Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

10 - Do mesmo modo, é exigida a aprovação parlamentar da matéria em sede convencional (artigo 161.º, alínea i), CRP), podendo ainda ponderar-se, nesta sede, se a matéria se inclui na designada «reserva de tratado» solene, não bastando a adoção de um acordo internacional para a respetiva formalização e vinculação do Estado português (neste sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, 2.ª ed., Wolters Kluwer Portugal/Coimbra Editora, 2010, p. 125); e tendo ainda aplicação um regime especial de fiscalização (preventiva) da constitucionalidade, que confere legitimidade também (além do Presidente da República) ao Primeiro-Ministro ou a um quinto dos Deputados em efetividade de funções (artigo 278.º, n.^os4, 5 e 6, da CRP).

11 - É, aliás, no uso desta última prerrogativa que se enquadra o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade dirigido ao Tribunal Constitucional.

12 - Em termos gerais - porque são esses que agora interessam -, o Tribunal Constitucional teve já oportunidade de se pronunciar sobre o direito fundamental à cidadania, designadamente no Acórdão n.º 599/2005, onde, a tal propósito, se pode ler o seguinte:

«[...]

Mas é no artigo 26.º, n.º 1, que a Constituição consagra o direito de cidadania portuguesa como direito fundamental ao dispor que “a todos são reconhecidos os direitos [...] à cidadania [...]”.

Uma tal conclusão resulta evidente do confronto do disposto neste número com a prescrição constante do n.º 4 do mesmo artigo, segundo o qual “a privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efectuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.

Na verdade, “considerando que compete aos Estados, embora dentro dos parâmetros (cada vez mais apertados) do direito internacional, definir quem são os seus próprios cidadãos, seria descabido e internacionalmente irrelevante - senão mesmo tido como uma interferência inaceitável - que o direito interno de um Estado se pronunciasse sobre a obtenção, conservação ou perda de cidadanias de outros países” (JORGE PEREIRA DA SILVA, Direitos de Cidadania e Direito à Cidadania, Observatório da Imigração, ACIME, Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas, Lisboa, 2004, pp. 91).

[...]

É também como direito de natureza fundamental que a doutrina nacional referida qualifica o direito de nacionalidade portuguesa [ANTÓNIO MARQUES DOS SANTOS, op. cit. pp. 294, diz a esse respeito, que, “além de ser um elemento do estado das pessoas, isto é, um status, e até mesmo um direito de personalidade, a nacionalidade é um direito fundamental, como já resultava, ainda antes da entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa de 1976, do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH), de 10.12.1948; no plano do direito constitucional positivo português, se tal conclusão se poderia inferir do texto da Constituição, na sua versão original, segundo alguns [...], ela ficou claramente estabelecida após a primeira revisão constitucional, ao ser incluída a cidadania no elenco dos outros direitos, liberdades e garantias pessoais (artigo 26.º, n.º 1 da CRP), para além do direito à vida (artigo 24.º), do direito à integridade pessoal (artigo 25.º), bem como dos demais direitos referidos no artigo 2.7.º e seguintes da Lei fundamental, que têm igualmente carácter pessoal”].

A natureza de direito fundamental do direito de cidadania portuguesa postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade directa, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.^os2 e 3 do artigo 18.º da CRP.

Tendo, porém, o legislador constitucional remetido a definição do regime do direito à cidadania portuguesa para o direito internacional pactício e para a legislação ordinária, daí decorre que será, nesse terreno, que tais fontes iluminarão a concreta densificação do seu estatuto jurídico.

Sem embargo, não poderá deixar de inferir-se do referido art. 4.º da Constituição, conjugadamente, quer com outros preceitos constitucionais (por exemplo, os artigos 36.º, 67.º e 68.º, relativos ao estatuto constitucional da família, casamento e filiação, maternidade e paternidade), quer com os princípios de direito internacional, um certo conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa, que é a questão que aqui se coloca.

Assim, cingindo-nos ao campo em que a questão se coloca, o “legislador não poderá deixar de se ater ao princípio derivado do direito internacional da ligação efectiva (e genuína) entre a pessoa em causa e o Estado português, tomado aquele princípio tanto no sentido negativo - irrelevância da cidadania atribuída ou adquirida à margem de qualquer ligação efectiva - como no seu sentido positivo - preferência da ligação mais efectiva sobre as demais, conformando a propósito da cidadania originária e da cidadania derivada, os critérios que são comummente utilizados na concretização daquele princípio jusinternacional: isto é, o ius sanguinis e o ius soli, em relação à cidadania originária; a filiação, a adopção, o casamento e a residência, no que respeita à cidadania derivada” (JORGE PEREIRA DA SILVA, op. cit. pp. 97).

Ao legislador ordinário está, pois, cometida a tarefa de densificar o acesso à cidadania portuguesa, sendo que nessa densificação não poderão deixar de relevar essencialmente as relações que desvelem as situações de uma ligação efectiva entre o indivíduo e o Estado português e a comunidade nacional.»

13 - Este caminho foi sendo seguido, de forma coerente e consistente, pelo Tribunal, sendo disso prova, a título de exemplo, o Acórdão n.º 497/2019. É aí referido o seguinte:

«9 - Em matéria de acesso à nacionalidade portuguesa, a jurisprudência deste Tribunal tem vindo a reafirmar algumas premissas fundamentais originariamente desenvolvidas no Acórdão n.º 599/2005:

Em primeiro lugar, a de que o direito à cidadania portuguesa tem a natureza de direito fundamental, o que «postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da CRP».

Em segundo lugar, a de que não só deve ser reconhecido o direito fundamental a não ser privado da cidadania portuguesa, como deve também reconhecer-se o direito de aceder à cidadania portuguesa a qualquer pessoa que tenha a expectativa jurídica de a adquirir, «observados que sejam determinados pressupostos que o legislador interno entende como expressando aquele vínculo de integração efetiva na comunidade nacional».

