Resolução do Conselho de Ministros n.º 30/2023 — Aprova o Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos 2030

Tendo em conta as regras de cálculo que se encontram estipuladas na Decisão de Execução (UE) n.º 2019/1004, da Comissão, de 7 de junho de 2019 (33), a metodologia de cálculo desta meta é pormenorizada no anexo iii ao PERSU 2030, sendo que na tabela 6 é apresentado um resumo do desempenho da meta de preparação para reutilização e reciclagem, calculada com base nos pressupostos definidos no PERSU 2020, para o ano de 2019. Para 2030, a metodologia de cálculo utilizada para medir o desempenho nacional muda significativamente, sendo que as alterações preconizadas constam também do referido anexo.

Tabela 6 - Evolução dos resultados a nível da meta de preparação para reutilização e reciclagem

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Sem prejuízo de as metas elencadas na tabela 6 terem sido determinadas com base no universo de gestão de resíduos dos SGRU, importa contabilizar - para efeitos da meta nacional - os resíduos provenientes de utilizadores particulares de redes de recolha própria de entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos em Portugal continental, nomeadamente REEE, RPA e também resíduos de embalagens de medicamentos, os quais, podendo não ser de gestão direta por parte dos SGRU, não deixam de ser RU.

A responsabilidade pelo cumprimento de metas deve ser solidária entre os SGRU e os municípios, e distribuída de forma equitativa entre estes atores, sendo que, na sequência da aprovação do PERSU 2030, proceder-se-á definição de objetivos intercalares a cumprir tendo em conta as responsabilidades respetivas, estabelecendo, para cada município, o necessário contributo para o cumprimento da meta no que respeita aos quantitativos recolhidos seletivamente e tratados na origem de biorresíduos, sendo que, no que diz respeito à fração multimaterial, o contributo será determinado aos SGRU.

Cada uma das entidades em apreço deverá definir, no âmbito dos respetivos planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de ação (PAPERSU), a trajetória associada ao cumprimento destes objetivos intercalares.

O modelo de valores de contrapartida (VC) a pagar no contexto da RAP deverá definir incentivos e/ou penalizações associados ao desempenho de cada SGRU, sendo que, a nível dos biorresíduos, a TGR deve definir disposições de incentivo, tal como apresentado no capítulo de Financiamento e sustentabilidade do setor dos resíduos urbanos.

Destaca-se também a importância de avaliar o potencial de contribuição de outras frações passíveis de ser contabilizadas para as metas, pelo que o PERSU 2030 determina a realização de um estudo que avalie o contributo dos RU geridos fora dos SGRU e das entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, incluindo a aplicação de instrumentos económico-financeiros de incentivo ou de penalização, entre outras medidas.

4.3 - Meta de preparação para reutilização e reciclagem por sistema de gestão de resíduos urbanos

4.3.1 - Cálculos para um cenário de cumprimento de metas

As metas apenas podem ser alcançadas desenhando um cenário em que se verifica um aumento muito significativo ao nível dos materiais retomados, quer na qualidade quer na eficiência dos processos de recuperação de recicláveis, em alinhamento com o aumento da recolha seletiva de biorresíduos e da reciclagem na origem (e.g., compostagem doméstica e/ou comunitária).

Assume-se também uma forte aposta na recolha dos biorresíduos e respetivo tratamento, com especial contributo para a meta no final do presente período de planeamento, altura em que se perspetiva que a recolha seletiva e a reciclagem na origem estarão plenamente implementadas. O reflexo que a separação a montante da fração dos biorresíduos terá na qualidade do material retomado é, obviamente, considerado, contribuindo esta redução de contaminação para potenciar taxas de retoma mais elevadas.

A elevada exigência da meta torna necessário, no que se refere ao fluxo multimaterial, o contributo das frações embalagem e não embalagem. Uma análise mais detalhada sobre o peso de cada uma destas frações por tipologia de material revela que a grande maioria diz respeito a embalagens, sendo as percentagens médias de retoma, tal como apresentado na tabela 7, baixa face ao material disponível.

Tabela 7 - Contributo da fração embalagem em determinadas tipologias de material

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A) Multimaterial

Assim, no global, no que respeita às frações vidro, papel e cartão (incluindo ECAL), plástico e metal, os resíduos de embalagens representam cerca de 77 % do total de resíduos destes materiais. Este é um fluxo com um peso significativo e cujo contributo para cumprimento das metas é preponderante, sendo fundamental uma participação ativa e um reforço de ambição no que respeita à gestão das EG SIGRE.

Para cumprimento da exigente meta que deve ser alcançada em 2030, foram assumidos os seguintes pressupostos no que se refere ao contributo do multimaterial:

Tabela 8 - Taxas de retoma previstas para 2030

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B) Biorresíduos

A recolha seletiva de biorresíduos, conjugada com o seu tratamento na origem, têm um peso muito significativo para atingir as metas estabelecidas.

A DQR estabelece que os Estados-Membros devem proceder à recolha seletiva dos resíduos, não os misturando com outros resíduos ou materiais com características diferentes, por forma a assegurar o seu tratamento posterior, de acordo com os princípios da hierarquia dos resíduos e da proteção da saúde humana e do ambiente.

Perspetiva-se um menor contributo desta fração no início do presente período de planeamento, seguido de um aumento gradual dos seus quantitativos ao longo da década, sendo que os pressupostos assumidos para obtenção dos quantitativos associados aos biorresíduos, tanto provenientes de recolha seletiva como de tratamento na origem, foram:

ii) Determinação da população por freguesia (dados Base Geográfica de Referenciação da Informação de 2011);

iii) Apuramento, por município, da percentagem de população residente, em 2011, nas freguesias com maior potencial técnico, face à população total do município;

iv) Aplicação da percentagem encontrada no ponto anterior à população média residente em 2019, por município, encontrando-se assim a percentagem de população abrangida por uma maior viabilidade técnica para implementação da recolha seletiva e, portanto, de resíduos produzidos por SGRU;

vi) Soma dos quantitativos de biorresíduos já recolhidos seletivamente em cada SGRU, em 2019, ao potencial de recolha seletiva referido na alínea seguinte;

vii) Comparação entre o potencial de recolha seletiva total, referido na alínea seguinte, com as capacidades das infraestruturas de cada SGRU (previstas até 2023, incluindo TB dos TMB) com vista à identificação de situações de capacidade ociosa. Em situações em que o quantitativo de recolha seletiva de biorresíduos determinado é baixo face à capacidade disponível, revisão dos valores previstos em alta;

viii) Após estabilização dos quantitativos disponíveis para recolha seletiva, afetação de taxas de captura de recolha seletiva e de reciclagem na origem para 2030, nos seguintes termos:

Taxa de captura de biorresíduos, proveniente da recolha seletiva - 70 %;

Taxa de captura de reciclagem na origem - 50 %.

Tabela - Potencial de implementação de recolha seletiva de biorresíduos, por SGRU (37)

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A tabela 8-A reflete o contributo de cada SGRU para cumprimento da meta de preparação para a reutilização e reciclagem, após aplicação dos pressupostos anteriormente apresentados.

Tabela 8-A - Meta de preparação para a reutilização e reciclagem de resíduos a alcançar no período de vigência do PERSU 2030 - Cenário de cumprimento de metas

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No anexo vi ao PERSU 2030 e do qual faz parte integrante é apresentado o desempenho nacional preconizado para o ano de 2030, sendo possível observar o peso da recolha seletiva e indiferenciada e do tratamento na origem, para o cumprimento das metas, assim como o respetivo encaminhamento dos RU para as operações de tratamento.

