadãos escolhidos aleatoriamente, em articulação com as Universidades;

. Incentivar práticas de voluntariado;

. Facilitar a iniciativa legislativa dos cidadãos;

. Aumentar o número de atos legislativos e regulamentares colocados em discussão pública e, tirando partido das funcionalidades disponibilizadas pelo portal Consultalex.gov.pt, diversificar as formas de participação dos cidadãos no processo legislativo, incluindo a resposta a questionários;

. Criar um fórum permanente de auscultação dos movimentos sociais e dos cidadãos, abrindo o sistema político à sociedade civil.

Renovar, diversificar e qualificar os titulares de cargos políticos

A par da não perpetuação dos titulares de cargos políticos, importa também assegurar a diversidade e a representatividade dos eleitos, bem como atrair os melhores para o exercício da política, garantindo as condições necessárias para a existência de políticos altamente qualificados. Tanto a renovação como a valorização dos cargos políticos permitem assegurar a transparência e o controlo da integridade do sistema democrático. Nesse sentido, o Governo irá:

. Alargar a lei da paridade a todas as eleições, abrangendo as eleições regionais, nos termos constitucionais e respeitando a reserva de iniciativa das Assembleias Legislativas Regionais;

. Instituir a prática, no quadro do debate sobre o Programa do Governo, de as/os ministras/os apresentarem e debaterem os objetivos a que se propõem através de uma audição individual nas comissões parlamentares respetivas.

Garantir a liberdade de acesso à profissão

O Governo, para assegurar o direito à liberdade de escolha e acesso à profissão, constitucionalmente garantido, irá impedir práticas que limitem ou dificultem o acesso às profissões reguladas, em linha com as recomendações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e da Autoridade da Concorrência.

Prevenir e combater a corrupção e a fraude

A par de um ineficiente funcionamento da Administração Pública e do não reconhecimento da qualidade das instituições públicas, a corrupção tem efeitos negativos na confiança dos cidadãos e investidores nas instituições e condiciona fortemente a capacidade de atração de investimento privado, condição essencial ao crescimento económico e social de uma sociedade.

Sendo uma condição essencial para a saúde da democracia e para a afirmação de um Estado transparente, justo e equitativo, o Governo pretende dar continuidade às ações que têm vindo a ser empreendidas, dando execução à estratégia nacional de combate à corrupção, que compreenda os momentos da prevenção, deteção e repressão da corrupção, tanto o setor público como o setor privado.

Serão empreendidas ações a montante, prevenindo os contextos geradores de corrupção, designadamente eliminando os bloqueios ou entraves burocráticos, mas também será necessário capacitar o sistema com uma compreensão completa do fenómeno, reunindo dados que permitam definir indicadores de risco, corrigir más práticas e concentrar a investigação nos principais focos de incidência da corrupção.

Para atingir estes objetivos, o Governo irá:

. Introduzir a temática da «Corrupção - Prevenir e Alertar» como área transversal a vários domínios da Cidadania e Desenvolvimento em todos os ciclos do ensino básico e secundário e dar relevo à matéria em unidades curriculares do ensino superior e em bolsas e projetos de investigação financiados por agências públicas;

. Formar para o valor da integridade quem tem vínculo de emprego público, ingresse em determinadas profissões, ou seja, nomeado para certos cargos;

. Instituir o relatório nacional anticorrupção, no qual deverão estar tratados dados informativos e súmulas dos factos relativos a crimes de corrupção que deram origem a condenações já transitadas em julgado;

. Estabelecer que, de três em três anos, no âmbito dos relatórios de política criminal, a Procuradoria-Geral da República deve reportar à Assembleia da República o grau de aproveitamento e aplicação dos mecanismos legalmente existentes no âmbito do combate à corrupção;

. Cooperar com outros Estados, em particular no quadro da União Europeia e da CPLP, para uma resposta mais efetiva aos fenómenos corruptivos e cooperar com organizações e organismos internacionais como as Nações Unidas, a OCDE, o Conselho da Europa (GRECO) e o Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI);

. Reforçar mecanismos de articulação entre entidades públicas e entre estas e as privadas, fomentando o intercâmbio de informações quanto a boas práticas e estratégias de prevenção, deteção e repressão, nomeadamente através da criação de bancos digitais, associados a uma plataforma comunicacional para partilha de informações, e da implementação de um espaço institucional onde possa ter lugar um encontro periódico entre as referidas entidades;

