Resolução do Conselho de Ministros n.º 121/2022 — Aprova a Estratégia da Cooperação Portuguesa 2030

A ECP 2030 promoverá o aprofundamento do envolvimento do setor privado na cooperação para o desenvolvimento através de uma utilização da APD de forma catalítica para mobilizar fluxos financeiros adicionais, assim como do conhecimento especializado do setor privado. Esta abordagem está alinhada com princípios de conduta empresarial responsável e seguindo as orientações internacionais para a responsabilidade ambiental, social e o respeito dos direitos humanos, incluindo as disposições legais da UE sobre dever de diligência, bem como o alinhamento com os Princípios de Kampala sobre o envolvimento eficaz do setor privado na cooperação para o desenvolvimento no que respeita às parcerias de cooperação.

Deverá ser adotada uma abordagem estratégica e multidimensional centrada essencialmente em três linhas de atuação:

ii) Integrar o setor privado como parceiro na implementação de programas, projetos e ações de desenvolvimento nos países parceiros, com diversas componentes e atores, estimulando designadamente o diálogo e parcerias com as OSC e academia;

iii) Capitalizar as iniciativas de responsabilidade social empresarial e promover a respetiva coordenação com a ação externa nacional, progressivamente incentivando o setor privado a implementar modelos de negócio orientados para a criação de valor partilhado.

Na definição de uma abordagem estratégica à participação do setor privado na cooperação deverão considerar-se os setores e geografias em que Portugal dispõe de vantagens comparativas, coincidentes com as prioridades estratégicas e oportunidades de investimento dos países parceiros, partindo-se igualmente do fomento de sinergias entre instrumentos, políticas e atores. O papel do investimento direto externo na capacitação do capital humano é especialmente reconhecido.

Reconhecendo-se que os objetivos de desenvolvimento e de internacionalização da economia podem concorrer construtivamente para fins comuns, a ECP 2030 encoraja uma participação reforçada do setor privado enquanto impulsionador de desenvolvimento e integração dos mercados locais e regionais dos países parceiros, beneficiando, quando exista, da integração destas empresas no tecido empresarial local. A relevância do comércio justo, da economia social e solidária e do setor cooperativo enquanto atores de referência na luta contra a pobreza e as desigualdades é também reconhecida e valorizada na prossecução da missão da Cooperação Portuguesa.

Procura-se aprofundar o estabelecimento de mais e melhores parcerias entre o setor privado nacional e o setor privado dos países parceiros, assim como de outros países no quadro de iniciativas de cooperação triangular, em linha com a prioridade setorial anteriormente definida no capítulo 6.1 (Emprego de qualidade e desenvolvimento do setor privado local). Deverá também fomentar-se a promoção das trocas comerciais com os países parceiros e a capitalização das oportunidades geradas pela criação de zonas de comércio livre, por um lado, assim como pelo estabelecimento de acordos de parceria económica e de comércio livre entre a UE e um conjunto assinalável de países, por outro.

Estes aspetos implicam a articulação entre a política de cooperação para o desenvolvimento, a política de internacionalização da economia portuguesa, a diplomacia e cooperação económicas.

Nesse sentido, deverá estimular-se maior concertação, comunicação e continuidade entre as áreas governativas e instituições públicas relevantes para ampliar e melhorar os mecanismos e instrumentos destinados a apoiar a Cooperação Portuguesa, tornando-os simultaneamente mais complementares e coordenados. Em paralelo, também a participação dos demais atores, como as OSC, as câmaras de comércio e associações empresariais, deverá ser impulsionada, nomeadamente através da revitalização do Grupo de Trabalho do Setor Privado no seio do FCD.

A SOFID, S. A., a instituição portuguesa de financiamento do desenvolvimento, desempenha um papel fundamental na realização destes objetivos. A ECP 2030 preconiza a consolidação da sua posição como principal braço financeiro da Cooperação Portuguesa no apoio ao setor privado e na capitalização dos recursos privados para o desenvolvimento, veículo fundamental de promoção e articulação da política externa portuguesa com o acesso e captação de fundos e instrumentos financeiros nacionais, europeus e internacionais.

Defende-se a definição e implementação de uma estratégia de robustecimento multidimensional da SOFID, S. A., pelas áreas governativas responsáveis, que assegure a manutenção da sua autonomia institucional e operacional, ao serviço da política externa nacional e da sua orientação estratégica, plenamente integrada no ecossistema europeu do financiamento do desenvolvimento.

Esta estratégia salvaguardará a tutela estratégica da área governativa dos negócios estrangeiros enquanto condição crítica para cumprimento do mandato de desenvolvimento atribuído à SOFID, S. A., e para que sejam maximizadas as oportunidades criadas por uma instituição financeira de desenvolvimento nacional robusta.