Sem prejuízo de as metas impostas no PERSU 2030 abarcarem a necessidade de retoma da fração não embalagem, tendo a fração embalagem um peso tão significativo (77 % como já referido), é fundamental o esforço acrescido das EG na prossecução das metas.

De facto, como ilustrado na tabela 9, as metas de retoma no âmbito do PERSU 2030 não se encontram em alinhamento com as metas impostas a nível do SIGRE, sendo necessário, na maioria das situações e em concreto para os materiais vidro, papel e cartão, metais e plástico, que as EG SIGRE assegurem a retoma dos materiais para além dos quantitativos necessários para cumprimento das metas determinadas no âmbito do UNILEX.

Tabela 9 - Comparação entre metas afetas às EG SIGRE e metas propostas no PERSU 2030

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5 - Gestão da fração residual

A Diretiva Aterros e respetiva transposição para a ordem jurídica interna (42) estabelece que, salvo exceções devidamente enquadradas, apenas podem ser depositados em aterro os resíduos que tenham sido objeto de tratamento prévio. Estabelece ainda que, até 2035, a quantidade de RU depositados em aterro deve ser reduzida para um máximo de 10 % da quantidade total de RU produzidos, em peso.

Os aterros são instalações essenciais num sistema integrado de tratamento de resíduos, para receção de materiais que não apresentam condições para valorização, sendo que a legislação da União Europeia e nacional restringem, cada vez mais, os materiais e quantitativos que podem efetivamente aí ser depositados, favorecendo a segregação de resíduos a montante e o seu encaminhamento para as operações de tratamento no topo da hierarquia de gestão.

No contexto atual, constata-se ainda uma forte resistência por parte de populações e responsáveis autárquicos ao aumento da capacidade nacional destas infraestruturas, situação que contrasta com o aumento da produção de resíduos e estagnação no desvio de materiais valorizáveis para operações de valorização material e orgânica.

Como já referido no presente Plano, a publicação do Plano de Ação da União Europeia: Rumo à poluição zero no ar, na água e no solo (43) reforçou a ambição em reduzir os quantitativos de resíduos não passíveis de valorização, ao definir, para 2030, uma meta de redução de 50 % dos «resíduos urbanos finais», ou seja, da fração residual. Esta meta, alinhada com a necessidade de aumento da recolha seletiva multimaterial, aumenta a urgência de políticas concertadas.

Pese embora o caminho traçado, e mesmo num cenário de cumprimento dos objetivos nacionais e comunitários em matéria de preparação para reutilização e reciclagem e de valorização de matérias-primas secundárias, existirá sempre uma fração residual proveniente de:

Assim, e de forma a desvincular o País da dependência da utilização dos aterros para encaminhamento desta fração residual, torna-se imprescindível a aposta em soluções que valorizem a fração resto enquanto recurso, através da adoção das melhores tecnologias disponíveis, a produção de gases, combustíveis e outros químicos renováveis ou de baixo teor de carbono, a obtenção de outros subprodutos de alto valor acrescentado onde se inclui a produção de energia, desde que em estreito alinhamento com a promoção da descarbonização e com os objetivos da neutralidade climática, que assumem um caráter prioritário. Nesse sentido, e por forma a garantir o sucesso da implementação desta estratégia, encontra-se prevista a existência de apoios a financiamento no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência e do REPowerEU. A par das verbas de financiamento previstas, a TGR será um instrumento financeiro que permitirá criar incentivos de apoio ao cumprimento das metas de reciclagem, encontrando-se previsto o seu agravamento progressivo aos quantitativos de resíduos depositados em aterro ou encaminhados para incineração.

Na evolução tecnológica que se tem vindo a registar, como seja o processo químico de transformação de materiais (e.g.: gaseificação, biorefinarias, entre outros), importando também analisar as demais tecnologias existentes e emergentes orientadas para a valorização desta fração.

5.1 - Situação de referência das instalações de incineração dedicada com valorização energética e produção de combustíveis derivados de resíduos

Na esteira do encerramento das lixeiras, Portugal investiu na constituição da rede nacional de tratamento de RU composta por aterros, instalações de TMB, projetadas para a separação e recuperação da fração material e orgânica, e duas centrais de incineração dedicada com valorização energética (produção de eletricidade), que servem as duas áreas de maior concentração de produção de resíduos - Lisboa e Porto.

10 anos volvidos, com a publicação do PERSU II, preparava-se a segunda fase da evolução do sistema nacional de gestão de RU, com a aposta na separação de materiais valorizáveis na fonte, como os biorresíduos, e recolha seletiva dedicada, alicerçados num tarifário associado à produção de resíduos indiferenciados. Em complemento, previa-se a construção de instalações de produção de CDR a partir da fração residual, que evitariam a colocação desta fração em aterro.

O CDR poderia substituir os combustíveis fósseis utilizados na indústria, como a cimenteira, tendo sido publicada uma Estratégia para os Combustíveis Derivados de Resíduos (44), orientada para o CDR com origem em RU e cujo objetivo era a operacionalização das medidas preconizadas no PERSU II, para a dinamização do mercado dos CDR no horizonte temporal entre 2009 e 2020.

Não tendo sido a opção de separação na origem a privilegiada à data, as instalações de TM e TMB permaneceram dedicadas ao processamento do fluxo indiferenciado, gerando assim um quantitativo crescente de fração residual.

No caso do CDR, apesar de estrategicamente ter sido admitida, e, em alguns casos, concretizada, esta opção ficou longe dos resultados esperados, tendo em conta a dificuldade de escoamento devida à qualidade do CDR produzido (nomeadamente os seus teores em humidade e em cloro). Esse tem sido o argumento para a não-aceitação deste material enquanto substituto de combustíveis fósseis, não se tendo verificado disponibilidade de outras indústrias que não a cimenteira para a sua receção.

Estes resultados conduziram a uma natural intermitência na aposta na produção de CDR, o que tem gerado controvérsia entre operadores do setor. De facto, sem uma aceleração na separação na fonte de materiais valorizáveis, estes permanecem no indiferenciado e, consequentemente, na fração residual, prejudicando as suas características e a consequente produção de CDR de qualidade.

A fração residual com origem quer no fluxo indiferenciado, quer no da recolha seletiva, acabam por ter como destino principal o aterro, com exceção dos resíduos geridos pela Lipor e Valorsul, que têm como destino direto a incineração dedicada com valorização energética.

Ainda assim, e por ser considerada uma solução de tratamento da fração residual, existiram recentemente intervenções apoiadas pelo POSEUR, que resultaram no aumento de capacidade de produção de CDR e na otimização de tratamentos existentes. A viabilidade destes investimentos estará, contudo, também dependente de melhorias a montante do sistema de gestão de resíduos, que permitirão a esta fração adquirir características mais consentâneas com as especificações técnicas definidas pela indústria.

5.1.1 - Produção de combustíveis derivados de resíduos

Portugal dispõe de cinco instalações de produção de CDR, nos sistemas ERSUC (uma em Aveiro e outra em Coimbra), Gesamb, Ambilital e VALNOR, com capacidade efetiva de cerca de cerca de 211 000 t/ano. O CDR produzido, na sua generalidade, não é normalizado, não satisfazendo, portanto, a norma portuguesa NP 4486:2008.

