Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2023 — Aprova o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030

A transição para um modelo de gestão que permita dissociar o crescimento económico da utilização dos recursos, reduzindo o impacte no ambiente e aumentando a reintrodução de materiais na economia, constitui o cerne dos ambiciosos Planos de Ação para a Economia Circular adotados pela Comissão Europeia, que têm como objetivo todo o ciclo de vida dos materiais e produtos, do fabrico ao consumo, da reparação à recriação, da gestão de resíduos à reintrodução de matérias-primas secundárias na economia, procurando estimular a sociedade civil, as empresas e os consumidores a adotar comportamentos que promovam a transição para uma economia circular, caracterizada por uma utilização sustentável dos recursos, com incremento da vida útil das matérias-primas primárias.

Os Planos de Ação da União Europeia para a Economia Circular constituem, assim, instrumentos essenciais na sua estratégia de crescimento, vertida no Pacto Ecológico Europeu, cujo objetivo último é o de assegurar a transição para uma economia com um impacto neutro no clima, eficiente na utilização de recursos e competitiva.

A definição, por Portugal, do novo ciclo de planeamento em matéria de resíduos para o período até 2030 deve, assim, ter presente as prioridades definidas pela União Europeia, alinhando a estratégia no sentido de promover os desígnios de uma economia que se quer circular, sem descurar a necessidade de consagrar objetivos claros e estratégias de investimento que assegurem a sua exequibilidade e sustentabilidade, envolvendo os vários agentes do setor.

Neste contexto, o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030 (PERSU 2030), na qualidade de instrumento de planeamento de referência na área dos resíduos urbanos (RU), constitui um documento evolutivo, de quarta geração, que pretende garantir a aplicação da política nacional de gestão de RU, orientando os agentes envolvidos para a implementação de ações alinhadas com as políticas e estratégia definidas pela União Europeia, contribuindo para a prevenção de resíduos e para o aumento da preparação para reutilização, para a reciclagem e outras formas de valorização dos RU, com a consequente redução de consumo de matérias-primas primárias.

Com efeito, a prevenção da produção de resíduos é um desígnio do PERSU 2030, assim como a recuperação e transformação dos mesmos em recursos, promovendo um mercado de matérias-primas secundárias capaz de competir com o mercado de matérias-primas primárias.

Para atingir tal desiderato, o PERSU 2030 estabelece as metas específicas por Sistema de Gestão de Resíduos Urbanos (SGRU) e prevê a distribuição equitativa da responsabilidade pelo cumprimento de metas entre os SGRU e os municípios, nos termos definidos pela Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., a quem cumpre fixar o contributo, por município, para o cumprimento das metas, no que respeita aos quantitativos recolhidos seletivamente e tratados na origem de biorresíduos e, por SGRU, no que diz respeito à fração multimaterial.

Com o PERSU 2030, pretende-se, ainda, garantir a compatibilização das ações a desenvolver com o pacote financeiro previsto no âmbito do Portugal 2030, prevendo a devolução da TGR ao setor, para reinvestimento em projetos que promovam a recolha seletiva e o tratamento na origem de biorresíduos, bem como, a modelação da componente dos valores de contrapartida aplicados pelas entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, no contexto da responsabilidade alargada do produtor, que permita suportar os custos desde a recolha do resíduo até ao seu encaminhamento para tratamento pelo operador de gestão de resíduos, sem descurar a garantia da sustentabilidade do setor.

Importa, ainda, referir que a elaboração do PERSU 2030 foi determinada pelo Despacho n.º 4242/2020, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 69, de 7 de abril, que criou um sistema de pontos focais para apoio à elaboração do Plano, composto por entidades da Administração Pública, assim como uma comissão consultiva com a missão de apresentar propostas ou recomendações, que se revelaram fundamentais para o bom desenvolvimento dos trabalhos.

O projeto de Plano e a respetiva Avaliação Ambiental foram submetidos a consulta pública, realizada entre 7 de março e 5 de maio de 2022, tendo as propostas e recomendações do relatório ambiental e da consulta pública sido ponderadas e integradas, sempre que considerado adequado.

Foram ouvidas a Associação Nacional de Municípios Portugueses e a Associação Nacional de Freguesias.

Assim:

Nos termos do n.º 5 do artigo 15.º do Regime Geral de Gestão de Resíduos, aprovado no anexo i ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, e da alínea g) do n.º 1 do artigo 200.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1 - Aprovar o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030 (PERSU 2030), que define a política de gestão de resíduos urbanos para o território de Portugal continental, até 2030, que consta em anexo à presente resolução e da qual faz parte integrante.

2 - Determinar que as entidades envolvidas na aplicação do PERSU 2030 devem colaborar entre si no sentido de desenvolver as ações necessárias à implementação do Plano.

3 - Incumbir a Agência Portuguesa do Ambiente, I. P., de publicitar o PERSU 2030 no seu sítio na Internet.

4 - Determinar que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.

Presidência do Conselho de Ministros, 2 de março de 2023. - O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa.

ANEXO — (a que se refere n.º 1)

Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030

1 - Enquadramento

No novo ciclo de planeamento, para o período até 2030, a política nacional de resíduos será preconizada, a nível macro, pelo Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR 2030), que se constituiu como um instrumento de planeamento macro da política de resíduos, estabelecendo as orientações estratégicas, de âmbito nacional, e as regras orientadoras que asseguram a sua coerência com os demais Planos: o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2030) e o Plano Estratégico para os Resíduos não Urbanos (PERNU 2030).

O PERSU 2030 constitui um documento evolutivo, de quarta geração, e pretende garantir a aplicação da política nacional de gestão de resíduos urbanos (RU), orientando os agentes envolvidos para a implementação de ações que permitam ao País estar alinhado com as políticas e estratégia a nível da União Europeia, contribuindo para a prevenção de resíduos, um aumento da preparação para reutilização, reciclagem e outras formas de valorização dos RU, com a consequente redução de consumo de matérias-primas primárias, dando um contributo de relevo para a descarbonização e melhoria do ambiente.

O presente plano segue a visão subjacente ao PNGR 2030 e foca-se na implementação da hierarquia de resíduos, centrada na prevenção, perspetivando uma inversão da tendência - que tem sido verificada ao longo dos últimos anos - de aumento da produção de resíduos, através, nomeadamente, de medidas que fomentem a reutilização e/ou o prolongamento do tempo de vida de produtos. No que respeita à produção de resíduos que não possa ser evitada, prevê-se um reforço substancial dos quantitativos recolhidos seletivamente, com vista ao aumento da qualidade dos resíduos recuperados, condição essencial para a obtenção de produtos de maior valor acrescentado, fator-chave para a transição para uma economia circular com um elevado nível de eficiência na utilização de recursos.

A elaboração do PERSU 2030 foi determinada pelo Despacho n.º 4242/2020, de 27 de março, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 69, de 7 de abril. O referido Despacho criou um sistema de pontos focais para apoio à elaboração do referido Plano, composto por entidades da Administração Pública, assim como a criação de uma comissão consultiva, com o propósito de apresentação de propostas, sugestões ou recomendações, as quais se revelaram fundamentais para o bom desenvolvimento dos trabalhos.

A estratégia de crescimento europeia não pode continuar a ser sustentada por um sistema de economia linear, tornando-se imperativo acelerar a transição para um modelo que permita dissociar o crescimento económico da utilização dos recursos, reduzindo o impacte no ambiente e aumentando a reintrodução de materiais na economia.