Em terceiro lugar, a de que o legislador não goza de liberdade ilimitada na determinação desses pressupostos, porquanto dos artigos 4.º e 26.º, n.^os1 e 4, da Constituição - assim como de outros preceitos constitucionais e de direito internacional (sobretudo do artigo 15.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos e da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade, aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.º 19/2000, de 06 de março, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 7/2000 e publicada no Diário da República, 1.ª série-A, n.º 55) -, resulta delimitado um «conteúdo mínimo que o legislador ordinário não poderá postergar na definição do regime de acesso ao direito em causa».

Em quarto e último lugar, a de que, consequentemente, as condições legalmente fixadas para o acesso à cidadania, «[p]or mor da força vinculativa da natureza de direito fundamental de que comunga o direito em causa», não poderão deixar de «passar o crivo da adequação, necessidade e proporcionalidade, tendo em vista precisamente a preservação do núcleo essencial de tal direito que, por natureza, há de corresponder à evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa».

10 - Entre os princípios de direito internacional que ao legislador se impõe respeitar neste âmbito, «avulta (para além do direito de aceder a uma nacionalidade e a dela não ser privado) o princípio da ligação efetiva entre o indivíduo e a comunidade politicamente organizada em que se integra» (Acórdão n.º 106/2016). Como é sabido, a concretização do que deve considerar-se a «nacionalidade real e efetiva» para efeitos de naturalização (em especial de cidadãos que já são nacionais de outro Estado) apela a diferentes indícios de efetiva ligação vivencial ao Estado que confere a nacionalidade, de entre os quais sobressai a residência habitual e permanente (vd. v.g. o artigo 6.º, n.º 3, da já referida Convenção Europeia sobre a Nacionalidade). Por outro lado, uma tal concretização é também determinada pela «inevitável comunicação entre direito da nacionalidade e valores constitucionais» (Acórdão n.º 605/2013) e pelo direito internacional (cf. os artigos 4.º e 16.º, n.º 2, da Constituição)

A essa luz, revela-se especialmente digna de tutela a expectativa de um residente que preencha requisitos que, à luz do direito internacional, o Estado português se encontre adstrito a valorizar (como os elencados no artigo 6.º da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade), ou que aspire a beneficiar da proteção conferida pela Constituição da República Portuguesa a outros fatores (que não se esgotam na proteção da família e da infância conferida pelos artigos 36.º, 64.º, n.º 2, alínea b), e 67.º - atente-se, v.g., na especial consideração dedicada pelo artigo 15.º, n.º 3, aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa). De modo simétrico, será especialmente imerecida a proteção das expectativas de um residente cuja conduta, por evidenciar uma manifesta desconsideração pelos princípios e valores constitucionais por que se rege o Estado a que requer nacionalidade, indicia a ausência de uma efetiva ligação a essa mesma comunidade.»

14 - Deste entendimento nuclear quanto ao direito fundamental previsto no artigo 26.º, n.º 1, da Constituição, que decorria já, designadamente, dos anteriores Acórdãos n.^os605/2013 e 106/2016, extrai-se o seguinte:

15 - Independentemente das vinculações internacionais, e seguindo a doutrina do Acórdão n.º 128/2024, é preciso ter ainda em conta que a liberdade de conformação do Estado legislador neste domínio não é sempre a mesma, sendo influenciada, desde logo, pela modalidade específica de obtenção da nacionalidade.

No caso concreto dos presentes autos, a discussão abrange tanto normas que se aplicam quer à atribuição (aquisição originária) da nacionalidade quer a qualquer uma das modalidades de aquisição derivada (designadamente, a alteração proposta ao artigo 12.º-B da LdN e as constantes do artigo 7.º do Decreto), como normas que se aplicam apenas à modalidade de aquisição derivada da nacionalidade por efeito da vontade (designadamente, a alteração proposta ao artigo 9.º da LdN e as constantes do artigo 7.º do Decreto), como ainda normas que se aplicam somente à modalidade de aquisição derivada da nacionalidade por naturalização (designadamente, as alterações propostas ao artigo 6.º, n.º 1, alínea f) e n.º 3, a revogação do artigo 15.º, n.º 4 e, bem assim, as constantes do artigo 7.º do Decreto).

Quanto à aquisição derivada da nacionalidade por naturalização, convocando Moura Ramos, «ela constitui um ato do Governo, que pode conceder a nacionalidade portuguesa desde que os interessados preencham um conjunto de condições, algumas das quais podem eventualmente ser objeto de dispensa» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, “O direito da nacionalidade”, cit., p. 460), estando-se no «contexto de um instituto cuja disciplina é tradicionalmente informada pela ideia de livre apreciação do poder público nesta matéria» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, Lei Orgânica n.º 8/2015, de 22 de junho - Alteração da Lei da Nacionalidade portuguesa in José Manuel Aroso Linhares, Maria João Antunes (coord.), Terrorismo - Legislação Comentada - Textos Doutrinais, Coimbra, 2022, p. 253).

Ainda com Moura Ramos, e em síntese, nos casos de naturalização, o seu facto constitutivo é «uma decisão da autoridade pública - no nosso caso, o Governo - que mediante solicitação dos interessados, pode ou não conceder-lhes a nacionalidade portuguesa» (artigo 7.º da LdN).

Tratando-se de um poder discricionário do Governo, a lei ordinária subordina-o, no entanto, à verificação cumulativa de certos requisitos que «funcionam como autênticos pressupostos legais do exercício do poder (discricionário) governamental de determinar a aquisição da nacionalidade, e que visam [...] evitar que ele possa ser exercido em situações em que tal aquisição se afigura ao legislador, prima facie, como desaconselhável» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, op. cit., pp. 168).

Em suma, e relativamente à aquisição da nacionalidade por naturalização, o Estado continua a gozar quer de uma razoável margem de conformação político-legislativa, quer, em certas categorias de casos, de verdadeira discricionariedade político-administrativa, nos termos em que lei o permitir.