. Reforçar mecanismos de articulação entre instituições específicas tendo em vista a comunicação e a troca de informações entre elas;

. Organizar, nos organismos públicos, e através de meios de divulgação de publicidade institucional, campanhas que alertem para práticas corruptivas comuns, incentivem o seu repúdio, esclareçam os meios de denúncia existentes e evidenciem os valores envolvidos;

. Consagrar o princípio da «pegada legislativa», estabelecendo o registo obrigatório de qualquer intervenção de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua aprovação final;

. Consolidar e desenvolver a experiência, atualmente em curso, de avaliação da permeabilidade das leis aos riscos de fraude, corrupção e infrações conexas, consagrando a obrigatoriedade de avaliação prévia fundamentada das medidas de política na ótica da prevenção da corrupção;

. Garantir, no âmbito do referido processo de avaliação legislativa, transparência e simplicidade jurídicas dissuasoras de comportamentos administrativos «facilitadores»;

. Promover a proximidade e a confiança do cidadão na Administração Pública, eliminando atos burocráticos que possam motivar o fenómeno da corrupção, implementando procedimentos simples e eficientes e criando canais de comunicação interna, que favoreçam a participação dos trabalhadores na apresentação de soluções para a eliminação de atos burocráticos, supérfluos ou desnecessários;

. Aumentar a digitalização das comunicações entre a Administração Pública e os cidadãos, promovendo a oferta de serviços por via informática;

. Informatizar os serviços disponibilizados pela Administração Pública, por forma a criar sistemas inteligentes de identificação de padrões de comportamentos suspeitos (sistemas de alerta);

. Oferecer aos cidadãos, quando um pedido é apresentado junto de um serviço ou organismo da Administração Pública, informação quanto ao estado do pedido, o tempo estimado para a tomada de decisão, a identificação dos serviços envolvidos no procedimento e o valor a pagar pelo serviço prestado;

. Elaborar e publicitar - online, nas instalações dos serviços e até telefonicamente - guias informativos com a descrição dos vários serviços prestados pela administração, dos requisitos da prestação, dos prazos de decisão médios e dos pagamentos associados;

. Desenvolver uma ficha procedimental normalizada, de aplicação relativamente padronizada aos vários procedimentos administrativos, que ofereça ao particular a possibilidade de conhecer imediatamente e de forma simplificada os elementos do procedimento em causa - o prazo, o custo, as formas de reação administrativa e judicial, os mecanismos informáticos que permitem acompanhar o estado do procedimento, os mecanismos de agilização procedimental e de simplificação a que possa recorrer;

. Promover a ética pública por via da adoção de programas de cumprimento normativo também no setor público, com especial enfoque na análise de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais de denúncia, na institucionalização de gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no código de ética ou de conduta, e na formação de dirigentes e de funcionários públicos;

. Consagrar o princípio, segundo o qual, qualquer decisão administrativa que conceda uma vantagem económica acima de determinado valor tem de ser assinada por mais do que um titular do órgão competente, ou confirmada por uma entidade superior, e publicitada num portal online;

. Promover a criação do Regime Geral de Prevenção da Corrupção (RGPC), do qual decorra para a administração direta e indireta do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais e para o setor público empresarial, a obrigatoriedade de adoção e de implementação de programas de cumprimento normativo;

. Promover a instituição do Mecanismo de Prevenção da Corrupção, independente, especializado e exclusivamente dedicado ao desenvolvimento de políticas anticorrupção, com poderes de iniciativa, controlo e sancionamento;

. Reforçar o papel a desempenhar pelas entidades com natureza inspetiva do Estado, nomeadamente as inspeções setoriais e regionais, órgãos e serviços de inspeção, auditoria e fiscalização, que tenham por missão o exercício do controle interno do Estado, enquanto garantes da permanente atualização dos Planos de Prevenção da Corrupção e de Infrações Conexas;

. Reforçar a ação de fiscalização e responsabilização financeira feita pelo Tribunal de Contas, como meio de promoção da transparência e integridade, dentro dos serviços e organismos da Administração Pública que prestam contas a este Tribunal e que estão sujeitos à sua jurisdição, nomeadamente através da atualização do valor de dispensa de fiscalização, do alargamento da competência do Tribunal sobre entidades cuja atividade seja maioritariamente financiada por dinheiros públicos ou que estejam sujeitas ao controlo de gestão pública e da sujeição de pessoas coletivas ao regime de responsabilidade financeira;