Em 2015, a Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) adotou a abrangente e ambiciosa Agenda 2030, constituída por 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que aborda um conjunto de dimensões do desenvolvimento sustentável (social, económica, ambiental) e que promove a paz, a justiça e instituições eficazes.

De entre estes ODS, deve salientar-se o ODS 12 - Produção e Consumo Sustentáveis, que propõe um conjunto de medidas relevantes no âmbito do PERSU 2030, com o mesmo horizonte temporal, de onde se destacam:

Como resposta às alterações climáticas e à degradação do ambiente, foi apresentado pela Comissão Europeia em dezembro de 2019 o Pacto Ecológico Europeu - PEE (European Green Deal), com o objetivo de transformar a União Europeia numa economia moderna, eficiente na utilização dos recursos e competitiva, e por isso fundamental para executar a Agenda 2030 e os ODS, garantindo simultaneamente três desígnios:

1 - Atingir as emissões líquidas de gases com efeito de estufa (GEE) nulas em 2050;

2 - Dissociar o crescimento económico da utilização de recursos;

3 - Não deixar ninguém nem nenhuma região para trás.

Um dos principais alicerces do Pacto é o Plano de Ação para a Economia Circular (Circular Economy Action Plan - CEAP), publicado em março de 2020, um roteiro para um crescimento sustentável, que propõe medidas a aplicar ao longo de todo o ciclo de vida dos produtos, com o objetivo de preparar a economia para um futuro verde, de reforçar a competitividade (mantendo a proteção do ambiente) e conceder novos direitos aos consumidores.

Com base nos trabalhos realizados desde 2015, ano de publicação do primeiro CEAP, o novo CEAP centra-se nas fases de conceção e produção numa economia circular, a fim de garantir a manutenção dos recursos no sistema de produção e consumo durante tanto tempo quanto possível, designadamente através de medidas em setores com potencial de circularidade elevado (e.g. eletrónica, embalagens, plásticos, alimentos, têxteis).

Outra das ações principais do PEE é a Estratégia «do prado ao prato», que visa criar um sistema alimentar justo, saudável e amigo do ambiente, que preconiza, designadamente, a necessidade para a redução das perdas alimentares e estímulo aos circuitos curtos de produção e consumo, ou o incentivo à regeneração de nutrientes e matéria orgânica do solo.

Um outro resultado do PEE que importa ter presente é o Plano de Ação da União Europeia: Rumo à poluição zero no ar, na água e no solo, que apresenta uma visão integrada para 2050, em que os níveis de poluição são reduzidos a níveis não prejudiciais para a saúde humana e ecossistemas naturais, preconizando ainda o caminho a ser seguido para esse objetivo. Esta estratégia reúne todas as políticas da União Europeia com impacte no combate e na prevenção da poluição e estabelece um conjunto de metas fundamentais para 2030, destacando-se as seguintes:

A nível nacional, e em alinhamento com o preconizado nos ODS, foram desenvolvidos a Estratégia Nacional de Combate ao Desperdício Alimentar (ENCDA) e o respetivo Plano de Ação de Combate ao Desperdício Alimentar (PACDA), aprovados pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 46/2018, de 27 de abril. A ENCDA tendo como visão «combater o desperdício alimentar, uma responsabilidade partilhada do produtor ao consumidor», e integra três objetivos estratégicos - prevenir, reduzir e monitorizar - estando definidas no respetivo PACDA 14 medidas direcionadas ao combate ao desperdício alimentar.

Destaca-se também a aprovação do Plano de Ação para a Economia Circular (PAEC), pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190-A/2017, de 11 de dezembro, que estabelece metas até 2050:

Merece ainda destaque a Estratégia Nacional de Educação Ambiental para o período 2017-2020 (ENEA 2020), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 100/2017, de 11 de julho, que estabelece um compromisso colaborativo, estratégico e de coesão na construção da literacia ambiental em Portugal que, através de uma cidadania inclusiva e visionária, conduza a uma mudança de paradigma, traduzido em modelos de conduta sustentáveis em todas as dimensões da atividade humana. A concretização da ENEA 2020 contemplou um trabalho temático e transversal capaz de garantir os compromissos nacionais e internacionais assumidos por Portugal no domínio da sustentabilidade, dos quais se destaca o Acordo de Paris e os ODS da Agenda 2030. Os seus pilares essenciais assentam em:

1 - Descarbonizar a sociedade;

2 - Tornar a economia circular;

3 - Valorizar o território.

Deve realçar-se, igualmente, o compromisso internacional assumido pelo Estado português no sentido de alcançar a neutralidade carbónica até 2050, que se encontra em linha com o Acordo de Paris e se consubstancia no Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC 2050), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 107/2019, de 1 de julho, e cujo principal objetivo consiste na identificação e análise das implicações associadas a trajetórias alternativas, tecnicamente exequíveis, economicamente viáveis e socialmente aceites, para alcançar a neutralidade carbónica.

A produção de resíduos, sejam eles de natureza urbana, agrícola ou industrial, é também uma fonte de emissão de GEE, nomeadamente a deposição de resíduos em aterro e a incineração. No entanto, há que considerar não só as emissões geradas por estas atividades, mas também as emissões associadas ao ciclo de vida dos produtos: desde a fase da sua conceção, à sua utilização efetiva e ao final da sua vida útil e destino final. Nesse sentido, a redução da produção de resíduos é considerada, no RNC 2050, a estratégia mais eficiente, sendo que a promoção da reutilização dos bens e a reciclagem dos materiais apontam no mesmo caminho de «fecho» do ciclo de vida dos materiais e da adequada gestão dos recursos.

Ainda neste âmbito, cumpre referir o Plano Nacional de Energia e Clima 2030 (PNEC 2030, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2020, de 10 de julho, como instrumento de política nacional decisivo para a definição das linhas estratégicas para a próxima década rumo à neutralidade carbónica, e que se encontra desenvolvido em articulação com o RNC 2050, incidindo também no setor dos resíduos e enfatizando a prioridade na redução da produção de resíduos e o reforço da recolha seletiva de RU.

Outro elemento fundamental na definição do PERSU 2030 é o «Pacote Resíduos» a nível da União Europeia, publicado em maior de 2018, e que alterou as principais Diretivas em matéria de Resíduos - Diretiva Quadro Resíduos (DQR) (2), Diretiva Embalagens (3) e Diretiva Aterros (4), que materializou a ambição da União Europeia no sentido de avançar rumo a uma economia circular, garantindo que os resíduos sejam assumidos como recursos. Como referido no considerando (1) da DQR 2018 é essencial melhorar a gestão de resíduos na União Europeia, transformando-a em gestão sustentável dos materiais «a fim de proteger, preservar e melhorar a qualidade do ambiente, proteger a saúde humana, assegurar uma utilização prudente, eficiente e racional dos recursos naturais, promover os princípios da economia circular, reforçar a utilização da energia renovável, aumentar a eficiência energética, reduzir a dependência da União de recursos importados, proporcionar novas oportunidades económicas e contribuir para a competitividade a longo prazo».

Para poder ajustar o Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos 2020 (PERSU 2020), aprovado pela Portaria n.º 187-A/2014, de 17 de setembro, em vigor à data, às novas exigências, atentas as vicissitudes na disponibilização de fundos ao setor, entre outras circunstâncias, foi aprovado o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos (PERSU 2020+), pela Portaria n.º 241-B/2019, de 31 de julho.