Até 2023, e em sequência do financiamento POSEUR, como referido, está previsto o aumento de capacidade disponível para produção de CDR em duas novas instalações, na Planalto Beirão e na RSTJ, cada uma com uma capacidade efetiva de cerca de 45 000 t/ano.

O somatório destas infraestruturas traduz-se numa capacidade efetiva de produção de CDR de aproximadamente 300 000 t/ano.

Existindo potencial de produção de CDR no País, decorrente de investimentos já realizados e previstos, importa integrar a exploração destas instalações na estratégia industrial nacional, não comprometendo os objetivos de redução e reciclagem a montante. Apenas desta forma será possível dar continuidade às ações planeadas e financiadas anteriormente, mas cuja operacionalização não tem sido bem-sucedida.

Na indústria cimenteira, existe um forte consumo de CDR, de origem não nacional e urbana, que tem sido indicado como de melhor qualidade comparativamente ao CDR nacional, podendo também existir questões comerciais subjacentes que o justifiquem. Dados de 2021 mostram que as cimenteiras localizadas em Portugal continental utilizaram, em substituição de outros combustíveis, cerca de 248 000 toneladas de resíduos, dos quais cerca de 141 000 toneladas corresponderam a CDR. Cerca de 20 % do CDR foi rececionado diretamente de outros países, a que acresce uma fração produzida em Portugal, a qual também incorpora resíduos de origem não nacional.

É expectável que a obrigatoriedade de disponibilização, a médio prazo, de sistemas de recolha seletiva de biorresíduos, a par do incremento significativo da recolha da fração material, contribua para a melhoria da qualidade do CDR produzido, a nível nacional, tornando-o mais atrativo para a indústria, e aumentando a confiança do mercado na sua aquisição. Para tal, contribuirá a modelação efetuada no âmbito da aplicação da TGR, que influenciará positivamente o consumo de CDR produzido com fração residual proveniente do tratamento de RU nacional.

Esta evolução permite ainda explorar a possibilidade de aplicação de outras tecnologias como a gaseificação e valorização energética do gás síntese, produzido em substituição de outros combustíveis fósseis, como o gás natural. Esta é uma das tecnologias de valorização energética destacada pela sua eficiência na comunicação da Comissão Europeia relativa ao papel da produção de energia a partir de resíduos numa economia circular (45), e pode ter um enquadramento importante no contexto de uma estratégia de industrialização nacional. Por outro lado, permite uma maior diversidade de destinos para escoamento do CDR, reduzindo a dependência atual das cimenteiras como solução única para encaminhamento deste resíduo.

5.1.2 - Incineração dedicada com valorização energética

Existem duas unidades de incineração dedicada com valorização energética, situadas nas zonas Norte e Lisboa e Vale do Tejo, dedicadas à queima de RU indiferenciados, representando, no seu conjunto, uma capacidade efetiva de cerca de 1 milhão de toneladas. Esta capacidade deve ser considerada como um complemento à política de reciclagem, contribuindo para a economia circular ao valorizar resíduos da fração residual, devendo assegurar-se, no entanto, que esta solução não compromete o cumprimento de metas de prevenção e de preparação para reutilização e reciclagem.

Com o aumento da exigência em matéria de recolha seletiva, é admissível que estas unidades sejam um destino adicional para a fração residual, aproveitando assim o seu conteúdo energético, desde que observados, como referido, os pressupostos de redução e de recolha seletiva de fluxos valorizáveis a montante.

No entanto, atendendo à idade destas instalações, que obriga a intervenções de manutenção e renovação, e à necessidade de adaptação às novas diretrizes comunitárias, bem como ao papel da valorização energética por incineração dedicada no sistema nacional de gestão de resíduos, importa ponderar eventuais necessidades de investimento para as intervenções referidas que se traduzirão também numa melhoria da eficiência de processo.

Torna-se, assim, fundamental enquadrar as unidades de incineração dedicada no panorama ambiental atual, reconvertendo-as em soluções alinhadas com a trajetória nacional para atingir a neutralidade carbónica, prolongando o seu tempo de vida útil, sem descurar, contudo, os critérios definidos pela taxonomia europeia para efeitos da definição das atividades sustentáveis e de financiamento para este tipo de instalações.

Face ao exposto, e desde que garantidos pressupostos suprarreferidos, as soluções de reconversão daquelas unidades poderão traduzir-se num eventual aumento das capacidades nacionais de incineração dedicada, podendo a sua eficiência ser maximizada através de sinergias com outras indústrias e/ou tecnologias (e.g. captação de dióxido de carbono, calor excedente, gás de exaustão).

Por fim, importa referir que nada obsta à partilha de instalações desta natureza ou de outras tecnologias similares, para efeitos de encaminhamento da fração residual, desde que sejam respeitados os requisitos legais impostos para o exercício da sua atividade.

5.2 - Valorização da fração residual até 2030

A gestão da fração residual, para a presente década, deve ser entendida como um desafio regional, potenciando assim o aproveitamento das soluções já existentes e, simultaneamente, a partilha de instalações existentes em cada região.

Reitera-se a importância de dar prioridade às medidas associadas à redução da produção de resíduos e extração de materiais valorizáveis do fluxo indiferenciado, assim como à melhoria da qualidade dos materiais recolhidos. Nesse contexto, é expectável que as características materiais e quantidades da fração residual produzida venham a mudar ao longo da próxima década.

Conforme se pode constatar na tabela 10, para uma análise feita a uma escala regional, num cenário de cumprimento de metas, estima-se em 2030 uma redução muito significativa dos quantitativos de fração residual, atingindo-se um valor de cerca de 2 milhões de toneladas, cerca de 50 % inferior ao valor da fração residual de 2020 (4 milhões de toneladas).

Não obstante, e atendendo à dispersão da produção da fração residual, à localização das instalações de produção de CDR e de valorização energética existentes, importa ter presente que existem sistemas (e.g. ALGAR, RESIESTRELA, Resíduos do Nordeste e RESINORTE) cuja distância às instalações de produção de CDR ou de valorização energética é significativa, podendo os custos logísticos limitar a possibilidade de partilha de instalações. Nestas situações, considera-se ser de avaliar a utilização de instalações fora do âmbito de gestão dos SGRU, salvaguardando os devidos regimes legais relacionados, mas também considerar outras opções tecnológicas ou de inovação na valorização mais flexíveis em termos de capacidade e desempenho.

Os pressupostos considerados nos cálculos da tabela 10 podem resumir-se do seguinte modo:

No que respeita à produção de CDR, embora exista uma capacidade efetiva de cerca de 300 000 toneladas, não é expectável existir disponibilidade de resíduos para preencher essa capacidade, numa abordagem regional. A região LVT, contudo, apresenta capacidade deficitária neste âmbito. Mais uma vez, e se se justificar, poderá ser de ponderar a transferência de resíduos entre regiões para ocupação total das capacidades disponíveis, com vista a potenciar o desvio do destino deposição de resíduos em aterro.

Tabela 10 - Origem, evolução e encaminhamento da fração residual, por região, no cenário cumprimento de metas, em 2030

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Para além de alguma capacidade de recuperação de materiais, a região do Algarve é a menos favorecida em termos de capacidade instalada para tratamento da fração residual. Para este caso concreto, as opções de curto prazo podem incluir o encaminhamento para produção de CDR em operador de tratamento fora da rede dos SGRU, o recurso a instalações localizadas na região Alentejo e, em última instância, a deposição em aterro (como assumido na tabela 10). Existindo operadores de tratamento fora da rede dos SGRU para produção de CDR na região, essa poderá ser uma opção a considerar, com o produto final a poder ser utilizado pela indústria na região. No entanto, face a este desafio particular, poderá ser de considerar a exploração de outras tecnologias de valorização de fração residual para aquele território podendo para o efeito ser de ponderar como destino, a médio prazo, as instalações industriais previstas vir a instalar-se nesta área geográfica, caso se verifique poderem vir a ter como feedstock material com as características desta fração.