. Garantir a existência, em todas as entidades públicas, de normas de controlo interno, devidamente publicitadas, que tratem matérias como garantias de imparcialidade e legalidade na contratação ou segurança de inventários, elaboradas de acordo com um modelo de partilha de conhecimentos;

. Continuar a dar concretização ao princípio da transparência em áreas como, por exemplo, a da contratação pública, a da venda de bens por negociação particular, a da atribuição de subvenções públicas pelo Estado e outras pessoas coletivas públicas e a da gestão de fundos comunitários;

.Integrar os sistemas de gestão financeira com os sistemas de inventariação e contratação no âmbito da Administração Direta e Indireta do Estado, disponibilizando estas ferramentas também à Administração Regional e Local;

. Promover uma publicação mais eficiente das contas dos partidos políticos, de forma uniformizada e facilitando o acesso, especialmente no que concerne aos períodos eleitorais;

. Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados;

. Tornar efetiva a fiscalização da declaração única por parte dos Conselhos Superiores das magistraturas;

. Uniformizar o regime geral da responsabilidade penal das pessoas coletivas e equiparadas e autonomizá-lo do que se aplica às pessoas singulares;

. Responsabilizar as pessoas coletivas pela prática de crime de corrupção ativa de titular de cargo político e de oferta indevida de vantagem;

. Tornar obrigatório, nas grandes e médias empresas, a adoção e implementação de programas de cumprimento normativo como via de maior comprometimento do setor privado no combate à corrupção, prevendo consequências para a sua não adoção;

. Dar relevância substantiva e adjetiva à adoção ou aperfeiçoamento dos programas de cumprimento normativo ao nível da responsabilidade penal, administrativa e contraordenacional das pessoas coletivas e entidades equiparadas, alterando o direito substantivo vigente e prevendo normas processuais para a pessoa coletiva arguida;

. Criar um diploma que estabeleça o regime jurídico geral de proteção dos denunciantes, transpondo a Diretiva (UE) 2019/1937 e abrangendo e articulando as normas sobre denunciantes previstas no direito vigente;

. Alertar e sensibilizar os cidadãos para os canais de denúncia existentes;

. Expandir a utilidade do Regime Central do Beneficiário Efetivo (RCBE), passando a ser possível, de forma mais simples, desconsiderar a personalidade jurídica e agir contra o beneficiário efetivo de determinada organização; simplificar o RCBE, designadamente por via do preenchimento automático da informação declarada com base em informação que resulte do registo comercial;

. Rever os vários diplomas que têm por objeto a repressão da corrupção e criminalidade conexa, agregando, preferencialmente num único diploma as soluções aí previstas;

. Uniformizar, harmonizar e tornar mais eficazes os institutos da dispensa de pena, aplicável ao agente que se retrate e denuncie o crime antes de instaurado o procedimento criminal, e da atenuação especial da pena, aplicável ao arguido que colabore ativamente na descoberta da verdade;

. Estender o instituto da suspensão provisória do processo, previsto na Lei n.º 36/94, de 29 de setembro, à corrupção passiva e ao recebimento e oferta indevidos de vantagem;

. Estender o prazo de prescrição de quinze anos, previsto no artigo 118.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal a outros crimes;

. Criar um guia prático que compile as várias leis, tratados, convenções, acordos internacionais ou instrumentos da União Europeia referentes à cooperação internacional em matéria penal;

. Rever o conceito de funcionário para efeitos penais, nomeadamente em face da evolução verificada ao nível do setor público empresarial, da justiça militar e do conceito de titular de alto cargo público;

. Instituir a avaliação sistemática do impacto normativo de leis inovadoras, para permitir que sejam convenientemente sustentadas alterações legislativas subsequentes;

. Criar uma pena acessória para os titulares de cargos políticos condenados por corrupção, o que, através de decisão judicial, poderá impedir a sua eleição ou nomeação para cargos políticos em caso de condenação pela prática de crimes de corrupção, a decretar judicialmente por um período até 10 anos;

. Atualizar as penas dos crimes com relevância direta com o fenómeno da corrupção e eliminar incongruências nos artigos 509.º a 529.º, do Código das Sociedades Comerciais e tipificar o crime de escrituração fraudulenta;