No ano seguinte, surge, no quadro da Estratégia Comunitária para os Plásticos (5), a Diretiva relativa à redução do impacte de determinados produtos de plástico no ambiente [Diretiva SUP (6)] - transposta parcialmente em 2021, através do Decreto-Lei n.º 78/2021, de 24 de setembro - , que preconiza a eliminação e a redução da colocação no mercado de determinados produtos de plástico e estabelece metas de recolha seletiva de resíduos de garrafas para bebidas de utilização única com capacidade inferior a três litros de 77 % até 2025 e de 90 % até 2029. Determina ainda que:

Impulsionada pelos recentes compromissos políticos, nacionais e europeus, resultou ainda o compromisso de, até 2030, todas as embalagens colocadas no mercado europeu serem reutilizáveis ou recicláveis de forma economicamente viável, encontrando-se em desenvolvimento o estudo de impacte para a revisão dos requisitos essenciais para as embalagens, prevista na Diretiva Embalagens. Este aborda, entre outros aspetos, a definição harmonizada de conteúdo reciclado bem como de metodologia para a sua medição, além da definição de metas de incorporação de plástico reciclado em embalagens.

Em 2020, na sequência da clarificação da atribuição de competências em matéria de recolha de biorresíduos, e atendendo à necessidade de uma resposta nacional mais forte nesta matéria, foram elaboradas orientações estratégicas para os biorresíduos que visam responder à obrigação de assegurar que, até final de 2023, «os biorresíduos são separados e reciclados na origem, ou são recolhidos seletivamente e não são misturados com outros tipos de resíduos».

Atendendo ao âmbito do PERSU 2030, que aborda os biorresíduos como um fluxo de intervenção prioritária para efeitos de cumprimento de metas, e por forma a evitar a sobreposição entre vários instrumentos de planeamento, entendeu-se por uma questão de estrutura de planeamento, economia de recursos e aproveitamento de sinergias na implementação e acompanhamento destes instrumentos, incorporar no PERSU 2030 as orientações e impulsionadores definidos na Estratégia para os biorresíduos (7).

Em 2020, foi revisto o Regime Geral de Gestão de Resíduos (RGGR), o Decreto-Lei n.º 152-D/2017, de 11 de dezembro (UNILEX) e o regime jurídico da deposição de resíduos em aterro (8), em conformidade com o determinado nas Diretivas de 2018, tendo estes sido posteriormente objeto de alterações propostas em sede de Assembleia da República em 2021 e publicadas através da Lei n.º 52/2021, de 10 de agosto. Estes atos legislativos trazem importantes alterações ao panorama de instrumentos de política pública nesta matéria, nomeadamente no que respeita ao aumento das taxas associadas ao desperdício material por deposição em aterro - taxa de gestão de resíduos (TGR) -, a proibição de deposição em aterro de materiais recicláveis, incluindo biorresíduos, ou as bonificações associadas ao desvio de biorresíduos do fluxo indiferenciado.

Em 2021, foi publicada a Lei n.º 62/2021, de 19 de agosto, que estabelece o regime jurídico aplicável à doação de géneros alimentícios para fins de solidariedade social e medidas tendentes ao combate ao desperdício alimentar, que incumbe o Estado de contribuir para a redução do desperdício alimentar, sensibilizando, capacitando e mobilizando produtores, processadores, distribuidores, consumidores e as associações para esse efeito.

No final de 2021, foi aprovado o Plano para a Bioeconomia Sustentável (PABS) (9), com horizonte até 2025, que pretende acelerar a transição da economia portuguesa para um modelo de bioeconomia sustentável e circular. Este Plano centra-se no processamento e valorização de matérias-primas biológicas e no estabelecimento de novas cadeias de valor envolvendo os setores mais tradicionais. O PABS comporta cinco eixos de intervenção, abrangendo desde medidas de incentivo à produção sustentável e utilização inteligente de recursos biológicos, até ao desenvolvimento de uma bioindústria circular e sustentável através da investigação e inovação na cadeia de valor.

Já em 2022, foi publicado no portal da Agência Portuguesa do Ambiente, I. P. (APA, I. P.), o relatório com o balanço das atividades previstas no PAEC e dos resultados alcançados entre 2018 e 2020 (10), apresentando as iniciativas desenvolvidas ao nível macro (âmbito estrutural), meso (ou setoriais) e micro (ou regionais/locais), o desempenho em termos dos indicadores de economia circular, alguns casos de melhores práticas e as perspetivas para o próximo ciclo de planeamento. Refere o relatório que a avaliação de iniciativas macro mais relevantes no setor dos resíduos, desenvolvidas no triénio em análise, não foi ao encontro dos resultados esperados, como a diminuição de produção de resíduos orgânicos, o aumento da introdução de matérias-primas secundárias na economia ou a redução da extração de recursos naturais. Perspetiva-se ainda a elaboração de um novo PAEC que promova os objetivos associados a uma transição sustentada para uma economia circular.

O PNGR 2030, que substitui o PNGR 2020, assenta em três objetivos estratégicos:

1 - Prevenir a produção de resíduos ao nível da quantidade e da perigosidade;

2 - Promover a eficiência na utilização de recursos, contribuindo para uma economia circular;

3 - Reduzir os impactes ambientais negativos, através de uma gestão de resíduos integrada e sustentável.

O PERNU 2030, pretendendo otimizar a implementação das medidas, bem como a possibilidade de sinergias na gestão de diferentes tipologias de resíduos, contribuindo para uma gestão integrada dos mesmos, vem substituir os anteriores planos setoriais: o Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais (PESGRI), aprovado por Decreto-Lei n.º 89/2002, de 9 de abril, o Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI) (11) e o Plano Estratégico dos Resíduos Hospitalares (PERH), aprovado pela Portaria n.º 43/2011, de 20 de janeiro.

Face ao enquadramento internacional, europeu e nacional anteriormente descrito, a prevenção da produção de resíduos é um dos desígnios do PERSU 2030, assim como a sua transformação em recursos de elevada qualidade, promovendo um mercado de matérias-primas secundárias robusto o suficiente para competir com o mercado de matérias-primas primárias.

Importa também refletir sobre as mais significativas frações de resíduos incluídas nos RU e a sua necessária recolha seletiva como a fração de biorresíduos e a multimaterial, designadamente plástico, papel/cartão, vidro e madeira, embalagem e não embalagem, inovando e robustecendo modelos de recolha e criando capacidades de tratamento com base em tecnologias avançadas e menos poluentes.

É ainda necessário um esforço de recuperação de outros RU, tais como as mobílias/monstros, os resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos (REEE), os resíduos de pilhas e acumuladores (RPA), entre outros, salvaguardando a sua integridade, no sentido da obtenção do maior valor na sua reutilização, preparação para reutilização e reciclagem.

Finalmente, e considerando a evolução da sensibilidade dos cidadãos nomeadamente no que diz respeito ao impacte das atividades de processamento e de deposição final dos resíduos, existe ainda a necessidade de um planeamento associado à implementação e gestão dessas infraestruturas (aterros e instalações de incineração. O facto é que estas infraestruturas continuam a ser parte importante da rede nacional de gestão de RU e importa garantir capacidade de tratamento, através de um adequado funcionamento e mitigação dos seus impactes.