No cenário mais vantajoso para o contexto nacional, a análise regional demonstra existir capacidade instalada de tratamento da fração residual, seja por via da produção de CDR, seja por valorização energética direta, permanecendo, no entanto, o desafio de garantia de procura do CDR produzido, que se prevê em cerca de 107 000 toneladas em 2030, assim como utilização dos resíduos da região em que as instalações se encontram inseridas.

Considerando a localização das instalações de produção de CDR, a expectável evolução da qualidade da fração residual e a capacidade de receção de resíduos por parte da indústria cimenteira, de acordo com os dados de 2021, é razoável admitir que a totalidade do CDR nacional poderá ser encaminhado para essas instalações. Importa relembrar que as cimenteiras rececionaram cerca de 248 000 toneladas de resíduos para operação de valorização R1 (141 mil toneladas correspondentes a CDR), pelo que pode ser inferido que estas instalações dispõem de capacidade para absorver a totalidade do quantitativo de CDR produzido pelos SGRU.

Tendo em conta as intenções desta indústria, no quadro do seu plano de descarbonização, de aumento da substituição de combustíveis tradicionais por combustíveis com base em resíduos, importa criar as condições para que se possa potenciar o seu contributo neste âmbito. Sem prejuízo desta opção, importa também estudar/promover outros destinos para esta tipologia de resíduo, diminuindo a dependência do setor da indústria cimenteira.

Para além de medidas que aumentem o valor económico dos CDR, nomeadamente investimentos em secagem e o envio para cimenteiras, devem ser avaliadas outras opções, como a gaseificação ou a pirólise. Com efeito, para além da inclusão na produção de CDR, a fração de plásticos que não pode ser reciclada pode ainda incorporar processos de transformação com produção de gases, combustíveis e outros químicos, apostando-se em tecnologias como a gaseificação ou a pirólise, sendo por isso também opções de valorização a promover. Neste âmbito, será de acompanhar os desenvolvimentos em curso a nível internacional, em que estas tecnologias estão a ser testadas, e fomentar, a nível nacional, projetos-piloto, bem como parcerias com a indústria ou outros operadores de tratamento de resíduos que estejam a, ou pretendam, investir nestes processos de tratamento. O processo de transformação da fração residual assumirá um papel ainda mais relevante se, no âmbito dos estudos em curso, a Comissão Europeia decidir que este tratamento poderá ser contabilizado como reciclagem para efeitos de metas.

Deve ainda ser ponderada a utilização temporária da capacidade existente em países vizinhos. Tal como referido na Comunicação da Comissão Europeia relativa ao papel da produção de energia a partir de resíduos numa economia circular (51), em certos casos justificados a «exportação» de resíduos para outros Estados-Membros não deve necessariamente ser vista como estando em contradição com o princípio da proximidade. Contudo, a opção por esta abordagem deve garantir que os impactos ambientais globais, incluindo os relacionados com o transporte de resíduos, não anulam os benefícios desejados.

Admite-se que não estejam a ser consideradas algumas especificidades relacionadas com os diferentes SGRU e/ou dificuldades que serão introduzidas no processo, nomeadamente ao nível de partilha de infraestruturas, entendendo-se, no entanto, que, pese embora possa ser ajustada ao longo do período de planeamento em causa, a primeira abordagem terá sempre de seguir esta via. As estratégias devem privilegiar a concertação em cada região em detrimento de abordagens individuais.

5.3 - Deposição em aterro - estimativa de capacidades remanescentes

Em complemento ao exercício anterior, importa, nos mesmos pressupostos, avaliar as implicações ao nível das necessidades de deposição de resíduos em aterro e capacidades atuais disponíveis. O exercício da tabela 10 mostra os quantitativos que se perspetivam vir a ser encaminhados para aterro em 2030. Contudo, importa prever, ao longo dos anos, quais as regiões onde podem vir a existir situações críticas, tendo em conta que a presente estratégia necessita de tempo para ser devidamente implementada.

Tendo em consideração a capacidade de aterro remanescente no final de 2021, foram estimadas as quantidades a depositar ao longo dos anos. O exercício baseou-se em alguns pressupostos, sempre numa perspetiva conservadora, nomeadamente:

Tabela 11 - Evolução da quantidade remanescente em aterro considerando o cenário de cumprimento de metas, por região

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A análise da tabela 11 permite identificar um conjunto de regiões com situações críticas, nomeadamente regiões Norte, Centro e Algarve. No âmbito das estimativas apresentadas, foi considerado que alguns processos de licenciamento atualmente em curso estarão concluídos até 2030, sendo que haverá outros que, apesar de previstos, ainda não iniciaram o respetivo procedimento de licenciamento não tendo, por isso, sido considerados.

De referir que o PERSU 2030 prevê a realização de um estudo com o objetivo de avaliar a autossuficiência em matéria de capacidade de aterros, avaliação de necessidades assim como localizações para construção de novos aterros, que poderá apoiar e orientar as decisões a tomar nesta matéria.

Quer a incineração dedicada com valorização energética, quer o aterro fazem parte de um sistema de gestão de resíduos que se quer resiliente e não dependente de uma solução única. Sendo objetivo claro do PERSU 2030 proceder a um phase out da utilização do aterro como opção de tratamento importa ter em conta que, a curto prazo, esta solução se manterá para quantitativos significativos - situação que se assume como sensível, na medida em que, como referido, existe uma forte mobilização das populações contra este tipo de instalações.

6 - Capacidade de tratamento de resíduos urbanos e necessidades de investimento

As ambiciosas metas de preparação para reutilização e reciclagem às quais Portugal está vinculado, desagregadas por SGRU, pressupõem a existência de capacidades disponíveis em termos de instalações de tratamento. Considerando as capacidades de tratamento existentes, assim como projetos já aprovados no âmbito de candidaturas dos SGRU ao POSEUR, a concluir até 2023, pretende o presente capítulo apresentar uma análise das necessidades de tratamento, a nível regional, assim como perspetivar os investimentos necessários para dotar o País de infraestruturas capazes de processar o aumento significativo de resíduos provenientes da recolha seletiva.

6.1 - Capacidade de tratamento de resíduos urbanos

6.1.1 - Multimaterial

As metas propostas para recolha seletiva multimaterial assentam em taxas de retoma entre 90 % a 95 % no que respeita a resíduos de vidro, papel e cartão, incluindo ECAL, plástico e metal, face ao material disponível, às quais acrescem as metas enquadradas no âmbito do futuro do sistema de depósito de embalagens não reutilizáveis de bebidas. Importa também considerar a recolha seletiva de outros fluxos, nomeadamente REEE, RPA, óleos alimentares usados (OAU), têxteis e volumosos.

Estas metas exigem um aumento das quantidades de materiais recolhidos seletivamente, mas também uma melhoria significativa da sua qualidade e reciclabilidade, dependendo, não só das atitudes do consumidor, mas também das ações ao nível da indústria aquando da produção do produto.