Basta ver que o artigo 6.º da LdN diferencia os casos em que o “Governo concede” (n.^os1, 2, 4, 5 e 9) daqueles em que o “Governo pode conceder” (n.^os6, 7 e 8) - itálicos nossos.

No caso presente, porém, as normas sob escrutínio, designadamente as que se extraem das alterações propostas ao artigo 6.º, n.º 1, alínea f) e n.º 3, inserem-se numa das situações em que o Governo “concede”. Por sua vez, as alterações propostas ao artigo 9.º, como vimos, recaem sobre situações de aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, de onde resulta, em ambas, que o Estado não pode deixar de conceder a nacionalidade, verificados que estejam todos os requisitos necessários para o efeito.

Isto não significa, porém, que, na modalidade de aquisição derivada da nacionalidade, a concessão da cidadania portuguesa opere ope legis. E isso mesmo decorre, desde logo, da relevância atribuída à data do registo (cf. artigos 12.º e 12.º-B, n.º 4, alínea a) da LdN). Mas também porque, nas situações de aquisição derivada por efeito da vontade, o Estado reserva para si a possibilidade de oposição à aquisição da nacionalidade (artigos 2.º, 3.º e 9.º da LdN) e, nas situações de aquisição derivada por naturalização, o seu ato constitutivo se materializa no ato do membro do Governo competente para decidir (artigo 7.º), ato esse passível, naturalmente, de impugnação (artigos 25.º e 26.º da LdN).

16 - Aqui chegados, e para efeitos do presente pedido de fiscalização da constitucionalidade, torna-se relevante perceber de que forma é que a cidadania é entendida e configurada pelas ordens jurídicas acabadas de mencionar, em especial pelo Direito da União Europeia.

A cidadania europeia tem expressa consagração no artigo 20.º, n.º 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que estipula que «É instituída a cidadania da União. É cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-membro. A cidadania da União é complementar da cidadania nacional e não a substitui».

Sendo certo que o enfoque da cidadania da União Europeia é colocado nos (específicos) direitos de cidadania que lhe são associados hoje (elencados no n.º 2, alíneas a) a d), do artigo 20.º do TFUE e densificados depois nos artigos 21.º a 24.º do mesmo Tratado) e não tanto no direito à cidadania - até porquanto deriva esta da cidadania nacional, cuja definição permanece cometida em exclusivo aos respetivos Estados-Membros -, não menos certo é que, por força do direito primário e do direito derivado da União Europeia, ao estatuto de cidadão da União Europeia são associados importantes direitos, relevando em especial aqueles que lhe são exclusivos (como, prima facie, a liberdade de circulação e de permanência no território dos Estados-Membros e, em absoluto, os direitos de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu e de eleger e de ser eleito nas eleições municipais no Estado membro de residência ou o direito de proteção diplomática e consular).

E, recorde-se, os específicos direitos assim conferidos aos cidadãos da União revestem, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a natureza de verdadeiros direitos fundamentais, através da sua inserção, em Título próprio (Título V - Cidadania), na CDFUE (artigos 39.º a 46.º), à qual se atribui hoje o mesmo valor jurídico do que os Tratados (veja-se o artigo 6.º, n.º 1, do Tratado da União Europeia), e cuja violação, quer pelos Estados membros, quer pela União Europeia, se afigura sindicável.

Daí que o que acaba de ser exposto tenha uma dupla consequência: (i) por um lado, que esta específica configuração da cidadania da União Europeia, derivando da cidadania nacional dos Estados-Membros, não pode deixar de se refletir na relevância que assume - ao menos indiretamente - para os cidadãos que podem eventualmente perder a cidadania portuguesa, pois que esta, como se vê, é condição (ou qualidade) sine qua non de acesso ao específico estatuto de cidadania europeia; (ii) por outro lado, que é fundamental verificar de que forma este direito fundamental à cidadania europeia tem sido desenvolvido pelo TJUE.

Tendo ainda presente que o Tribunal Constitucional, desde o Acórdão n.º 422/2020, relativo à interação das duas ordens jurídicas - a nacional e a da União Europeia -, tem coerentemente afirmado que «da conjugação dos artigos 7.º, n.º 6 e 8.º, n.º 4 da CRP [e] por força do princípio da cooperação leal, na sua vertente negativa, decorrente do artigo 4.º, n.º 3, 3.º parágrafo, do TUE», a jurisdição constitucional deve ter em conta as decisões do TJUE sobre matéria que é simultaneamente nacional e europeia - como é a cidadania -, acolhendo nas suas decisões essa mesma jurisprudência, desde que esta respeite os «princípios fundamentais do Estado de direito democrático» (parte final do n.º 4, do artigo 8.º, da Constituição).

Ora, por referência à jurisprudência do TJUE sobre cidadania, há que referir que esse percurso, à semelhança do também trilhado por este Tribunal, foi feito desde cedo e de forma coerente.

Vejamos.

Em primeiro lugar, a circunstância de a cidadania ou nacionalidade ser uma das matérias que o TJUE sempre entendeu constituir um domínio reservado do Estado, não impediu o mesmo Tribunal de se pronunciar sobre esta questão, em termos de afastar a aplicação de regras estaduais deste setor do jurídico, de resto com suporte no próprio direito internacional.

Assim, no acórdão Micheletti - Acórdão de 7 de julho de 1992, processo 390/90, disponível em www.curia.eu -, que é ainda anterior à entrada em vigor do Tratado da União Europeia (TUE) e, portanto, à institucionalização da cidadania da União, o TJUE enunciaria a que viria a ser a sua linha de atuação fundamental a este propósito, ao tornar claro que, se «a definição das condições de aquisição e perda da nacionalidade é, nos termos do direito internacional, da competência de cada Estado-membro, que deve exercê-la no respeito pelo direito comunitário, [...] não cabe à legislação de um Estado-membro restringir os efeitos da atribuição da nacionalidade de outro Estado-membro, exigindo um requisito suplementar para o reconhecimento dessa nacionalidade com vista ao exercício das liberdades fundamentais previstas pelo Tratado» (parágrafo 10).