Sendo urgente alterar o paradigma nacional e garantir o necessário salto quantitativo e qualitativo exigido, o PERSU 2030 pretende densificar e complementar as medidas identificadas nos documentos mencionados anteriormente, integrando-as no alinhamento de política ambiental definido. Com efeito, as medidas do presente Plano procuram contribuir para a prevenção, preparação para reutilização, reciclagem e valorização dos resíduos e desvio de resíduos de aterro, com as evidentes vantagens para a concretização de uma economia circular, com a consequente redução de consumo de matérias-primas e contribuição para a neutralidade carbónica em 2050. As medidas abrangem o fabrico dos produtos, o consumo, a gestão dos resíduos e o mercado das matérias-primas secundárias.

Tanto a visão subjacente como o calendário fixado vão ter um impacte expressivo no desenvolvimento e atualização de instrumentos de política pública, no esforço e direcionamento de investimentos, nomeadamente os programas da União Europeia e nacionais, bem como na comunicação para uma cidadania ativa. Será necessário, entre outras medidas, apoiar o desenvolvimento dos novos sistemas de tarifários, dos novos modelos de recolha, da reconversão de tecnologias de tratamento, da comunicação, da educação e sensibilização dos cidadãos, com vista à alteração dos seus comportamentos, e a capacitação de todos os envolvidos em matéria de prevenção e gestão de resíduos.

É um desafio de grande complexidade, e que exige respostas interdisciplinares e coordenadas, não só de diferentes áreas governativas como também de várias instituições/organismos. Neste contexto, o PERSU 2030 permite contribuir para o cumprimento dos compromissos assumidos pelo Estado português.

2 - Gestão de resíduos urbanos em Portugal

2.1 - Conceito de resíduo urbano

Os RU apresentam características distintas dos demais resíduos, como a origem dispersa e proximidade ao cidadão, a composição complexa e indiferenciada e os modelos de gestão, com forte componente de serviço público. As fronteiras da definição de RU têm sido objeto de discussão ao longo dos anos, internamente, mas também entre os Estados-Membros, não sendo consensual a sua aplicação.

Em resposta a esta dificuldade, a DQR 2018 introduziu uma definição de RU, com vista não só à harmonização da sua aplicação, mas também ao alinhamento com a definição utilizada para fins estatísticos pelo Gabinete de Estatísticas da União Europeia (Eurostat) e pela Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico (OCDE), clarificando também a independência da definição face ao estatuto público ou privado do operador responsável pela gestão dos resíduos.

Assim, os RU são definidos como resíduos das habitações e resíduos de outras origens, tais como comércio de retalho, administração, educação, serviços de saúde, hotelaria e serviços de alimentação, e outros serviços e atividades, que sejam semelhantes em termos de natureza e composição aos resíduos das habitações(12).

No contexto da DQR 2018, prevê-se ainda que os Estados-Membros assegurem que os resíduos do grande comércio e da indústria que não sejam semelhantes aos resíduos das habitações não sejam incluídos no âmbito de aplicação do conceito de RU, e clarifica-se que não integram o conceito os resíduos provenientes da produção, da agricultura, da silvicultura, das pescas, da construção e demolição, das fossas séticas e das redes de saneamento e tratamento, e dos veículos em fim de vida.

A definição de RU foi transposta para Portugal através do RGGR, no artigo 3.º, como «o resíduo: i) de recolha indiferenciada e de recolha seletiva das habitações, incluindo papel e cartão, vidro, metais, plásticos, biorresíduos, madeira, têxteis, embalagens, resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos, RPA, bem como resíduos volumosos, incluindo colchões e mobiliário; e ii) de recolha indiferenciada e de recolha seletiva provenientes de outras origens, caso sejam semelhantes aos resíduos das habitações na sua natureza e composição».

2.2 - Responsabilidade pela gestão de resíduos urbanos

Importa, neste âmbito, distinguir entre o conceito de RU, estabelecido a nível da União Europeia e a responsabilidade pela gestão desse resíduo, opção de cada Estado-Membro e estabelecida a nível nacional no RGGR. Nesta matéria, a DQR é clara ao referir que a definição de resíduo urbano nela disposta aplica-se sem prejuízo da repartição de responsabilidades pela gestão de resíduos entre intervenientes públicos e privados.

O RGGR estabelece que a responsabilidade pela gestão dos resíduos, incluindo os respetivos custos, cabe ao produtor inicial dos resíduos, sem prejuízo de poder ser imputada, na totalidade ou em parte, ao produtor do produto que deu origem aos resíduos e partilhada pelos distribuidores desse produto, se tal decorrer da legislação. Não obstante, é prevista uma exceção para os RU cuja recolha e tratamento constitui reserva de serviço público dos sistemas municipais ou multimunicipais de acordo com a Lei n.º 88-A/97, de 25 de julho, na sua redação atual.

Paralelamente, existem algumas categorias de resíduos que, pela quantidade produzida ou pelas suas propriedades, nomeadamente composição do produto, devem ter uma gestão diferenciada dos demais resíduos, desde a sua origem até ao seu destino final, designando-se estes resíduos por fluxos específicos de resíduos. No contexto da legislação específica e consoante as características do fluxo específico de resíduos em causa, é aplicado:

A RAP confere ao produtor do bem/produto a responsabilidade por uma parte significativa dos impactes ambientais dos seus produtos ao longo do seu ciclo de vida (fases de produção, comercialização, consumo e pós-consumo). Concretamente, e de acordo com o RGGR, consiste na responsabilidade financeira ou financeira e organizacional do produtor do produto relativamente à gestão da fase do ciclo de vida dos produtos quando estes se tornam resíduos (13).

Desde modo, a responsabilização do produtor do produto permite colocar o ónus da responsabilidade financeira ou financeira e organizacional pela gestão do resíduo no interveniente que poderá ter maior intervenção em todo o ciclo de vida do material, incentivando alterações na conceção do produto, maximizando a poupança de matérias-primas, minimizando a produção de resíduo na produção do produto e sua posterior utilização, e permitindo a reutilização, preparação para reutilização e reciclagem por forma a garantir que o tratamento dos resíduos resultantes se realize em conformidade com os princípios da proteção da saúde humana e do ambiente e da hierarquia dos resíduos.

Encontram-se atualmente regulados em Portugal os seguintes fluxos de resíduos específicos: embalagens e resíduos de embalagens; óleos e óleos usados; pneus e pneus usados; equipamentos elétricos e eletrónicos e resíduos de equipamentos elétricos e eletrónicos; pilhas e acumuladores e RPA; veículos e veículos em fim de vida.

Prevê-se a constituição de outros fluxos específicos sob a égide da RAP, como as mobílias.

Alguns dos fluxos referidos consubstanciam RU, sendo que para efeitos de reporte de cumprimento de metas devem ser considerados todos os RU produzidos, independentemente do modelo de gestão adotado ou da natureza da entidade que efetua ou é responsável por essa gestão.

2.3 - O PERSU 2020 e o PERSU 2020+

As alterações legislativas, a nível nacional e europeu, apontam para desafios na década de 20-30 que colocam os municípios e os Sistemas de Gestão de RU (SGRU) perante a necessidade de maior articulação e integração das suas operações, obrigando a uma evolução na estratégia face ao passado.