A sua atividade deve ser orientada para colmatar o défice de financiamento do setor privado para fins de desenvolvimento através da mobilização dos fundos e instrumentos financeiros europeus e internacionais, em conjugação com outros de que dispõe nos planos interno e externo, procurando, sempre que possível e na sua máxima extensão, que as operações concretizadas sejam elegíveis para serem classificadas como APD.

Deverá ser promovida uma cooperação cada vez mais estreita com as IFI e a Associação das Instituições Financeiras Europeias de Desenvolvimento, assim como um maior envolvimento da banca comercial nacional, fomentando sinergias e capitalizando vantagens comparativas de que dispõe, em particular em geografias em que já opera, visando maior alavancagem de recursos para o financiamento do desenvolvimento. Deverá igualmente consolidar maior presença no terreno, designadamente através da rede externa do MNE e da Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, E. P. E. (AICEP, E. P. E.), de forma a concretizar as prioridades propostas no Eixo Setorial 4B.

A SOFID, S. A., apostará na renovação da sua política de comunicação e no aprofundamento de parcerias com todos os atores relevantes também no domínio da formação e capacitação dos seus recursos humanos e da consultoria aos seus clientes, incluindo através do estabelecimento de protocolos com as OSC e a academia.

Nesse sentido, a ECP 2030 estabelece como prioridades nesta área:

2.3.2 - Aprofundar o envolvimento com as organizações da sociedade civil

As OSC são um agente fundamental do desenvolvimento e parceiros imprescindíveis da Cooperação Portuguesa. Para além da atuação direta na cooperação para o desenvolvimento, reconhece-se o papel destas organizações e suas redes na representação (como voz de comunidades e grupos sociais mais vulneráveis), na regulação e influência política (enquanto agentes de responsabilização), na sua função de transmissão (como elo de informação entre os decisores e a esfera pública alargada, contribuindo para a consciencialização e uma cidadania ativa), e enquanto promotores de parcerias e novas abordagens de desenvolvimento. A defesa do espaço cívico assume-se como essencial para a atuação da sociedade civil organizada no contexto da democracia participativa, de respeito pelos direitos humanos e direitos e liberdades fundamentais, bem como para a concretização da Agenda 2030.

Entre estas, as associações e fundações, e particularmente as organizações classificadas como ONGD, têm uma presença vincada em países parceiros da Cooperação Portuguesa e acumulam um conhecimento valioso dos contextos locais, que lhes permite não só percecionar as necessidades e desafios em cada conjuntura mas também prosseguir abordagens flexíveis e adaptadas, e mobilizar comunidades e cidadãos. São igualmente atores fundamentais no domínio da ED sensibilização e formação, influência política e produção de conhecimento, bem como no domínio da AHE. Reconhece-se, ainda, a relevância do papel desempenhado pelo voluntariado para a cooperação no âmbito da Cooperação Portuguesa.

No quadro da ECP 2030, promove-se, por um lado, a atuação destas organizações enquanto parceiros estratégicos da implementação da política pública de cooperação e, por outro, no reconhecimento do direito de livre iniciativa e de reforço do espaço cívico, apoia-se a sua capacidade de atuação, contribuindo para a eficácia e sustentabilidade das suas intervenções. O apoio direto às OSC dos países parceiros constitui um importante vetor que importa aprofundar, no sentido de promover o respeito pelo espaço cívico, bem como a eficácia da sua ação.

Define-se como relevante nesta matéria:

2.3.3 - Aprofundar o envolvimento com o poder local

O poder local atua na intersecção entre desenvolvimento local e global, traduzindo os objetivos globais de desenvolvimento em soluções apropriadas localmente.

No âmbito da cooperação intermunicipal, a Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) constitui-se como um importante ator no âmbito da Cooperação Portuguesa devido à sua experiência e capacidade de mobilização face a desafios de índole local.

Pelo conhecimento profundo dos contextos e desafios a nível local e capacidade de mobilização, o poder local, como os municípios portugueses, mas não só, estão particularmente habilitados a colaborar com os seus congéneres nos países em desenvolvimento para a resolução de problemas partilhados, contribuindo para o fortalecimento do poder local e da cidadania nesses países. Destaca-se também, a nível nacional, a ação do poder local junto da comunidade educativa, da sociedade civil e do tecido empresarial na sensibilização e aprofundamento de valores de solidariedade global.