É que, como bem ali refere o TJUE, se assim não fosse, isso permitiria que o exercício de uma dessas liberdades comunitárias ficasse dependente (para além do fixado pela própria ordem jurídica comunitária) de condições postas pelo direito dos Estados-membros, o que implicaria que a ela ficasse sujeito «o reconhecimento da qualidade de cidadão comunitário» (parágrafos 11 e 12).

A partir do acórdão Micheletti, o princípio geral aí referido foi sendo sucessivamente reafirmado em posteriores decisões emblemáticas do TJUE relativas à cidadania, como, por exemplo, os Acórdãos Rottmann (Acórdão de 2 de março de 2010, processo C-315/08), Tjebbes (Acórdão de 12 de março de 2019, processo C-221/17), JY (Acórdão de 18 de janeiro de 2022, processo C-118/20) e X (Acórdão de 5 de setembro de 2023, processo C-689/21).

A verdade, contudo, é que estes arestos acabados de mencionar giraram em torno de saber se a perda de cidadania, por decisão de um Estado-membro, e em determinadas circunstâncias previstas na legislação desse Estado-membro, cumpre, ou não, a exigência de respeito pelo Direito da União Europeia.

Com efeito, a partir do momento em que a perda da cidadania de um Estado-membro da União Europeia envolve, ipso facto, a perda do estatuto de cidadão da União, compreende-se que o TJUE, através da sua jurisprudência, tenha querido garantir que tal perda é conforme com o Direito da União, o que, como referido, implica uma conformidade não só com os Tratados institutivos, mas também, e muito em especial, com a CDFUE.

Assim, e com base na jurisprudência referida anteriormente, o TJUE vai sucessivamente afirmar, de forma coerente, que cabe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais verificar se a perda da nacionalidade, quando implica a perda do estatuto de cidadão da União, e dos direitos que daí resultam, respeita o princípio da proporcionalidade no que se refere às suas consequências sobre a situação da pessoa interessada e, eventualmente, sobre a dos membros da sua família, à luz do Direito da União Europeia.

Se a jurisprudência do TJUE mencionada anteriormente diz respeito, essencialmente, à perda da nacionalidade, poder-se-ia pensar que, no que diz respeito à aquisição, tais decisões não relevam. Não é assim, porém.

Em primeiro lugar, porque o princípio geral afirmado pelo TJUE logo no acórdão Micheletti vale para ambas as realidades: aquisição e perda.

Na verdade, e de novo recuperando a afirmação do TJUE, «a definição das condições de aquisição e perda da nacionalidade é, nos termos do direito internacional, da competência de cada Estado-membro, que deve exercê-la [i.e., deve exercer essa competência relativa à aquisição e à perda] no respeito pelo direito comunitário [...]» (sublinhado nosso).

Em segundo e último lugar, porque sem prejuízo de a jurisprudência do TJUE relativa à cidadania ter sido construída, essencialmente, tendo em conta a perda desse estatuto, nem por isso, muito recentemente, e de forma inequívoca, o Tribunal deixou de aplicar idênticas exigências de respeito pelo Direito da União quando estão em causa regras de Estados-membros relativas à aquisição da nacionalidade.

No recente Acórdão Comissão c. Malta (Acórdão de 29 de abril de 2025, processo C-181/23), prolatado na sequência de uma ação de incumprimento contra este Estado-membro, o TJUE foi claro ao estipular que «[o] exercício da competência dos Estados-Membros em matéria de definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado-Membro não é, portanto, em comparação com a sua competência em matéria de definição das condições de perda da nacionalidade, ilimitado. Com efeito, a cidadania da União assenta nos valores comuns contidos no artigo 2.º TUE e na confiança mútua que os Estados-Membros partilham de que nenhum deles exerce essa competência de uma forma que seria manifestamente incompatível com a própria natureza da cidadania da União» (parágrafo 95).

Tal significa, para o TJUE, que sem prejuízo de «o fundamento do vínculo de nacionalidade de um Estado-Membro [residir] na relação particular de solidariedade e de lealdade entre esse Estado e os seus nacionais, bem como na reciprocidade de direitos e deveres [...]», e de resultar «dos próprios termos do artigo 20.º, n.º 2, primeiro período, TFUE que os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados», pelo que «[e]m conformidade com o n.º 1 deste artigo 20.º, a relação especial de solidariedade e de lealdade existente entre cada Estado-Membro e os seus nacionais também constitui o fundamento dos direitos e obrigações que os Tratados reservam aos cidadãos da União», a verdade é que, e inequivocamente, «[t]ratando-se do estabelecimento dessa particular relação de solidariedade e de lealdade, [...] a definição das condições de concessão da nacionalidade de um Estado-Membro não é da competência da União, mas sim da competência de cada Estado-Membro, que dispõe de uma ampla margem de apreciação na escolha dos critérios a aplicar, desde que esses critérios sejam aplicados no cumprimento do direito da União» (parágrafos 96 a 98).

Aqui chegados, e no que respeita à aquisição da nacionalidade, crê-se que a jurisprudência do TJUE tem um duplo significado: (i) por um lado, e de forma geral, as regras dos Estados-membros relativas a essa aquisição são, necessariamente, condicionadas pelo Direito da União Europeia; (ii) e, por outro lado, essas condicionantes aplicam-se quer a regras restritivas da aquisição, quer a regras mais permissivas, mas que sejam ainda desfasadas ou desfocadas dos valores comuns contidos no artigo 2.º TUE e na confiança mútua que os Estados-Membros.