Os indicadores mais significativos na avaliação intercalar do PERSU 2020 apontaram para a necessidade de um (re)alinhamento com os desafios previstos, para assim corrigir o afastamento das metas comunitárias de preparação para reutilização e reciclagem e desvio de resíduos urbanos biodegradáveis (RUB) de aterro para o ano de 2020 e das novas exigências introduzidas pelo pacote da economia circular.

De uma forma sucinta, a avaliação apontou para:

Identificou-se também que a sensibilização e a educação ambiental têm um papel central uma vez que os bons resultados a jusante decorrem, e dependem em larga medida, de uma mudança de comportamentos que conduza a uma cidadania ambiental ativa e envolvida. Acresce a esta evidência a articulação com a visão, objetivos, metas e medidas de outros planos de referência para este setor (e.g. PNGR, PAEC, PACDA, ENEA).

Estas evidências conduziram à atualização plasmada no PERSU 2020+ que, não revogando o plano então em vigor, procurou ajustá-lo face à revisão das Diretivas Europeias, complementando-o, com vista a iniciar o processo de correção da trajetória de cumprimento de metas, abrindo desde logo o caminho para soluções futuras que coloquem o País em condições de cumprimento dos compromissos existentes até 2035.

No anexo i ao PERSU 2030 e do qual faz parte integrante, é apresentada uma avaliação das medidas do PERSU 2020 e do PERSU 2020+, através de alguns temas-chave identificados em ambos os Planos, considerados essenciais para alinhar Portugal com uma trajetória de cumprimento de metas.

3 - Caracterização da situação de referência

O ano de 2020 consubstanciou o ano de fecho do PERSU 2020, e foi, também, um ano atípico relativamente aos demais devido à emergência de saúde pública provocada pela infeção por SARS-CoV-2 (COVID-19), situação que afetou a realidade portuguesa e, consequentemente, o setor dos resíduos.

Foram publicadas orientações e recomendações para a gestão de resíduos, articuladas entre a APA, I. P., e a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR), tendo-se recomendado, temporariamente, que os SGRU procedessem ao encaminhamento dos resíduos indiferenciados, diretamente e sem qualquer tratamento mecânico prévio, preferencialmente para incineração, ou para aterro quando tal não fosse possível, por forma a reduzir a exposição dos trabalhadores das referidas unidades. Tratou-se de uma medida preventiva, justificada pelo desconhecimento das características de transmissão e perigosidade do vírus em questão.

As referidas disposições traduziram-se numa inversão do princípio da hierarquia dos resíduos e, consequentemente, num aumento da quantidade de resíduos destinados diretamente a operações de eliminação e valorização, pelo que os resultados de 2020 ficaram comprometidos, assim como eventuais melhorias de desempenho face ao ocorrido no ano de 2019.

Assim, é necessário ter em conta esta situação na apreciação dos dados apresentados no presente capítulo, que correspondem ao ano de 2020, ano de fecho do PERSU 2020 e de metas determinadas pela Diretiva Comunitária.

3.1 - Organização do setor

O tratamento dos RU, em Portugal Continental, é assegurado por 23 SGRU - entidades gestoras de serviço e gestão de RU em alta. Cada um destes sistemas possui características diferenciadoras, quer em número de municípios integrantes, área geográfica e população abrangida, quer no contexto socioeconómico que abarcam. Esta diferenciação, que se reflete no fluxo e produção de RU, suporta as opções adotadas em termos da recolha seletiva, tratamento e valorização, assim como nos equipamentos e infraestruturas implementados.

Os modelos de governança dos SGRU assumem a forma de concessão multimunicipal (12), empresa municipal ou multimunicipal (8) e associação de municípios (3).

De acordo com o Relatório Anual dos Serviços de Águas e Resíduos em Portugal [RASARP 2021 (14)], existem 237 entidades gestoras em baixa, maioria de pequena dimensão, restringindo-se ao universo municipal, responsáveis pela recolha indiferenciada. Dessas entidades, 21 são também responsáveis pela recolha seletiva, sendo estas entidades as pertencentes aos sistemas da Associação de Municípios do Alentejo Central, da LIPOR e da TRATOLIXO e as da área metropolitana de Lisboa integradas no sistema da VALORSUL.

Ainda no que se refere à recolha seletiva, e apesar de ser um serviço típico de gestão em baixa, 19 entidades gestoras em alta procedem também a esse serviço.

Já a recolha seletiva de biorresíduos é da responsabilidade dos municípios, apesar de atualmente esta ser ainda uma recolha com uma expressão muito reduzida em Portugal Continental. Alguns municípios fazem também recolha seletiva de outros fluxos, nomeadamente resíduos volumosos, resíduos perigosos, têxteis, madeiras e óleos alimentares usados.

No que respeita a alguns fluxos específicos de resíduos abrangidos por RAP, como os REEE e RPA, a recolha é assegurada em redes próprias das entidades gestoras licenciadas para o efeito, sendo que, em muitas situações existem protocolos ou contratos entre os municípios e as referidas entidades por forma a assegurar uma maior capilaridade na recolha destas frações.

3.2 - Infraestruturas de tratamento

A figura 1 ilustra a localização dos SGRU, agrupados por região, assim como as respetivas infraestruturas de tratamento, em Portugal Continental (no ano de 2020). É visível a concentração das infraestruturas na zona litoral, alinhado com a maior densidade populacional associada.

Figura 1 - Mapa dos sistemas de gestão de RU e das instalações de tratamento em Portugal continental, por região - 2020

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Portugal dispõe de um conjunto de instalações dedicadas ao tratamento de RU que refletem as estratégias adotadas nos últimos anos, e que permitem a gestão integrada dos diferentes fluxos. De uma forma geral, a gestão dos RU é efetuada nos SGRU, responsáveis pelo tratamento dos resíduos produzidos na sua área de abrangência, não sendo frequentes as situações em que se recorre à partilha de instalações ou à utilização de instalações de privados (exceto para a valorização dos recicláveis recuperados), o que justifica o elevado número de instalações de algumas tipologias como triagens e unidades de tratamento mecânico e biológico (TMB).

Na tabela 1 é apresentado o detalhe relativo ao número de infraestruturas existentes assim como as respetivas capacidades nominais e efetivas (15), em Portugal Continental, em 2020. Já no caso dos aterros, a capacidade apresentada diz respeito à capacidade remanescente no final de 2021.

Importa referir que, no caso das infraestruturas de triagem e tratamento mecânico, a capacidade efetiva foi considerada igual à capacidade nominal, por se entender que as referidas instalações podem funcionar em capacidade máxima, sendo que eventuais manutenções às infraestruturas não carecem de paragens, podendo assim a capacidade ser mantida o ano todo.

Tabela 1 - Número de infraestruturas existentes e respetiva capacidade, em Portugal continental, em 2020

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A informação apresentada na tabela 1 não pode ser lida de forma isolada, sendo de atender às situações de exceção, nomeadamente no que respeita à separação da fração material recolhida seletivamente, para a qual estão a ser utilizadas, em algumas situações, as unidades TM, incrementando assim a capacidade disponível de triagem.

Também parte das instalações de TMB, que visaram a recuperação da fração orgânica dos resíduos indiferenciados para efeitos de cumprimento da meta de redução de RUB em aterro, estão a ser ou serão adaptadas para alimentação com biorresíduos provenientes da recolha seletiva. O tratamento biológico destas instalações privilegia a digestão anaeróbia (11 das 18 instalações existentes), complementada por compostagem, permitindo assim a produção de biogás, além do fertilizante, com consequentes ganhos ambientais e económicos.