Para um dimensionamento adequado da capacidade de tratamento, numa abordagem regional, importa, antes de mais, ter presente quais os quantitativos esperados recolher, num cenário de cumprimento de metas, sendo que a tabela 12 apresenta as previsões de recolha seletiva multimaterial para o ano de 2030.

Tabela 12 - Estimativa de recolha seletiva de resíduos urbanos, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Importa referir que os valores previstos no âmbito da recolha não contemplam eventuais deduções do material que se prevê recolher através do futuro sistema de depósito de embalagens não reutilizáveis de bebidas, prevendo-se, neste âmbito, que os materiais vão manter-se sob responsabilidade dos SGRU.

Tendo presente os valores previstos de recolha do fluxo multimaterial, importa avaliar a capacidade de tratamento disponível em cada região, contabilizando-se também infraestruturas com financiamento já aprovado (adicional 2023), com o intuito de identificar regiões onde seja necessária a criação de capacidade adicional, por forma a acomodar os quantitativos que se preveem recolher. Assim, a tabela 13 apresenta uma estimativa regional das necessidades futuras para 2030.

Uma análise das capacidades disponíveis e necessárias, a nível regional, mostra de forma evidente um défice substancial de capacidade a nível da linha de plástico, metal e ECAL, e um défice menos significativo relativamente à linha de papel e cartão.

Na linha de plástico, metal e ECAL, e no cenário proposto, apenas um SGRU (AMCAL) da região do Alentejo apresenta capacidade excedentária face ao quantitativo que se perspetiva ser recolhido seletivamente, sendo que a nível regional todas as regiões têm capacidade deficitária para tratamento dos quantitativos previstos virem a ser objeto de recolha seletiva.

No que respeita à capacidade de tratamento para a linha de papel e cartão, numa abordagem regional de partilha de infraestruturas, a região do Centro e a região do Alentejo apresentam capacidades excedentárias, como é possível observar na tabela 13. No caso da região Centro, à exceção da RESIESTRELA, todos os SGRU apresentam uma capacidade de tratamento superior aos quantitativos que este PERSU estima ser necessário recolher seletivamente para cumprimento das metas. Já na região do Alentejo, apesar de haver capacidade deficitária na maioria dos SGRU para o material em apreço, a VALNOR está dotada de uma instalação com uma capacidade muito significativa, sendo que a sua utilização obviaria à necessidade de criação de capacidade adicional na região.

Sem prejuízo desta análise, e ainda assim, importa ter presente que as capacidades de tratamento de resíduos de papel e cartão existentes consideram já a sinergia verificada na recolha deste fluxo, que inclui a fração embalagem e a fração não embalagem, sinergia essa que não se verifica na recolha através do designado «ecoponto amarelo», que tem como função exclusiva a recolha de resíduos de embalagens de plástico, metal e ECAL.

Sendo necessário, num cenário de cumprimento de metas, o contributo das frações de resíduos de plástico e metal que não consubstanciam embalagens, importa prever capacidade de tratamento para estas frações e, a montante, respetiva capacidade de recolha. Sem prejuízo de as referidas frações poderem ser recolhidas através de ecocentros, para os quais se prevê um reforço substancial da rede, incluindo ecocentros móveis, com melhoria das suas condições de conveniência, acessibilidade e funcionalidade, seria de se considerar a implementação de uma solução de maior proximidade junto do cidadão, face aos quantitativos que estas frações representam para cumprimento das metas.

No que se refere aos resíduos de vidro, e sendo esta fração maioritariamente constituída por resíduos de embalagem (98 %), como anteriormente referido, parece evidente o papel preponderante das EG SIGRE para ir ao encontro dos quantitativos previstos para cumprimento das metas, nomeadamente através de campanhas de comunicação e sensibilização para um adequado encaminhamento destas embalagens. Paralelamente, e face ao seu impacto, importa prever investimentos, em parceria com os SGRU, para incentivar a recolha de resíduos de embalagens de vidro provenientes do setor HORECA, com o objetivo de desviar significativamente essa fração da recolha indiferenciada.

Tabela 13 - Capacidades disponíveis e necessárias, por região (55)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

6.1.2 - Biorresíduos

O apoio a sistemas e iniciativas de recolha seletiva de biorresíduos, uma medida já prevista no ciclo de planeamento 2014-2020, acabou por ficar aquém na execução, verificando-se, à data, e como anteriormente referido, uma fraca taxa de recolha seletiva deste fluxo de resíduos, não se tendo assistido também, em sequência, à conversão de instalações para tratamento exclusivo de biorresíduos de recolha seletiva. O investimento em infraestruturas dedicadas ao tratamento destes resíduos provenientes da recolha seletiva constitui uma das prioridades no horizonte do PERSU 2030 e obriga a uma mudança de paradigma, pois o tratamento desta fração assenta, atualmente, no processamento de resíduos indiferenciados via TMB.

O contributo dos biorresíduos para a meta de preparação para reutilização e reciclagem é determinado de forma distinta até 2026 (inclusive) e a partir de 2027, por via das disposições da União Europeia em matéria de cálculo de metas. Até 2026, é ainda possível contabilizar na meta de preparação para reutilização e reciclagem os biorresíduos provenientes da recolha indiferenciada recuperados no tratamento mecânico, que sejam sujeitos a valorização orgânica. Após 2027, apenas podem ser incluídos para efeito de contabilização na meta biorresíduos provenientes de recolha seletiva.

Face ao exposto, a tabela 14 apresenta as previsões de recolha de biorresíduos para 2030, em alinhamento com o cenário de cumprimento de metas.

Tabela 14 - Estimativa de recolha de resíduos urbanos, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

À semelhança do exercício realizado para a fração multimaterial, importa avaliar eventuais necessidades de aumento de capacidade para tratamento dos biorresíduos recolhidos seletivamente.

Assim, a tabela 15 mostra que para o quantitativo previsto de recolha seletiva de biorresíduos, de cerca de 1,2 milhões de toneladas em 2030, a capacidade instalada para tratamento de biorresíduos provenientes exclusivamente da recolha seletiva é manifestamente insuficiente a nível nacional. No entanto, para este exercício, importa igualmente considerar a capacidade instalada de tratamento biológico acoplada a unidades de TMB existentes, que pode ser reconvertida para colmatar as capacidades em défice para tratamento de biorresíduos recolhidos seletivamente.

Tabela 15 - Capacidades existentes e necessárias, por região (58)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Com o pressuposto de reconversão da capacidade de valorização orgânica das atuais instalações TMB, a capacidade do País, vista de uma forma agregada, para tratamento de biorresíduos, seria suficiente para fazer face ao quantitativo que se espera recolher em 2030.

Não obstante, apenas a região do Alentejo terá autossuficiência para tratamento dos biorresíduos produzidos, tal como indicado na tabela 15, em que a capacidade de tratamento que se prevê instalada já em 2023 excede as previsões de recolha seletiva em 2030. Este excedente em termos de capacidade de tratamento tem origem nos SGRU AMCAL, Ambiltal e VALNOR.

6.2 - Investimento necessário para tratamento das frações recolhidas seletivamente

Conforme já referido, o forte aumento exigido de recolha seletiva da fração multimaterial e de biorresíduos, para efeitos de cumprimento da meta de preparação para reutilização e reciclagem, pressupõe que os municípios e SGRU estejam devidamente preparados para a sua recolha e posterior tratamento.

Não pretendendo o PERSU 2030 apresentar uma análise exaustiva, a qual se tornaria rapidamente obsoleta face, por exemplo, a flutuações de mercado em termos de investimento por tonelada de resíduo tratado, apresenta, contudo, uma estimativa dos investimentos necessários à construção de infraestruturas de tratamento, ou adaptação/conversão de instalações já existentes, necessárias para o cumprimento da meta em 2030.