. Criar uma pena acessória para gerentes e administradores de sociedades que tenham sido condenados por crimes de corrupção, por forma a que possa ser decretada judicialmente a sua idoneidade para o exercício dessas funções durante um certo período;

. Rever a Lei do Cibercrime, no sentido de regular mais adequadamente métodos de investigação em ambiente digital, nomeadamente buscas online;

. Aperfeiçoar o regime da separação de processos, deixando mais claras as situações em que pode ter lugar;

. Instituir, como regra, a documentação das declarações das testemunhas, do assistente e das partes civis através de registo áudio ou audiovisual, registo este acompanhado de uma súmula das matérias sobre as quais incidiram, prevendo-se sanções dissuasoras para a divulgação não autorizada, e com violação das regras de proteção de dados pessoais, destes registos;

. Prever uma audiência prévia para o agendamento processual de atos a realizar nas fases de instrução e de julgamento, consensualizado com os intervenientes processuais;

. Prever a possibilidade de celebração de um acordo sobre a pena aplicável, na fase de julgamento, assente na confissão livre e sem reservas dos factos imputados ao arguido, independentemente da natureza ou da gravidade do crime imputado, afastando qualquer configuração que premeie, através da redução da pena aplicável, quem colabore responsabilizando outro ou outros arguidos;

. Reforçar - através da implementação de programas de formação - a importância da competência especializada dos diversos intervenientes e a construção de uma rede integrada de cooperação entre entidades, de forma a melhorar os resultados das investigações e a tornar mais eficientes e eficazes as diferentes intervenções;

. Investir em soluções informáticas, nomeadamente nas que facilitem a compreensão e apreensão do conteúdo dos processos-crime nas suas diferentes fases;

. Responsabilizar as entidades reguladoras, as associações públicas profissionais e outras entidades competentes em determinados setores de atividade pela imposição de medidas adicionais aos setores por si tutelados, promovendo boas práticas em setores como o sistema financeiro, da construção, desportivo e dos serviços públicos essenciais;

. Obter e analisar dados que permitam compreender, em termos globais, mas da forma o mais exata possível, os contornos do crime de corrupção e a eficácia da sua investigação e punição;

. Tornar pública e facilmente acessível este tipo de informação, salvaguardando sempre o anonimato dos visados;

. Adotar critérios de recolha de informação credíveis, fidedignos e coerentes.

Potenciar a autonomia regional

Mantendo a descentralização política e em cumprimento com o princípio da subsidiariedade e de boa governação, o Governo pretende, no que respeita às autonomias regionais dos Açores e da Madeira, empreender um conjunto de ações com vista à reforma da autonomia, tendo em conta os trabalhos em curso e os estudos existentes.

Assim, pretende reforçar o papel das regiões autónomas no exercício de funções próprias e do Estado nas situações em que se afigure possível, como no caso da eficácia do exercício das funções do Estado nas Regiões Autónomas ou, numa perspetiva mais vasta, na dicotomia entre as funções do Estado e as funções das Regiões Autónomas. Assim, o Governo irá:

. Criar o Conselho de Concertação com as Autonomias Regionais, composto por membros dos Governos da República e Regionais, com o objetivo de valorizar o papel das regiões autónomas no exercício das funções do Estado, seja pela participação e colaboração no exercício das competências estatais nessas regiões, seja pelo estabelecimento, quando necessário, de mecanismos de colaboração nas respetivas políticas públicas;

. Assegurar que a existência das autonomias regionais não significa, por si só, a ausência, a abstenção ou o menor cuidado do Estado quanto aos serviços que cumprem as suas próprias funções nas Regiões Autónomas ou quanto ao cumprimento, nesses territórios, de objetivos e fins do Estado;

. Promover a contratualização, as parcerias e a ação conjunta que suscite a intervenção direta e mais próxima dos entes regionais em matérias essenciais ao funcionamento dos serviços do Estado nas Regiões Autónomas;

. Reforçar a cooperação e a intervenção, legal ou contratualizada, dos órgãos regionais no cumprimento de objetivos e fins do Estado que, nos Açores e na Madeira, são prosseguidos pelos órgãos regionais, uma vez que, pela proximidade e conhecimento que têm, estes se afiguram como um elemento potenciador da eficácia da ação pública;

. Concretizar uma maior intervenção das Regiões Autónomas em sede de gestão e exploração dos espaços marítimos respetivos, através da alteração da Lei de Bases da Política de Ordenamento e Gestão do Espaço Marítimo Nacional.