Se é verdade que do princípio da cooperação leal pode advir uma determinada limitação quanto à restrição da aquisição da cidadania, também não deixa ser certo que idêntica limitação pode operar no caso de o Estado-membro querer estabelecer um regime mais permissivo, mas que, e em consequência, possa pôr em perigo a realização dos objetivos da União - veja-se, de novo, o Acórdão Comissão c. Malta (parágrafos 93 a 95), cujas conclusões foram muito recentemente reafirmadas no acórdão Wojewoda Mazowiecki, de 25 de novembro de 2025 (processo C-713-23).

Regressando ao afirmado anteriormente, a partir do momento em que o Tribunal Constitucional entende que «da conjugação dos artigos 7.º, n.º 6 e 8.º, n.º 4 da CRP [e] por força do princípio da cooperação leal, na sua vertente negativa, decorrente do artigo 4.º, n.º 3, 3.º parágrafo, do TUE», a jurisdição constitucional deve ter em conta as decisões do TJUE sobre matéria que é simultaneamente nacional e europeia - como é a cidadania -, é evidente que todo o acervo jurisprudencial referido anteriormente terá de ser tido em conta no presente pedido de fiscalização da constitucionalidade.

17 - Já por referência à jurisdição do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), sem prejuízo de a Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) não contemplar qualquer direito à cidadania, tal não impediu o TEDH de, nas últimas décadas, e por via do amparo internacional de direitos humanos, ter começado a debruçar-se sobre o tema da nacionalidade no âmbito do artigo 8.º da CEDH (direito ao respeito pela vida privada e familiar).

Contudo, e mais uma vez, todas as decisões do TEDH sobre esta matéria dizem respeito não à aquisição, mas, antes, à perda da nacionalidade, pois que esta perda, no entender do Tribunal, impacta a vida privada e familiar das pessoas, podendo consubstanciar uma violação do referido artigo 8.º da CEDH.

Importa ainda fazer uma referência final, neste contexto, a outros instrumentos jurídicos internacionais que, nestas matérias, e nos termos da jurisprudência constitucional anteriormente mencionada, limitam a margem de conformação do legislador.

Se a nacionalidade é configurada, na Constituição, como um direito fundamental, o artigo 16.º, n.º 2, da Lei Fundamental, estipula que «os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem» (doravante, DUDH ou apenas Declaração).

Se é assim, e por referência a essa Declaração, da ideia de um direito humano à cidadania decorre uma dupla consequência: (i) por um lado, ninguém pode ser arbitrariamente privado da nacionalidade (artigo 15.º, n.º 2, da DUDH); (ii) por outro lado, todo o indivíduo tem direito a ter uma nacionalidade (artigo 15.º, n.º 1, da DUDH).

18 - Tendo em conta a importância da última consequência acabada de mencionar, cabe referir dois instrumentos jurídicos de relevância primacial.

Em termos de direito internacional geral, a Convenção das Nações Unidas para a Redução dos Casos de Apatridia, de 1961, e em termos de direito internacional regional do Conselho da Europa, a Convenção Europeia sobre a Nacionalidade (CEN), de 1997.

Relativamente à primeira, à qual Portugal se encontra vinculado desde 2012 (cf. itens 19 e ss., infra), é de referir que essa Convenção não só estipula a obrigação de os Estados-parte concederem a nacionalidade aos nascidos no território que de outro modo seriam apátridas e fazerem depender a perda de nacionalidade à posse ou aquisição de outra nacionalidade, como também prevê ainda a obrigação de facilitarem a naturalização dos apátridas que residam no território (artigo 1.º) - daqui decorre, portanto, um dos princípios fundamentais do direito da nacionalidade, que é o da prevenção da apatridia.

Já por referência ao segundo instrumento, ao qual Portugal se encontra vinculado desde o ano 2000, a CEN representa a tentativa mais avançada, no plano regional europeu, de regular a aquisição e perda da nacionalidade, prevenindo, em termos simultâneos, que a referida perda conduza a situações de apatridia.

Para o que interessa para o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, é importante atentar quer no artigo 4.º, que estipula, na sua alínea a), que um dos princípios sobre que se deve basear as normas de cada Estado sobre a nacionalidade é o de que «[t]odos os indivíduos têm direito a uma nacionalidade», quer no artigo 6.º, que estipula regras comuns que devem estar previstas em cada Estado-Membro quanto à aquisição da nacionalidade, operando esta aquisição ex lege ou não, quer ainda no artigo 3.º, que, sem prejuízo de prever, no seu n.º 1, que «[c]ada Estado determinará quem são os seus nacionais nos termos do seu direito interno», não deixa de estipular, no n.º 2 do mesmo artigo, que «[t]al direito será aceite por outros Estados na medida em que seja consistente com as convenções internacionais aplicáveis, com o direito internacional consuetudinário e com os princípios legais geralmente reconhecidos no tocante à nacionalidade».

Atento o exposto, o Relatório Explicativo da Convenção Europeia sobre Nacionalidade (disponível em: https://rm.coe.int/16800ccde7) não só clarifica, no seu parágrafo 29, que a discricionariedade que é conferida aos Estados, nos termos do artigo 3.º, e para efeitos de atribuição de nacionalidade, deve sempre ter em conta o respeito pelos direitos fundamentais daquele que pretende adquirir a cidadania do Estado, como também esclarece, no parágrafo 30, que, por referência à expressão «dever-se-ão» contida no artigo 4.º, tal significa que existe uma «obrigação de considerar os princípios [aí previstos] como base para as regras nacionais em matéria de nacionalidade».

19 - Uma última nota merece ser dada especificamente quanto à apatridia.

No seguimento do referido supra, de acordo com o artigo 15.º, n.º 1, da DUDH, «[t]odo o indivíduo tem o direito a ter uma nacionalidade».

A partir desta disposição, e sem prejuízo dos outros instrumentos jurídicos internacionais já mencionados, importa atentar, em específico, na Convenção Relativa ao Estatuto dos Apátridas (CREA), de 1954, e à qual Portugal aderiu e a que se vinculou, vigorando na sua ordem jurídica desde 30 de dezembro de 2012 (cf. Resolução da Assembleia da República n.º 107/2012, de 7 de agosto, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 134/2012, de 7 de agosto, ambos publicados no Diário da República, 1.ª série, n.º 152, de 7 de agosto de 2012, e Aviso n.º 170/2012, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 230, de 28 de novembro de 2012).