Importa salientar que a previsão de investimentos vertida no PERSU 2030 assenta na fase de tratamento do resíduo, numa abordagem top-down, não se tendo projetado investimentos no que se refere à fase de recolha. Não pretende esta ausência desconsiderar a importância que a recolha tem na concretização do presente plano e das exigentes metas, sendo que, no capítulo seguinte, é referida a fonte de financiamento dos municípios por forma a providenciarem as necessárias redes de recolha.

Contudo, e considerando que, em fase subsequente à publicação do PERSU 2030, serão atribuídos objetivos aos municípios no âmbito da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos, importa que os respetivos planos de ação (PAPERSU) perspetivem os investimentos necessários para cumprimento dessas metas. Em sede da preparação dos PAPERSU, conhecida a estratégia nacional e os objetivos individuais de cada SGRU e município, deve ser efetuada a previsão de investimentos necessários a assegurar, devendo os planos em apreço ser também acompanhados de uma avaliação comparativa, prévia à opção pelo modelo de recolha e processo de tratamento a implementar, com vista a evidenciar a eficácia e eficiência da solução eleita para a gestão de cada uma das frações de resíduos.

Assim, o presente exercício estimou, com base nas necessidades anteriormente identificadas, o investimento necessário para colmatar a capacidade deficitária nas linhas de tratamento de papel e cartão, de plástico, metal e ECAL e de biorresíduos.

Apesar de uma abordagem regional, de partilha de infraestruturas, numa lógica de aproveitamento das capacidades excedentárias de alguns SGRU transferindo-a para outros com capacidade deficitária, ser claramente preferencial, algumas regiões teriam impactos com o transporte de resíduos, nomeadamente custos e emissões de dióxido de carbono (CO(índice 2)), eventualmente superiores ao benefício da partilha. Assim, sem prejuízo dos valores de investimento terem sido agregados por região, tal como apresentado nas tabelas infra, os mesmos dizem respeito às necessidades de investimento por cada SGRU, motivo pelo qual em algumas regiões com capacidade excedentária são apresentadas propostas de investimento para 2030.

Ainda assim, e porque o PERSU 2030 não pretende desconsiderar os benefícios da partilha, a atribuição dos financiamentos deve prever a definição de condições que tenham por base uma demonstração da efetiva articulação entre SGRU, com vista à otimização de infraestruturas, sendo essa uma das ações previstas no presente plano.

A tabela 16 e a tabela 17 apresentam a estimativa de investimento necessário, com base nos pressupostos identificados e resultados anteriores, para a fração multimaterial de papel/cartão e plástico/metal/ECAL, respetivamente. Em acréscimo aos valores de investimento estimados para a linha de plástico/metal/ECAL, deve ser considerado o necessário investimento para otimização de linhas de triagem para a separação de submateriais de plástico no sentido da redução dos quantitativos de «plásticos mistos», promovendo assim o seu upcycling posterior. Esta parcela de investimento não se encontra considerada na estimativa efetuada.

Tabela 16 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de papel e cartão, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Tabela 17 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de plástico, metal e ECAL, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Relativamente ao tratamento de resíduos de papel e cartão, e em linha com o referido anteriormente, os investimentos previstos são menos significativos representando cerca de 16 % do total estimado para o total das linhas papel/cartão e plástico/metal/ECAL.

No que respeita à capacidade de tratamento da linha de resíduos de plástico/metal/ECAL, em todas as regiões é perspetivada a necessidade de investimento para aumento de capacidade, face ao aumento substancial de quantitativos previstos recolher.

O cálculo do investimento necessário para tratamento de resíduos das frações de plástico, metal e ECAL, e papel e cartão, incluem, como referido, os quantitativos de resíduos de embalagem e resíduos não embalagem. Sem prejuízo de o valor de investimento ser apresentado como um todo, os quantitativos previstos de resíduos de embalagens nas referidas frações foram devidamente identificados.

No que se refere a investimentos para o tratamento da fração de biorresíduos recolhida seletivamente, o investimento é substancial, tal como apresentado na tabela 18.

Para efeitos de cálculo do investimento previsto, foi conjugada a capacidade necessária com a possibilidade de adaptação de capacidade existente e passível de adaptação provenientes de TMB. Mais uma vez, e à semelhança do racional utilizado na fração multimaterial, foi aferida a necessidade de investimento por SGRU, sendo o valor agregado por região.

A região do Alentejo apresenta uma situação muito particular, tendo em conta que tem capacidade instalada para tratamento de biorresíduos recolhidos seletivamente. No entanto, uma análise individual mostra que os SGRU GESAMB e a Resialentejo apresentam défice de tratamento face ao que se perspetiva que seja a sua recolha seletiva, pelo que para esta região se propõe investimento para reconversão de infraestruturas existentes.

Tabela 18 - Investimento necessário para tratamento da quantidade recolhida de biorresíduos, por região (61)

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

No total, e até 2030, prevê-se uma necessidade de investimento total na ordem dos 475 milhões de euros referente a capacidade de tratamento de resíduos, nomeadamente incremento da capacidade de tratamento e reconversão de instalações, tal como apresentado no resumo da tabela 19.

Tabela 19 - Resumo dos investimentos necessários para tratamento, por região

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

Sem prejuízo do racional apresentado no plano, onde os investimentos, apesar de agregados por região, refletem um cenário em que não existe partilha de infraestruturas, apresenta-se na tabela 20 a estimativa de necessidade de investimento caso fosse ponderado um cenário de partilha dentro de cada uma das regiões, sendo a diferença entre cenários de cerca de 63 milhões de euros. Num contexto em que o financiamento disponível é limitado, entende-se ser este um cenário também a considerar.

Tabela 20 - Resumo dos investimentos necessários para tratamento, por região, num contexto de partilha de infraestruturas

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

7 - Financiamento e sustentabilidade do setor dos resíduos urbanos

Atendendo ao esforço de adaptação que é exigido ao setor para cumprimento das metas comunitárias definidas, quer ao nível do investimento, assegurado pelo pacote de fundos estruturais no âmbito do Portugal 2030 e pela devolução da TGR, quer ao nível da exploração, importa considerar medidas que garantam a sustentabilidade financeira do sistema, tanto ao nível dos SGRU, como dos municípios.

Assegurar um equilíbrio entre parcelas de maior significância, como tarifa, VC relativos a fluxos específicos de resíduos, e outras remunerações, como a relativa à venda de materiais resultantes do tratamento e produção de energia são desígnios fundamentais. Adicionalmente, é também importante observar as condições fronteira do sistema, atentos os princípios legais e de serviço público, uma vez que os SGRU e municípios se encontram sujeitos a um regime de exclusividade territorial, devendo a gestão dos RU sob sua responsabilidade ser autossustentável financeiramente e não financiada por outro tipo de atividades.

Dados referentes à recuperação de custos (62) de 2020 indicam que 173 entidades gestoras (74 %) não recuperam os custos com a prestação do serviço de RU e não é conhecida a cobertura de gastos de 34 entidades gestoras. A grande maioria de entidades gestoras que não recupera custos neste serviço operam em modelo de gestão direta (95 %).

Assim, os tarifários devem permitir a recuperação tendencial dos custos decorrentes da provisão dos serviços prestados, operando num cenário de eficiência e eficácia, salvaguardando a acessibilidade económica dos utilizadores aos mesmos.