As ações e resultados alcançados pelo poder local devem ser enquadrados no cômputo geral da Cooperação Portuguesa, ao nível estratégico e prático, privilegiando-se a definição de entendimentos comuns, a promoção de dinâmicas de articulação interinstitucional e o seu envolvimento em parcerias multiatores.

Define-se como relevante nesta matéria:

Objetivo estratégico 3 - Ampliar a qualidade e eficácia da Cooperação Portuguesa

Este objetivo é prosseguido através do reforço do modelo institucional, de coordenação, gestão e avaliação, enquanto processo contínuo, mas não linear, com avaliações antes, durante e após a sua implementação, considerando a imprevisibilidade dos tempos atuais. As medidas passam i) por maximizar a eficácia do dispositivo central da Cooperação Portuguesa (medida 3.1); ii) por aprofundar a coordenação e concertação, numa lógica de corresponsabilização e de otimização de meios e redes (medida 3.2), e iii) pelo desenvolvimento da cultura de acompanhamento, monitorização e avaliação e reporte, incluindo a avaliação de impacto, focada nos resultados (medida 3.3). É igualmente definido o sistema de governação, acompanhamento e avaliação da ECP 2030 (medida 3.4).

3.1 - Potenciar o dispositivo central da Cooperação Portuguesa

Na sua qualidade de instituto público tutelado pelo MNE, o Camões, I. P., é a entidade central da Cooperação Portuguesa. Tem por missão propor e executar a política de cooperação para o desenvolvimento e coordenar as atividades promovidas por outras entidades públicas nesta matéria, desenvolvendo operacionalmente funções de direção e planeamento, coordenação e supervisão de programas, projetos e ações.

Por seu turno, os desafios decorrentes das oportunidades no quadro da UE, das novas modalidades de cooperação e da profusão de atores e de fontes de financiamento, salientam a necessidade de abordagens «de baixo para cima» que permitam, a partir do terreno, identificar e concretizar parcerias e financiamentos, bem como a articulação com os vários parceiros de desenvolvimento. Neste contexto, os CPC desempenham um papel fundamental ao assegurar uma ligação mais fluida e eficaz entre as estruturas coordenadoras e o terreno, cujo trabalho e competências deverão continuar a ser reforçados.

Tendo em conta as características do sistema de cooperação, promove-se a capacidade de atuação do Camões, I. P., para o cumprimento do seu mandato enquanto coordenador da Cooperação Portuguesa, no espírito das recomendações do exame (peer review) do CAD-OCDE.

Define-se como relevante nesta matéria:

3.2 - Aprofundar a coordenação e concertação

A natureza multidisciplinar e complexidade dos desafios, dos instrumentos e dos intervenientes da cooperação reforçam a necessidade de se construir visões integradas, para assegurar a eficácia da política de cooperação. Promove-se uma coordenação nacional estratégica, estruturada e orientada para os resultados, que potencie os recursos existentes, a complementaridade e alcance das ações. O enfoque está na melhoria do trabalho em rede e no caráter sistemático do diálogo, promovendo a reflexão conjunta, a cocriação e o trabalho colaborativo, e contribuindo para a corresponsabilização e apropriação dos intervenientes.

Salientando que estes mecanismos são complementares aos canais de comunicação existentes a nível informal, prossegue-se uma clarificação e aprofundamento dos mecanismos formais, adaptando estes espaços de concertação aos objetivos que se pretende atingir. Será também dada atenção à interligação entre mecanismos, em termos substantivos e formais.

Na coordenação entre atores públicos da cooperação, o mecanismo principal de apoio ao Governo é a CIC, que reúne a nível político e técnico, ao abrigo dos Estatutos definidos pela portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros n.º 173/2013, de 7 de maio. O SPCIC, funcionando junto do Camões, I. P., afirma-se como órgão impulsionador de uma coordenação mais efetiva. A CIC e o SPCIC desempenham um papel fundamental na articulação com e entre ministérios setoriais, complementando outros canais que asseguram o seu envolvimento na programação, implementação, avaliação e acompanhamento da Cooperação Portuguesa em todas as suas modalidades.

A coordenação passa também pelo aprofundamento do diálogo e parcerias entre atores públicos relevantes em áreas temáticas específicas e consistentes com as prioridades da Cooperação Portuguesa, como a igualdade de género, a atuação em Estados em situação de fragilidade, a ação climática ou a promoção do envolvimento do setor privado no desenvolvimento. O Camões, I. P., assume o papel de promotor e agregador deste trabalho em rede, visando a concretização de ações que integrem diversas valências setoriais.

No âmbito de cada uma das três dimensões de atuação da Cooperação Portuguesa, existem vários mecanismos e espaços que importa manter e reforçar.