A CREA, no seu artigo 32.º, estipula que «[o]s Estados Contratantes [onde, em consequência, se inclui Portugal] deverão o mais possível facilitar a integração e a naturalização dos apátridas», devendo «esforçar-se, em especial, por acelerar o processo de naturalização e reduzir o mais possível as taxas e os encargos desse processo».

Muito embora o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), no seu parecer, interprete o artigo 32.º da CREA como impulso para a facilitação de requisitos e procedimentos tendentes à naturalização, a verdade é que a norma que daí decorre parece conter, no seu âmbito essencial, os referidos procedimentos e não os requisitos, pelo que se deixa prima facie à liberdade dos Estados a modelação dos requisitos de ligação efetiva e genuinidade do vínculo de certa pessoa, mesmo apátrida, à comunidade nacional.

É, igualmente, importante atentar também na Convenção das Nações Unidas para a Redução dos Casos de Apatridia (doravante, Convenção), de 1961, que complementa a CREA, de 1954 (referida supra), e à qual Portugal aderiu e a que se vinculou, vigorando na sua ordem jurídica desde 30 de dezembro de 2012 (cf. Resolução da Assembleia da República n.º 106/2012, de 7 de agosto, ratificada pelo Decreto do Presidente da República n.º 133/2012, de 7 de agosto, ambos publicados no Diário da República, 1.ª série, n.º 152, de 7 de agosto de 2012, e Aviso n.º 169/2012, publicado no Diário da República, 1.ª série, n.º 230, de 28 de novembro de 2012).

Segundo o artigo 1.º, n.º 1, dessa Convenção, «os Estados Contratantes [de novo, neles se incluindo Portugal] deverão conceder a sua nacionalidade aos indivíduos nascidos no seu território que, de outro modo, seriam apátridas», sendo que quando, «[m]ediante pedido apresentado pelo interessado ou em seu nome, à autoridade competente, [será] nas condições fixadas no direito interno do Estado em causa» que a referida nacionalidade deverá ser concedida.

E entre as condições que, de acordo com o n.º 2 do artigo 1.º, da Convenção, podem ser fixadas está não só que «[o] interessado tenha residido habitualmente no território do Estado Contratante durante um período definido por esse Estado, não podendo contudo esse tempo de residência, no total, ser superior a dez anos e a cinco anos, no período imediatamente anterior à apresentação do pedido» (alínea b) do n.º 2 do artigo 1.º), mas também que «[o] interessado não tenha sido condenado pela prática de crime contra a segurança nacional, nem a uma pena de prisão igual ou superior a cinco anos pela prática de facto qualificado como crime» (alínea c) do n.º 2 do artigo 1.º).

E diga-se, aliás, que regime bastante semelhante quanto à concessão da nacionalidade advém do artigo 4.º da Convenção, nomeadamente quanto estiver em causa «um indivíduo que não tenha nascido no seu território e que, de outro modo, seria apátrida, caso o pai ou a mãe possuísse a nacionalidade desse mesmo Estado Contratante à data do seu nascimento [...]».

Por fim, e regressando à CEN, de 1997 e, em especial, ao seu artigo 4.º, desta disposição também decorre que um dos princípios que as normas de cada Estado sobre nacionalidade deverão ter em conta é o de que «[a] apatridia deverá ser evitada».

Especificamente no que diz respeito à aquisição da nacionalidade por naturalização, a CEN considera os apátridas tanto em situação de menoridade, quanto de maioridade.

Por referência aos menores nascidos no território de um Estado parte e que não adquiram a nacionalidade por efeito do nascimento, o artigo 6.º, n.º 2, alínea b), desta Convenção estabelece que os Estados partes deverão prever, no seu direito interno, a faculdade de aquisição da nacionalidade nessas mesmas circunstâncias, ou «[s]ubsequentemente, a menores que permaneceram apátridas, mediante pedido formulado à autoridade competente, por ou em nome do menor em causa, segundo a forma prevista pelo direito interno do Estado Parte. A aceitação de tal pedido poderá ficar dependente de residência legal e habitual no seu território por um período imediatamente anterior à formulação do pedido não superior a cinco anos».

Já quanto a maiores, depois de uma regra geral segundo a qual, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo 6.º, «[c]ada Estado Parte deverá prever no seu direito interno a faculdade de naturalização de indivíduos legal e habitualmente residentes no seu território. Ao estabelecer as condições para efeitos de naturalização, esse Estado Parte estabelecerá um período de residência não superior a 10 anos imediatamente anterior à formulação do pedido», do n.º 4 da mesma disposição advém uma vinculação para os Estados partes, pois que, nos termos da alínea g) desse mesmo número, «[o] direito interno de cada Estado Parte permitirá a aquisição da sua nacionalidade pelos [...] [a]pátridas e refugiados reconhecidos, legal e habitualmente residentes no seu território».

Assim, quando se trate de apátridas legal e habitualmente residentes no território do Estado, este tem a obrigação internacional (quer perante os outros Estados partes na Convenção, quer perante os indivíduos em causa) de adaptar o seu direito interno em conformidade com o estabelecido na CEN.

Aqui chegados, não parecem restar dúvidas, pois, quanto à importância que o direito internacional da nacionalidade tem - e deve ter - na limitação da margem de conformação do legislador nacional aquando da regulação desse direito fundamental, nomeadamente quando pretende modificar regras relativas à aquisição da cidadania, como, aliás, já havia sido afirmado pelo Tribunal Constitucional.

D. Das questões de constitucionalidade

D.1. A primeira questão de constitucionalidade reporta-se à norma que se extrai do teor literal do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto, que determina que a concessão da nacionalidade depende, nomeadamente, de os requerentes «[n]ão terem sido condenados, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa».