Em termos de soluções de fim de linha, cumpre destacar:

1 - Duas instalações de incineração dedicada, com produção de energia elétrica, ambas classificadas, pela sua eficiência energética, como R1 - Utilização principal como combustível ou outro meio de produção de energia, instaladas nas principais áreas metropolitanas do País; e

2 - 32 aterros, 26 dos quais com aproveitamento energético de biogás, para produção de energia elétrica e injeção na rede.

Finalmente, cumpre referir a existência de cinco instalações de produção de CDR.

O anexo ii ao PERSU 2030 e do qual faz parte integrante densifica a informação relativa às infraestruturas de tratamento de RU.

3.3 - Produção e gestão dos resíduos urbanos

No que respeita à produção de RU, tem-se assistido a um incremento desde 2013, tendo atingido o valor das 5,28 Mt em 2020, conforme ilustrado na figura 2.

No ano de 2020, Portugal (16) teve uma produção de RU per capita que se situou nos 513 kg, valor abaixo da média dos Estados-Membros da União Europeia (UE27) em 2020, que se quantificou em 517 kg, de acordo com dados publicados em setembro de 2022 (17). De salientar que, até 2019, a média dos Estados-Membros era inferior à capitação registada em Portugal tendo-se registado uma mudança desta tendência no ano de 2020, com Portugal a estabilizar a sua produção e a UE27 a aumentar significativamente a sua produção.

Figura 2 - Produção de RU e capitação em Portugal, no período 2013-2020

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A figura 2 evidencia que a produção de RU aumentou entre 2013 e 2020, o que poderá estar relacionado com a melhoria da situação económica uma vez que o PIB também aumentou neste período. Ao comparar os anos de 2013 e 2020, constata-se que, em sete anos, cada cidadão aumentou a sua produção de resíduos em 72 kg.

Na figura 3, apresenta-se a composição física média dos RU produzidos em Portugal (18), no ano de 2020, determinada em conformidade com as orientações e especificações técnicas da Portaria n.º 851/2009, de 7 de agosto (19).

Figura 3 - Composição física média dos RU produzidos (recolhidos seletiva e indiferenciadamente) em Portugal, em 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Constata-se que a fração dominante na composição dos RU produzidos são os biorresíduos, seguindo-se, com uma diferença de mais de 25 pontos percentuais, os resíduos de plástico e os resíduos de papel e cartão.

No que respeita à recolha era expectável, nos últimos anos, uma diminuição do peso da recolha indiferenciada dando lugar a um aumento da recolha seletiva. Mas, e apesar de se ter verificado uma evolução favorável desta última entre 2013 e 2020, a taxa de crescimento foi baixa (6,2 pp) tal como se pode observar pela tabela 2.

Tabela 2 - Evolução da recolha de RU no período compreendido entre 2015 e 2020

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Tomando como referência o ano de 2020, a recolha seletiva representou cerca de 20 % do total da recolha de RU, tendo a recolha indiferenciada tido um peso de cerca de 79 %. Sem prejuízo dos investimentos realizados nos últimos anos no sentido de potenciar o aumento da recolha seletiva, nomeadamente no que respeita à disponibilização de equipamentos e campanhas de sensibilização e comunicação para uma maior separação dos resíduos na origem, os resultados foram pouco visíveis face ao aumento de recolha seletiva que se perspetivava.

No que se refere a destinos diretos dos RU produzidos em Portugal, o encaminhamento traduziu-se da seguinte forma:

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

A entrada em funcionamento das instalações de TMB teve como consequência uma redução significativa da deposição direta de RU em aterro, bem como o incremento da valorização orgânica, mantendo-se praticamente constante a percentagem de resíduos valorizados energética e materialmente ao longo dos anos (ver figura 4).

Figura 4 - Preparação para reutilização e reciclagem e destino dos RU em Portugal, no período 2013-2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

De uma outra perspetiva, na figura 5, ilustram-se os destinos finais de RU geridos em Portugal entre 2017 e 2020, observando-se que aterro e incineração dedicada com valorização energética consubstanciam um total de 75 % do destino que foi dado aos RU produzidos em 2020.

Figura 5 - Destinos finais dos RU geridos em Portugal, no período de 2017 a 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Contudo, e para a análise dos resultados apresentados nas últimas figuras, importa relembrar que no ano de 2020 o encaminhamento de resíduos indiferenciados, diretamente e sem qualquer tratamento mecânico prévio, preferencialmente para incineração, ou para aterro quando tal não fosse possível, consubstanciou uma das orientações e recomendações para a gestão de resíduos, emanadas pela APA, I. P., e a ERSAR, motivo pelo qual as melhorias expectáveis de 2020 face a 2019 ficaram comprometidas.

No que respeita ao encaminhamento da fração residual, o seu principal destino ao longo do último triénio tem sido o aterro, conforme ilustrado na figura 6. Refira-se ainda que, até ao ano de 2019, uma pequeníssima parte da fração resto foi encaminhada para CDR, sendo que em 2020 esta deixou de ser utilizada.

Figura 6 - Destinos finais da fração residual, no período de 2017 a 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

3.4 - Avaliação das metas globais

O PERSU 2020 estabeleceu como meta de prevenção de resíduos para 2020 uma redução mínima da produção de resíduos, por habitante, de 10 % em peso, relativamente ao valor verificado em 2012, traduzindo-se num objetivo de 410 kg/ano.

Em 2020 o valor per capita diário cifrou-se nos 1,40 kg (513 kg/hab.ano), apresentando um crescimento de 13 % face ao valor verificado em 2012 (1,24 kg/hab.dia).

A tabela 3 ilustra uma associação do aumento na produção de RU à melhoria da situação económica sentida em Portugal, tal como observado pelo indicador de evolução do consumo privado.

Tabela 3 - Indicadores de produção de resíduos, capitação e crescimento económico

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

No entanto, a comparação entre a produção de RU e o consumo privado mostra que o crescimento do primeiro não acompanhou o crescimento do segundo, traduzindo-se assim num abrandamento relativo na produção de resíduos face ao crescimento económico. Entre 2013 e 2020, apesar da evolução percentual ser a mesma (15 %) verificou-se um decréscimo de 0,22 t de RU por unidade de consumo, contudo quando comparado com o período entre 2013 e 2019, verificou-se que este decréscimo foi mais significativo (2,85 t de RU por unidade de consumo).

No que diz respeito à meta de preparação para reutilização e reciclagem, o PERSU 2020 determinou que até 2020 fosse alcançado um aumento mínimo global para 50 %, em peso, incluindo o papel, o cartão, o plástico, o vidro, o metal, a madeira e os RUB, através do incentivo ao aumento da recolha seletiva e do aumento da eficiência dos tratamentos de resíduos.

Portugal adotou, para efeitos do método de cálculo associado ao cumprimento de metas definidas em sede de PERSU 2020, o método 2 da Decisão da Comissão 2011/753/UE, de 18 de novembro de 2011, para verificar o cumprimento dos objetivos de preparação para a reutilização e a reciclagem de resíduos, em que o denominador é baseado no potencial de resíduos recicláveis, tal como consta do anexo iii ao PERSU 2030 e do qual faz parte integrante.