No que concerne aos mecanismos de coordenação multiatores, é importante que os espaços de diálogo evoluam para a cocriação de entendimentos comuns e para o fomento de ações e parcerias concretas à escala nacional. O FCD é o principal espaço formal de consulta, articulação e propostas de ação entre os atores públicos, privados e da sociedade civil, sendo complementar aos canais de diálogo existentes com tipologias específicas de atores.

O modelo de governação, funcionamento e composição do FCD será adequado para corresponder às necessidades da política de cooperação e às expectativas dos diversos intervenientes. Ao nível da governação, o FCD será coadjuvado pelo secretariado permanente da CIC, sob liderança do Camões, I. P., visando um trabalho colaborativo mais aprofundado do que o possível nas reuniões alargadas. O modelo de funcionamento incorporará grupos de trabalho flexíveis, em assuntos temáticos de interesse estratégico, com agendas e objetivos concretos. A composição do FCD será organizada numa lógica de membros permanentes e não permanentes, e terá em conta as questões de representatividade.

Define-se como relevante nesta matéria:

3.3 - Consolidar a cultura de acompanhamento e avaliação e reporte

O aprofundamento de mecanismos de prestação de contas e de gestão centrada nos resultados contribui quer para o reforço da qualidade e eficácia da Cooperação Portuguesa quer para a transparência e esclarecimento público. A multidimensionalidade dos desafios, e respostas, de desenvolvimento, tal como a emergência de novas modalidades de ajuda, complexificam o acompanhamento e avaliação. Estes sistemas devem ser consolidados entre as entidades-chave da Cooperação Portuguesa, implementando mecanismos cada vez mais harmonizados e robustos a nível institucional e organizacional.

A avaliação da cooperação constitui um importante mecanismo sistemático e objetivo de responsabilização e aprendizagem, com potencial para catalisar a mudança, que se desenvolve no cumprimento dos princípios, abordagens e boas práticas internacionais. Salientando o caráter independente da função de avaliação e tendo em consideração os desafios específicos da avaliação no âmbito do desenvolvimento, a ECP 2030 preconiza um aprofundamento da avaliação da cooperação na sua natureza estratégica e a nível operacional, implicando uma aposta redobrada em três vertentes: i) na avaliação de resultados e de benefícios, indo para além da execução técnica e financeira dos programas e projetos e promovendo análises no decurso da sua implementação; ii) na ligação entre as evidências da avaliação e os processos de gestão e tomada de decisão, alimentando novos ciclos programáticos e integrando as aprendizagens nas ações futuras, e iii) nas capacidades intersetoriais e multiatores sobre avaliação no setor da cooperação, bem como da aprendizagem interpares nesse contexto.

A contabilização e reporte dos fluxos de APD deverá continuar a ser reforçada, captando a diversidade dos intervenientes e intervenções. O contributo de fluxos financeiros diversificados para o desenvolvimento global, indo para além da APD, implica igualmente a incorporação de mecanismos de medição e reporte desses fluxos.

Define-se como relevante nesta matéria:

3.4 - Sistema de governação, acompanhamento e avaliação da ECP 2030

A coordenação e liderança da implementação da ECP 2030 é da responsabilidade e competência do MNE/Camões, I. P. Será constituída uma comissão de acompanhamento da ECP 2030, no âmbito da SPCIC, com composição variável, para assegurar a monitorização dos compromissos, a promoção de eventuais ajustes e capacidade de resiliência face aos desafios atuais, e a implementação do quadro de ação através de um trabalho colaborativo regular.

Cabe à comissão de acompanhamento: i) concretizar o sistema de governação e operacionalização da ECP 2030, incluindo a elaboração da matriz de seguimento do quadro de ação, com a definição de indicadores e da partilha de responsabilidades (Plano de Operacionalização da ECP 2030); ii) garantir a monitorização da execução da ECP 2030, orientando e acompanhando as várias entidades envolvidas na implementação; iii) liderar a elaboração dos relatórios bienais de acompanhamento da implementação da ECP 2030, e iv) desencadear e acompanhar os processos de avaliação intermédia e final.

Os resultados dos trabalhos da comissão de acompanhamento serão comunicados e consensualizados em sede de coordenação mais alargada, no âmbito do FCD.

Será implementado um sistema de acompanhamento e avaliação da ECP 2030, que permita compreender a evolução da implementação, identificar obstáculos e propor soluções para os ultrapassar. Prevê-se uma avaliação intercalar, a meio percurso, e a promoção de análises no decurso da sua implementação. Será realizada uma avaliação final externa, permitindo a integração dos resultados numa futura Estratégia. Os resultados destas duas avaliações serão públicos.