A alteração da LdN correspondente à norma a sindicar prevê a seguinte redação para a alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

Esta norma encontra correspondência na lei vigente no artigo 6.º, n.º 1, alínea d), que atualmente dispõe:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

No confronto com a solução que deriva do regime vigente, constata-se que o cerne da alteração preconizada no Decreto n.º 17/XVII se atém à diminuição do limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada, a partir do qual já não será possível ao requerente obter a nacionalidade portuguesa, o qual passa de 3 (três) para 2 (dois) anos de prisão, razão pela qual, e a propósito da questão de constitucionalidade colocada, tem particular interesse o seguinte enquadramento legislativo e jurisprudencial:

A LdN, na sua versão originária, consagrava já no artigo 6.º, dedicado, como hoje, aos requisitos da aquisição da nacionalidade por naturalização, que:

«1 - O Governo pode conceder a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

2 - Os requisitos constantes das alíneas b) e c) podem ser dispensados em relação aos que tenham tido a nacionalidade portuguesa, aos que forem havidos como descendentes de portugueses, aos membros de comunidades de ascendência portuguesa e aos estrangeiros que tenham prestado ou sejam chamados a prestar serviços relevantes ao Estado Português.» (sublinhado acrescentado).

Não obstante a LdN ter sofrido outras alterações, desde a sua versão originária, foi pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril, que foi expurgado do regime da naturalização o requisito da idoneidade cívica, de natureza acentuadamente subjetiva (Rui Moura Ramos, “A Renovação do Direito Português da Nacionalidade pela Lei Orgânica n.º 2/2006”, de 17 de abril, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 136, n.º 3943 (2007), p. 207 ss.).

Assim, nesta versão, a LdN passou a prever um pressuposto objetivo, o de que o requerente não tivesse cometido crime de determinada gravidade; gravidade, essa, que passou a ser aferida pela moldura abstrata aplicável ao crime praticado.

O artigo 6.º, n.º 1, alínea d), apresentava, então, a seguinte redação:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos:

[...]

Considerando esta redação, de 2006, e sempre em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal Constitucional foi chamado, por mais de uma vez, a pronunciar-se acerca da conformidade constitucional do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), da LdN, e em relação ao conteúdo do fundamento paralelo, ou homólogo, em sede oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN (Acórdãos n.^os497/2019, 127/2023 e Decisão Sumária n.º 100/2023 e, bem assim, os Acórdãos n.^os534/2021 e 846/2023).

Com particular interesse nos presentes autos, lê-se no Acórdão n.º 497/2019 (Retificado pelo Acórdão n.º 589/2019), que:

«[...]

A essa luz, revela-se especialmente digna de tutela a expectativa de um residente que preencha requisitos que, à luz do direito internacional, o Estado português se encontre adstrito a valorizar (como os elencados no artigo 6.º da Convenção Europeia sobre a Nacionalidade), ou que aspire a beneficiar da proteção conferida pela Constituição da República Portuguesa a outros fatores (que não se esgotam na proteção da família e da infância conferida pelos artigos 36.º, 64.º, n.º 2, alínea b), e 67.º - atente-se, v.g., na especial consideração dedicada pelo artigo 15.º, n.º 3, aos cidadãos dos Estados de língua portuguesa).

De modo simétrico, será especialmente imerecida a proteção das expectativas de um residente cuja conduta, por evidenciar uma manifesta desconsideração pelos princípios e valores constitucionais por que se rege o Estado a que requer nacionalidade, indicia a ausência de uma efetiva ligação a essa mesma comunidade.

11 - Ora, se o reconhecimento de um núcleo essencial do direito à cidadania não pode ser dissociado da «evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa», também não se vê como possa prescindir de uma adequada ponderação dos fatores que objetivamente confirmam ou infirmam esse vínculo. Deste modo, qualquer requisito legal, quando interpretado no sentido de não permitir a avaliação de circunstâncias concretas que a própria comunidade se vinculou a valorar ou a não valorar (seja através do legislador nacional, seja através dos compromissos internacionais assumidos), dificilmente poderá passar o crivo do princípio da proporcionalidade.

[...]».

Nesse aresto, o Tribunal Constitucional concluiu, na sequência do raciocínio exposto, que:

«[...]

12 - Na medida em que inviabiliza a ponderação dos fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, a imposição de uma condição que se baseia única e exclusivamente na pena abstratamente aplicável às condutas criminosas tidas como demonstrativas da inexistência dessa efetiva ligação, embora possa considerar-se adequada à prossecução dos fins que visa atingir, não resiste ao teste da necessidade, devendo reconhecer-se que os mesmos fins poderiam ser atingidos por medidas menos onerosas para o requerente de acesso à cidadania, que garantissem a preservação do núcleo essencial do direito fundamental de que, nos termos acima expostos, é titular.

[...]».

Mas mais. Nesta pronúncia, o Tribunal veio ainda afirmar a violação do artigo 30.º, n.º 4, da CRP, ou seja, a violação da proibição do efeito automático das penas, na medida em que concluiu que da aplicação do pressuposto previsto na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, na redação da Lei Orgânica n.º 2/2006, resultava da condenação sofrida pelo requerente, como seu efeito automático, ou seja, sem possibilidade de ponderação, a impossibilidade de vir a obter a nacionalidade. Prossegue-se, assim, no citado Acórdão n.º 497/2019:

«[...]

13 - Quando da aplicação do requisito negativo em apreço resultar ope legis a impossibilidade de ver deferida uma pretensão (de aquisição da cidadania portuguesa) que, nos termos expostos, convoca a aplicação dos artigos 18.º, n.os 2 e 3 da Constituição, não poderá também deixar de entender-se que a norma de que decorre esse requisito ofende também o artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental, em termos semelhantes aos que se acolheram no Acórdão n.º 331/2016 (embora se estivesse aí perante uma dispensa de pena e não perante uma suspensão da execução de pena):

[...]