A figura 7 permite verificar uma evolução muito positiva em 2014 e 2015, resultado da entrada em funcionamento de novas unidades de TMB, tendo nos últimos anos ocorrido uma estagnação, não permitindo a aproximação à meta prevista para 2020, de 50 %.

Figura 7 - Evolução da meta de preparação para reutilização e reciclagem em Portugal, no período 2013-2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

As metas para reciclagem e valorização de resíduos de embalagens, que consubstanciam um contributo muito significativo para o cumprimento da meta de preparação para reutilização e reciclagem, tal como se pode confirmar no capítulo Cenários de evolução para o período 2020-2030, datavam de 2011, não estando em alinhamento com a meta de 50 % até 2020, e ainda assim, à data, apenas uma parte dos materiais de resíduos de embalagens cumpria a meta estipulada.

Importa imprimir ambição no que respeita ao desempenho deste fluxo, reforçando a corresponsabilização de todos os intervenientes na gestão de embalagens e resíduos de embalagens.

No que respeita à evolução da deposição de RUB em aterro, cujos pressupostos de cálculo se encontram definidos no anexo iii ao PERSU 2030, o aumento da capacidade de valorização orgânica que se verificou nos últimos anos não foi suficiente para uma aproximação à meta estabelecida de redução para 35 % da quantidade total de RUB depositados em aterro, em 2020, face ao quantitativo de RUB produzido em 1995.

Tendo-se efetivamente verificado uma evolução positiva entre 2014 e 2016, desde 2017, a tendência de decréscimo inverteu-se, verificando-se o aumento da quantidade de RUB depositado em aterro, consequência também de um aumento expressivo da produção de RU, sendo que em 2020 o valor situou-se nos 53 %, face aos valores de 1995, tal como ilustrado na figura 8, representando um desvio de 398 863 toneladas face à meta prevista para 2020.

Figura 8 - Evolução da deposição de RUB em aterro em Portugal, no período 2013-2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

No que concerne à meta de retomas provenientes de recolha seletiva, a meta proposta para 2020 foi atingida em 2019, reflexo do esforço efetuado pelos SGRU ao longo dos anos com um crescimento anual da recolha seletiva e respetivas retomas, tal como ilustra a figura 9. Contudo, se se considerar a meta aferida aos valores de produção de RU em 2012, conforme metodologia determinada no PERSU 2020, constata-se que o resultado não foi suficiente para o cumprimento da meta em 2020.

Figura 9 - Evolução da meta de retomas de recolha seletiva em Portugal, no período 2013-2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Uma síntese relativa ao cumprimento de metas por cada SGRU pode ser encontrada no anexo iv ao PERSU 2030 e do qual faz parte integrante.

3.5 - Avaliação das metas de resíduos de embalagem

O encaminhamento para reciclagem de resíduos de embalagem, proveniente da rede de recolha seletiva dos SGRU, traduziu-se na retoma, pelas entidades gestoras do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens (SIGRE), de cerca de 437,8 mil toneladas de resíduos de embalagem provenientes do fluxo urbano em 2020 (22), às quais acrescem 168,6 mil toneladas valorizadas energeticamente e 15,4 mil toneladas compostadas, totalizando cerca de 621,8 mil toneladas. Contudo, uma parte significativa das embalagens contidas nos RU é ainda depositada em aterro e/ou encaminhada para incineração dedicada com valorização energética.

As metas de reciclagem e valorização de resíduos de embalagem fixadas pelo UNILEX (23) incluem também os resíduos de embalagem provenientes de outras origens que não os SGRU. Contabilizando todas as origens (SIGRE e gestão fora do SIGRE), conclui-se que, de 2017 a 2020, Portugal cumpriu as metas globais de valorização e reciclagem, não tendo, no entanto, cumprido as metas de reciclagem referentes aos materiais vidro e metal, como apresentado na figura 10.

Figura 10 - Cumprimento das metas de reciclagem de resíduos de embalagens, por material e global, entre os anos de 2017 e 2020

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

A aferição das metas, no que se refere ao contributo da ECAL, teve como base a nova metodologia de cálculo tal como descrita no anexo v ao PERSU 2030 e do qual faz pare integrante.

O incumprimento das metas destes dois materiais pode dever-se a vários motivos, nomeadamente:

1 - Sobrevalorização da colocação no mercado por parte dos embaladores;

2 - Insuficiente recolha seletiva dos RU produzidos nos estabelecimentos hoteleiros, de restauração e similares (HORECA);

3 - No caso do vidro, elevada taxa de retenção desta tipologia de embalagens pelo consumidor;

4 - Relativamente às embalagens metálicas, a quantidade de resíduos de embalagens recicladas poderá ser inferior à realidade, pelo facto de algumas embalagens metálicas estarem a ser classificadas em códigos da Lista Europeia de Resíduos (LER) de sucata ou em outros códigos que poderão conter metal, como, por exemplo, os resíduos de construção e demolição (código 17), não sendo possível a contabilização enquanto embalagem.

5 - Por outro lado, podem existir embalagens de metal classificadas no LER de mistura de embalagens (150106), no LER de embalagens compósitas (150105) e no LER de embalagens perigosas (150110) que também não são consideradas para a meta do metal (nem de outro qualquer material em específico), uma vez que não se conseguem identificar os materiais constituintes destes resíduos. As quantidades associadas a estes LER são contabilizadas apenas para cumprimento da meta global de reciclagem de embalagens e de valorização.

Nos anos de 2018, 2019 e 2020, o desempenho do SIGRE, no âmbito de gestão dos SGRU, no cumprimento da meta de reciclagem dos resíduos de embalagens, foi de aproximadamente 53 %, 56 % e 54 %, respetivamente.

O desempenho acumulado do SIGRE não foi suficiente para cumprimento da meta da reciclagem de embalagens de vidro (acompanhado também pelo desempenho a nível global) nos três anos de análise, sem prejuízo da taxa de reciclagem ter aumentado entre 2017 e 2019. Contudo, no ano de 2020, voltou a dar-se uma quebra na taxa de reciclagem afeta a este material, que se julga também associado à prática de gestão decorrente do cumprimento das orientações e recomendações para a gestão de resíduos emanadas pela APA, I. P., e pela ERSAR no período da pandemia da COVID-19.

No que concerne a resíduos de embalagens de metal, um material que não cumpre a sua meta a nível nacional, o comportamento no âmbito do SIGRE é distinto, sendo que a meta não só é cumprida como superada, nos anos em apreço.

No que se refere à meta global, denota-se que nos anos de 2017 e 2018 não houve cumprimento da mesma no âmbito das entidades gestoras do SIGRE, sendo que, em 2019, essa meta foi cumprida. Contudo, no ano de 2020, a meta voltou a não ser cumprida. Já a nível global, contabilizando a gestão efetuada pelos operadores fora do SIGRE, a meta em apreço foi cumprida nos anos em análise.

Refira-se, ainda, que a meta afeta a resíduos de embalagens de madeira, para o ano de 2020, não foi cumprida no âmbito do SIGRE, mas, a nível global, contabilizando a gestão efetuada pelos operadores fora do SIGRE, como se pode ver na figura 10, foi largamente ultrapassada.

As metas de reciclagem dos restantes materiais de embalagem, assim como a meta de valorização, foram atingidas nos anos de análise, quer no âmbito do SIGRE, quer a nível global.