7.1 - Investimento no setor

Perspetiva-se que o necessário investimento no setor dos RU, com vista ao cumprimento das metas comunitárias, se faça através de três fontes distintas:

1 - Pacote financeiro previsto no âmbito do Portugal 2030, com verbas afetas para a área dos resíduos e economia circular, já devidamente distribuídos para investimentos na alta e na baixa;

2 - Devolução da TGR ao setor para reinvestimento em projetos que promovam a recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos;

3 - Modelação da componente dos VC aplicados pelas entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, no contexto da responsabilidade alargada do produtor, que cubra os custos desde a recolha do resíduo (incluindo a necessária capilaridade da rede de recolha) até seu encaminhamento para tratamento em operador final.

No que respeita ao pacote financeiro Portugal 2030, como referido, foi afeta uma verba de cerca de 600 milhões de euros para a área dos resíduos e para a economia circular. No que se refere às verbas de resíduos, as mesmas serão geridas pelas respetivas comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) tendo em conta as fragilidades e necessidades de cada uma das regiões, em articulação com o presente Plano, metas, objetivos e ações nele estipuladas.

De acordo com o capítulo 7, estima-se uma necessidade de investimento para tratamento de cerca de 475 milhões de euros, não considerando a possibilidade de partilha de infraestruturas a nível regional, de cerca de 412 milhões de euros num cenário de partilha de infraestruturas, sendo esta partilha um desígnio que se entende ser de privilegiar, mas cuja implementação nem sempre tem sido bem-sucedida. Adicionalmente, é indicado que, para adaptação de TB dos TMB e investimento em novas valorizações orgânicas, o custo de investimento pode rondar os 334 milhões de euros.

Adicionalmente, e uma vez que a recolha seletiva e respetivo tratamento associado à fração dos biorresíduos se encontra numa fase inicial de implementação, e sendo este um dos principais desafios do alinhamento estratégico preconizado, importa direcionar os fundos essencialmente para o financiamento da gestão desta fração específica.

A devolução da TGR ao setor tem sido um desígnio há muito reclamado, pelo que não só importa a revisão da TGR no sentido de haver uma redistribuição das verbas para um efetivo reinvestimento no setor, como se pretende que a TGR consubstancie um incentivo para o cumprimento das metas previstas no PERSU 2030 e posteriormente repercutidas a cada município.

Assim, a TGR será um instrumento financeiro que, a par com as verbas previstas no Portugal 2030, financiará investimentos para dotar os municípios de uma rede para recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos, impulsionando de forma significativa o cumprimento da meta.

Será prevista a devolução direta de verbas aos municípios, em função do valor liquidado por aqueles sempre que se comprovarem a realização de investimentos em projetos que promovam o aumento da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos.

Os municípios que cumpram os objetivos definidos nos seus PAPERSU terão benefícios na TGR, através do não agravamento do pagamento anual previsto, sendo aplicado o valor de TGR previsto no ano anterior.

Será igualmente prevista uma disponibilização de verbas aos municípios relativas ao produto resultante da diferença de aumento da TGR, as quais serão disponibilizadas através de avisos do Fundo Ambiental, para aplicação em projetos que promovam o aumento da recolha seletiva e tratamento na origem de biorresíduos.

Mediante despacho do membro do Governo responsável pela área do ambiente, poderá ser concedida uma isenção anual ao pagamento da TGR a resíduos que sejam submetidos à operação de valorização energética, classificada com o código R 1 na indústria, enquadrado em circunstâncias de interesse nacional.

Para estimular o cumprimento dos objetivos nacionais em matéria de gestão de resíduos e melhorar o desempenho do setor, será também considerado o agravamento da TGR a partir de 2025 face ao valor cobrado no ano anterior.

Serão também necessários investimentos para acautelar o aumento substancial de recolha seletiva do multimaterial e, embora se acredite que o expectável aumento do peso da recolha seletiva e consequente qualidade dos materiais recolhidos nos próximos anos será, per si, um motor de valorização económica destes materiais, importa efetuar uma modelação da componente dos VC aplicados pelas entidades gestoras, que contribua de modo mais eficaz para suportar os custos de fim de vida dos produtos colocados no mercado sob a RAP.

Em concreto, no caso dos resíduos de embalagens de plástico importa prever uma diferenciação do VC pelo tipo de plástico (submaterial) considerando o valor de tratamento. Esta modelação tem, no entanto, de ser acompanhada da aplicação de outros instrumentos que incentivem a procura destes materiais em substituição de matérias-primas primárias, como sejam os relacionados com a garantia de qualidade, ou obrigações de incorporação de material reciclado. Para este objetivo, é ainda fundamental ativar a transversalidade deste tema noutros setores e áreas governativas, como a economia, agricultura e finanças, para avaliação de uma melhor aplicação da fiscalidade.

Importa ainda destacar a necessidade de financiamento para a fração multimaterial não embalagem que se prevê efetuar através da aplicação da RAP a fluxos como os têxteis e mobiliário, com vista a assegurar a respetiva cobertura de custos desde a recolha ao tratamento final, desonerando neste âmbito a tarifa.

7.2 - Sustentabilidade do setor

Por forma a evitar aumentos significativos na tarifa, que se prevê poderem acentuar-se nos próximos anos, importa assegurar a obtenção de receitas, nomeadamente através da venda de composto orgânico e de digerido resultante da digestão anaeróbia, ou da venda de biogás a fornecedores de gás ou de combustíveis, de materiais não abrangidos pela RAP, ou ainda do CDR, sendo para isso necessário que se fomente a procura destes produtos. Para tal, são definidas no PERSU 2030 um conjunto de ações no capítulo 10, associadas ao Objetivo OB.III - Assegurar a valorização dos resultantes do tratamento dos resíduos urbanos.

Ainda, para que se garanta a sustentabilidade das atividades de reciclagem e valorização dos RU é essencial que os fluxos resultantes sejam remunerados de forma justa, tendo em conta os fatores de mercado atuais e de curto prazo (e.g. os preços das licenças de emissão de carbono tendem para 100 (euro)/tonelada, forte restrição ao uso de fertilizantes não orgânicos na agricultura).

No que respeita à remuneração energética, destaca-se a Portaria n.º 244/2020, de 15 de outubro(63), aplicável às instalações de incineração dedicadas ao tratamento de RU, que altera o regime de remuneração garantida aplicado à energia produzida por estes centros eletroprodutores e estabelece a forma de eliminação progressiva da bonificação à tarifa de venda da eletricidade produzida até 2025, ano a partir do qual deixa de existir qualquer bonificação. A bonificação é ainda reduzida em 50 % caso o titular do centro eletroprodutor não cumpra as metas que lhe estão fixadas.

Recorda-se que o quadro jurídico da produção de eletricidade, em regime especial, previa uma bonificação com término em 2020 e uma tarifa de transição para o período de cinco anos subsequente ao termo do prazo da bonificação.