Aprofundar a Descentralização

O processo de descentralização de competências da administração central constitui um fator estruturante da organização e gestão do Estado e dá cumprimento a objetivos de maior eficácia, eficiência e proximidade das políticas públicas, na medida em que possibilita uma maior adequação dos serviços prestados à população.

Num contexto marcado pela relação de confiança com as autarquias locais, por uma significativa recuperação e crescimento da capacidade financeira dos municípios e freguesias, pela devolução de autonomia ao poder local e pelo maior processo de descentralização de competências das últimas décadas, pretende-se aprofundar o processo de reforma do Estado, estabelecendo uma governação de proximidade baseada no princípio da subsidiariedade.

Neste quadro, as linhas condutoras de ação até 2023 são a elevação da participação local na gestão das receitas públicas até à média da União Europeia, a consolidação do processo de descentralização e o alargamento dos poderes locais a nível infra estadual. Mais capacidade de ação das autarquias locais deverá ser acompanhada pelo reforço dos mecanismos de transparência e de fiscalização democrática das políticas locais.

Democratizar a governação territorial

O Governo irá:

. Harmonizar as circunscrições territoriais da Administração desconcentrada do Estado e proceder à integração nas CCDR dos serviços desconcentrados de natureza territorial, designadamente nas áreas da educação, saúde, cultura, ordenamento do território, conservação da natureza e florestas, formação profissional e turismo, bem como dos órgãos de gestão dos programas operacionais regionais e demais fundos de natureza territorial, sem prejuízo da descentralização de algumas destas competências para as comunidades intermunicipais e áreas metropolitanas;

. Atribuir às áreas metropolitanas competências supramunicipais nos respetivos territórios, designadamente nos domínios da mobilidade e transportes (incluindo os operadores de transportes públicos), do ordenamento do território e da gestão de fundos europeus.

Aprofundar a descentralização e a subsidiariedade

O Governo irá:

. Concretizar até 2022 a transferência, para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias, das competências previstas nos diplomas setoriais aprovados com base na Lei-Quadro da Descentralização;

. Aprovar as novas competências a descentralizar para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias no ciclo autárquico 2021-2025, aprofundando as áreas já descentralizadas e identificando novos domínios com base na avaliação feita pela Comissão de Acompanhamento da Descentralização e em diálogo com a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e com a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE);

. Desenvolver estruturas de apoio técnico partilhado, a nível intermunicipal, para apoio ao exercício de novas competências pelos municípios e freguesias;

. Criar projetos-piloto de gestão descentralizada nas áreas da educação, da saúde, do desenvolvimento rural, das políticas sociais e da formação profissional;

. Dotar todas as freguesias de condições para o exercício de novas competências, designadamente admitindo a possibilidade de contarem sempre com um membro exercendo funções a tempo parcial;

. Aprovar os critérios de criação e agregação de autarquias locais, prevendo a participação obrigatória dos órgãos das autarquias abrangidas e garantindo a estabilidade territorial mínima ao longo de três mandatos.

Reforçar a transparência na governação local

O Governo irá:

. Possibilitar a realização de referendos locais por iniciativa da câmara municipal, da assembleia municipal, da junta de freguesia, da assembleia de freguesia ou de 5 % dos eleitores;

. Permitir o acesso digital a todos os regulamentos locais às deliberações dos órgãos autárquicos e às propostas a submeter a apreciação ou a discussão pública;

. Criar um registo de interesses dos titulares de órgãos autárquicos.

Melhorar o serviço público local

O Governo irá:

. Abrir Lojas de Cidadão ou balcões multisserviços em todos os municípios, definindo o padrão mínimo de serviços públicos acessíveis em todos os concelhos;

. Definir o nível de serviço público obrigatoriamente disponível em todas as freguesias, a assegurar através de Espaços Cidadão ou de unidades móveis de proximidade;

. Estabelecer, através das entidades intermunicipais, um modelo de distribuição territorial dos serviços públicos dependentes da Administração central, de outras entidades públicas, de empresas públicas ou de concessionários de serviço público, definindo os níveis mínimos de acesso presencial ou digital a nível sub-regional.

Colocar o financiamento territorial ao serviço do desenvolvimento

O Governo irá:

. Aumentar, gradualmente, a participação das autarquias locais na gestão das receitas públicas, convergindo até 2025 para o nível médio dos países da União Europeia;