No anexo v ao PERSU 2030 é apresentado o resumo do desempenho das entidades gestoras do SIGRE entre 2017 e 2020.

No caso do Sistema Integrado de Gestão de Resíduos de Embalagens e Medicamentos (SIGREM), para a qual a entidade gestora Valormed detém licença de gestão, é contemplada a gestão de resíduos de embalagens primárias não reutilizáveis, quer seja de uso humano, quer de uso veterinário, contendo ou não restos de medicamentos.

Além de metas globais de reciclagem e valorização, a licença para a gestão do SIGREM contempla metas de recolha para estes resíduos de embalagem, o estabelecimento de uma rede de recolha própria, entre outras estratégias delineadas, com vista a fomentar uma maior segregação destes resíduos não só evitando o seu descarte juntamente com os resíduos indiferenciados, mas também desviando-os da recolha seletiva dos resíduos de embalagens.

A evolução da recolha efetuada pelo SIGREM, a nível das Farmácias Comunitárias, encontra-se representada no anexo v ao PERSU 2030.

4 - Cenários de evolução para o período 2020-2030

4.1 - Metas nacionais

A DQR 2018 procedeu a uma revisão em alta das metas de preparação para a reutilização e reciclagem dos RU, apontando à aceleração da transição para uma economia circular, gerando benefícios económicos, sociais e ambientais para os seus Estados-Membros.

Tal como referido nos considerandos da Diretiva, «com a progressiva revisão em alta das metas no que respeita à preparação para a reutilização e à reciclagem dos resíduos urbanos, deverá assegurar-se que os materiais constituintes dos resíduos com valor económico são efetivamente preparados para a reutilização ou reciclados, assegurando simultaneamente um elevado nível de proteção da saúde humana e do ambiente, e que os materiais de valor económico contidos nos resíduos são novamente canalizados para a economia europeia, impulsionando assim a Iniciativa Matérias-Primas e a criação de uma economia circular».

Assim, foram definidas as seguintes metas, que foram transpostas para a ordem jurídica interna nos termos do artigo 27.º do RGGR:

1 - Até 2025, a preparação para a reutilização e a reciclagem de RU devem aumentar para um mínimo de 55 %, em peso;

2 - Até 2030, a preparação para a reutilização e a reciclagem de RU devem aumentar para um mínimo de 60 %, em peso;

3 - Até 2035, a preparação para a reutilização e a reciclagem de RU devem aumentar para um mínimo de 65 %, em peso.

Também o regime jurídico da deposição de resíduos em aterro (24) estipulou, no seu artigo 8.º do anexo ii ao Decreto-Lei n.º 102-D/2020, de 10 de dezembro, na sua redação atual, uma meta com impacte no PERSU 2030, designadamente que até 2035 a quantidade de RU depositados em aterro deve ser reduzida para um máximo de 10 % da quantidade total de RU produzidos, por peso.

Existe, adicionalmente, um conjunto de outros objetivos que contribuem para alcançar as metas definidas no RGGR, nomeadamente as previstas para embalagens e resíduos de embalagens (ERE), definidas no âmbito do artigo 29.º do UNILEX, e também as metas de recolha seletiva para garrafas de bebidas de plástico de uso único, previstas no Decreto-Lei n.º 78/2021, de 24 de setembro, ambas refletidas na tabela 4.

Tabela 4 - Objetivos de reciclagem de resíduos de embalagens e de recolha de garrafas de bebidas de plástico de uso único

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

De acordo com a Diretiva Embalagens e resíduos de embalagens, os Estados-Membros podem submeter pedidos de prorrogação dos prazos para cumprimento de metas, cumprindo algumas condições previstas na referida Diretiva. Em conformidade, Portugal pretende notificar a Comissão Europeia solicitando a derrogação das metas de 2025 relativas aos resíduos de embalagem de vidro e de alumínio.

No que se refere à prevenção e redução da produção de RU esta é, geralmente, a melhor opção ambiental e frequentemente também económica, consubstanciando a forma mais eficaz de melhorar a eficiência dos recursos, sendo, para tal, necessário a adoção de medidas adequadas para evitar a produção de RU e indicadores que permitam monitorizar e avaliar os progressos na execução de tais medidas.

O PERSU 2030 inclui medidas destinadas à prevenção e redução da produção de RU, no seu Eixo I, com o objetivo de contribuir para uma inversão da tendência que tem sido verificada, ao longo dos últimos anos, de aumento de produção de RU, consubstanciada no subcapítulo Avaliação das metas globais, sendo que a sua execução depende também da cooperação com outras áreas governativas, nomeadamente a economia e a agricultura.

Adicionalmente, também o RGGR define metas e medidas com vista à prevenção de resíduos, designadamente:

O presente capítulo detalha os pressupostos estabelecidos para o cálculo das metas, identificando o contributo de cada SGRU para as mesmas em 2030.

Os cálculos que se apresentam têm por base os dados referentes a Portugal continental não se tendo considerado, para o efeito, contributos das Regiões Autónomas. Como referido em sede de RGGR, as Regiões Autónomas devem cumprir as metas que venham a ser estabelecidas nos respetivos planos, remetendo à Autoridade Nacional de Resíduos (ANR) a informação necessária para efeitos de cálculo e comunicação de dados a remeter à Comissão Europeia.

Como base para a elaboração dos cálculos foram considerados os valores de 2019, providenciados pelos SGRU nas declarações submetidas do Mapa de Registo de Resíduos Urbanos (MRRU), assim como a informação sobre a caraterização de resíduos, facultada pelos SGRU ao abrigo da Portaria n.º 851/2009, de 7 de agosto, e a população média residente, publicada pelo INE, I. P., para o mesmo ano.

De referir que, para o cálculo das metas, e pese embora se encontrem disponíveis dados referentes a 2020 (ano de fecho do PERSU 2020 e de cumprimento das metas comunitárias), optou-se por não os considerar, face ao impacto que a emergência de saúde pública provocada pela infeção por SARS-CoV-2 teve no setor no ano de 2020, levando a que os resultados desse ano fossem atípicos, o que comprometeu eventuais melhorias de desempenho face ao ocorrido no ano de 2019, como se pode verificar no capítulo anterior.

4.2 - Evolução de Metas em Portugal Continental

4.2.1 - Prevenção da produção de RU

Desde 2013 até 2020, a produção de RU teve um aumento significativo (de cerca de 72 kg/hab), sendo que, em matéria de prevenção de resíduos, as políticas e estratégias previstas em planos anteriores não têm tido os efeitos e impactos esperados.

O PERSU 2030 prevê ao longo da sua vigência uma estabilização da produção de RU, perspetivando-se assim uma inversão da tendência que tem sido verificada ao longo dos últimos anos.

Assim, tendo a produção de RU em Portugal continental atingido cerca de 5 milhões de toneladas em 2019 - o que, por habitante, significou 511 kg/ano -, o PERSU 2030 prevê a manutenção desta produção de resíduos anual até 2030.

Tabela 5 - Prevenção de RU até 2030

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

4.2.2 - Meta global de preparação para a reutilização e reciclagem

A meta de preparação para a reutilização e reciclagem dos RU foi estabelecida na DQR 2018 e transposta para a ordem jurídica interna através do RGGR, que definiu que, até 2030, a preparação para a reutilização e a reciclagem de RU deve aumentar para um mínimo de 60 %, em peso.