A remuneração da eletricidade, produzida pela incineração de RU, tem um impacte muito significativo na tarifa aplicada por estes SGRU e, consequentemente, pelos municípios, permitindo, simultaneamente, o desvio de quantidades significativas de resíduos de aterro. No entanto, há limitações que têm de ser reconhecidas quando se projeta o futuro no âmbito do sistema nacional de gestão de RU, nomeadamente a eletricidade produzida possuir uma intensidade carbónica superior à intensidade carbónica média da rede elétrica europeia e em termos de análise de ciclo de vida, as vantagens e desvantagens da produção de eletricidade por valorização energética de resíduos indiferenciados dependerem de fatores externos locais ou regionais (e.g. composição do resíduo indiferenciado, mix energético da rede elétrica, distância percorrida, aterro com ou sem aproveitamento de biogás, recuperação de metais ferrosos e não ferrosos). (64)

Ainda a referir neste âmbito, os potenciais efeitos de lock-in à tecnologia de incineração, o que pode condicionar os investimentos de curto prazo na recolha, em extensão e intensidade, de biorresíduos e outros materiais recicláveis.

Para garantir, até 2030, um sistema que tenha o aterro e a incineração dedicada com valorização energética como «tecnologias de último recurso», é necessário que os fluxos que chegam a estas instalações estejam, de facto, expurgados de todo o material passível de ser recuperado.

Sendo a valorização orgânica e energética dos biorresíduos uma das medidas fundamentais para o cumprimento de várias diretivas europeias, como a Estratégia para o Metano, ou a Estratégia do Prado ao Prato, importa alinhar os objetivos de descarbonização da economia e de economia circular com os objetivos e metas em matéria de resíduos, devendo ser criados regimes de apoio à produção de energia a partir de fontes renováveis, nomeadamente o biogás (ou biometano) de instalações de digestão anaeróbia, ou a energia produzida por outras tipologias de instalações de reciclagem de resíduos.

Este tema foi discutido no seio de um grupo de trabalho constituído para o efeito, com elementos das áreas do ambiente e energia, tendo resultado numa reflexão sobre o «Contributo dos Resíduos Urbanos para a Descarbonização da Economia Nacional», onde constam propostas de atuação, nomeadamente quanto à remuneração do biometano produzido no processo de valorização de biorresíduos para suporte à definição futura das políticas nesta matéria.

Importa também explorar a possibilidade de os aterros que não possuem aproveitamento de biogás, mas para os quais exista viabilidade, possam alavancar investimentos para a sua captura e conversão em bioprodutos, como sejam combustíveis para frotas automóveis ou outras utilizações, em simbiose industrial.

O regime de tarifa energética e respetivas bonificações, se aplicável, é um instrumento essencial para a sustentabilidade económica do setor, entendendo-se que os objetivos a atingir estão em linha com os também vertidos no RNC 2050 e no PNEC 2030.

Neste contexto, importa identificar e propor as medidas necessárias para que a gestão dos RU contribua para a descarbonização da economia nacional, incluindo a identificação de instrumentos económico-financeiros que permitam a transição necessária no setor dos resíduos, bem como as alterações legislativas necessárias para o devido enquadramento.

Neste âmbito dos instrumentos económico-financeiros, importa incentivar a total recuperação de custos por parte dos municípios e a promoção de regimes de Pay as You Throw (PAYT) e equivalente, não esquecendo que o contributo da tarifa para a recuperação de custos deve ser equilibrado quanto às demais parcelas contributivas.

Nesse sentido, a partir de 1 de janeiro de 2025, deve passar a ser obrigatória a aplicação de regimes PAYT ou equivalente junto do comércio, restauração e indústria. A partir de 1 de janeiro de 2030, a prática daquele regime deve ser estendida a todos os produtores.

Em suma, a sustentabilidade do setor dos RU exige um forte equilíbrio entre os custos e os proveitos dos SGRU e municípios que, a não ser conseguido, pode ter consequências no aumento das tarifas aplicadas ao cidadão e outros produtores de resíduos ou a um incumprimento das metas com que Portugal está comprometido. Preconiza-se, portanto, neste âmbito, a necessidade de uma reflexão conjunta e de uma atuação pluridisciplinar que, no quadro das competências das instituições e dos interesses das partes, permita desenhar um modelo financeiro que possibilite alavancar a estratégia.

8 - PERSU 2030: Eixos, Objetivos, Medidas e Ações

Os princípios estabelecidos no PERSU 2030 são concretizados através de três eixos onde se inserem seis objetivos.

([ver documento original](https://files.diariodarepublica.pt/1s/2023/03/06000/0000700139.pdf))

EIXO I - Prevenção

Objetivo OB.I - Reduzir a produção e perigosidade dos resíduos urbanos

A prevenção da produção e perigosidade dos RU é um objetivo fundamental para a concretização de uma economia mais circular e mais eficiente e eficaz no uso de recursos. As medidas que permitem a concretização deste objetivo não se esgotam nem se centram no âmbito de atuação das instituições ligadas à área do ambiente: também há medidas que têm de ser desenvolvidas por outras áreas e setores, e executadas de forma integrada, envolvendo todos os agentes participantes no sistema de produção e consumo nacional - desde o produtor até ao SGRU, passando por distribuidores, comerciantes, cidadãos, municípios e outras instituições.

Neste contexto, o sucesso de uma política de prevenção de resíduos dependerá substancialmente da forma como cada um destes agentes compreende o seu papel e o nível de esforço que lhe imprime. Se a prevenção visa evitar a produção de resíduos, isso significa que as medidas incidem sobre o produto e o consumo, e estão, portanto, a montante do contentor de recolha de resíduos, indiferenciado ou seletivo. A concretização de medidas deste cariz implica o compromisso de outras áreas na adoção de medidas que, de facto, evitem que uma substância, material ou produto, se transforme em resíduo.

A prevenção de resíduos consubstancia-se como um desígnio no quadro de uma transição para uma economia circular: desenhar para zero resíduos e zero poluição, reutilizar produtos e materiais pelo mais tempo possível, e regenerar os sistemas naturais. Estes princípios geram, também, impactos positivos importantes do ponto de vista económico, particularmente na criação de emprego. Por exemplo, o prolongamento da vida útil dos produtos pode reduzir a extração de materiais ajudando a tornar o consumo e a produção mais responsáveis (objetivo 12 dos ODS), reduzindo os impactes no clima (objetivo 13 dos ODS), ao mesmo tempo que a mudança para padrões de reparação e manutenção mais intensivos em mão-de-obra oferece oportunidades de emprego produtivo (objetivo 8 dos ODS).

Nesse sentido, são essenciais os esforços alocados às áreas da digitalização e da servitização mas também no design para zero poluição (ecodesign), com vista ao aumento da reparabilidade, durabilidade e reciclabilidade dos produtos, à redução da perigosidade dos materiais que compõem os produtos, substituição de matérias-primas críticas por não críticas, à redução de embalagens, e também incentivos à reutilização de produtos, componentes e materiais. Esta necessidade está em linha, por exemplo, com a atualização das regras de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) propostas pela Comissão Europeia e pelo Conselho Europeu, que abrem a porta, entre outras, a reduções fiscais para o fornecimento de serviços de reparação de aparelhos domésticos, sapatos, roupa e têxtil-lar, incluindo emendas e alterações (65).

Face aos elevados quantitativos de resíduos alimentares e de embalagem que compõem os RU, é ainda essencial um reforço de medidas que estimulem a prevenção do desperdício alimentar ao longo da cadeia de valor, direcionadas à restauração, comércio e cidadão, e que favoreçam escolhas mais eficientes e eficazes, evitando também o uso do descartável. Nesse contexto, salienta-se, por exemplo, o contributo da Estratégia Europeia para os Plásticos numa Economia Circular (66), que prevê várias medidas de redução deste material, incluindo a inibição de colocação no mercado de determinados produtos de plástico de uso único, ou da ENCDA, que preconiza uma forte redução da produção de resíduos alimentares.