Mais concretamente, naquilo que importa para o presente caso, se não resultam dúvidas de que é a própria Constituição que comete ao legislador a tarefa de concretizar o direito a aceder à cidadania portuguesa, o que foi feito desde logo pela Lei da Nacionalidade, e que cabe ao legislador, nessa tarefa, a ponderação das conexões relevantes com o Estado português e os critérios que lhes presidem, o legislador está igualmente impedido de criar critérios legais de acesso ao vínculo jurídico da cidadania portuguesa que impliquem, em virtude de uma pena aplicada, a perda automática de direitos civis, profissionais ou políticos.

[...]

Ora, em face da proibição constitucional de perda automática de direitos civis em virtude da aplicação de uma pena, o julgador, na apreciação do preenchimento do critério de acordo com o qual constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa a condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, não pode estar impedido, em toda e qualquer situação, de valorar as demais circunstâncias associadas à condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, designadamente a efetiva execução da pena aplicada, o tempo que mediou entre a prática do crime e a decisão proferida, a eventual reincidência ou a perseverança na prática criminosa, a ocorrência da extinção da pena, a dispensa de pena.

Nestes termos, se é indiscutível que a tarefa de enunciação dos critérios e pressupostos para a atribuição e aquisição da cidadania está constitucionalmente reservada ao legislador parlamentar (cf. alínea f) do artigo 164.º da CRP), mesmo que este resolva consagrar um critério objetivo (partindo da condenação por crimes cuja moldura penal se fixou a partir de determinado limite), que resulte da sua própria ponderação (por via geral e abstrata), esse critério também não pode violar o disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP.

Pode suceder que o critério estabelecido, por mais objetivo que seja, se venha a mostrar sobre ou subinclusivo à luz do caso concreto, abrangendo situações que o legislador não terá considerado ou não abrangendo situações que este certamente terá considerado.»

Por conseguinte, também à luz do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição é de julgar inconstitucional a norma que constitui objeto do presente recurso, na medida em que não permite ponderar «as circunstâncias do caso concreto em que o próprio legislador desvalorizou os ilícitos penais em causa», tais como as circunstâncias que permitem determinar a suspensão da execução da pena de prisão (previstas no artigo 50.º, n.º 1, do Código Penal) e a não transcrição da condenação para os certificados de registo criminal requeridos para fins de emprego, de exercício de profissão ou atividade ou outros fins (ao abrigo do artigo 17.º da Lei n.º 57/98, na redação dada pela Lei n.º 144/2009, de 22 de setembro, vigente à data relevante para os efeitos dos presentes autos).

[...]» (sublinhados acrescentados).

A Lei Orgânica n.º 2/2018, de 5 de julho, alterou o conteúdo do requisito de aquisição de nacionalidade portuguesa por naturalização previsto na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, tendo igualmente alterado o fundamento homólogo em sede de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma.

Assim, o legislador de 2018 abandonou o critério da moldura penal abstrata, mais concretamente, o seu limite máximo, tendo adotado, para os mesmos efeitos, o critério da pena concretamente aplicada, dando, então, origem à redação do artigo 6.º, n.º 1, alínea d), atualmente em vigor.

É neste contexto que surge a alteração da redação da norma do artigo 6.º, n.º 1, alínea f), da LdN, conforme o Decreto n.º 17/XVII, sob escrutínio, nos termos seguintes:

«1 - O Governo concede a nacionalidade portuguesa, por naturalização, aos estrangeiros que satisfaçam cumulativamente os seguintes requisitos: [...]

Assim, e como vem sendo dito, resulta da jurisprudência constitucional constante e pacífica que deve permitir-se a avaliação das circunstâncias concretas que confirmem ou infirmem o vínculo de integração efetiva na comunidade.

Isto mesmo resulta do facto de o direito à aquisição de cidadania ser especialmente tutelado se e na medida em que estejam preenchidos os requisitos para o seu acesso, pelo que qualquer obstáculo à sua aquisição terá de ser aferido em concreto, em termos de se poder concluir o que é posto em causa.

Esta prevalência na defesa e constatação do referido vínculo de integração encontrámo-la ao longo da Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, a qual antecedeu o Decreto n.º 17/XVII, sendo a sua demonstração efetiva o alicerce das alterações propostas, no que se pode sintetizar no seguinte trecho:

«[E]m conclusão, à semelhança do que sucede hoje com o Direito Internacional, também o Direito da União incorpora uma dimensão substantiva do vínculo jurídico da nacionalidade, que é retratado de forma impressiva como uma «relação específica de solidariedade, lealdade e reciprocidade dos direitos e deveres entre o Estado e seus cidadãos» - com exclusão, portanto, de quaisquer outras relações puramente instrumentais, esporádicas ou de simples conveniência».

Não restam dúvidas, pois, de que a intenção do legislador - isto é, a ratio legis da alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º - consiste em evitar a postergação do vínculo de efetiva integração na comunidade, vínculo esse que considera poder ser comprometido pela prática de um crime punido com pena de prisão igual ou superior a dois anos.

Ao prever como requisito negativo para a aquisição da nacionalidade - aplicável não apenas à aquisição derivada por naturalização por via do artigo 6.º, mas também à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, por via do fundamento homólogo previsto no artigo 9.º, em sede de oposição -, que o requerente não tenha sido condenado, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa, é certo que o legislador está a ser mais garantístico do que o fora quando, para o mesmo efeito, se bastava com a pena abstrata associada ao crime praticado.

Assim, na alteração de redação em apreço (assim como já na redação atual do preceito), ao se eleger como critério do requisito previsto na alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN a pena concretamente aplicada, é certo que quer a escolha da pena aplicada a título principal, quer a medida da pena concretamente determinada têm naturalmente ínsitas a ponderação de fatores como a culpa, a gravidade do ilícito ou a integração social do agente, pois que é isso que resulta também dos artigos 70.º, 71.º e 72.º todos do Código Penal (CP).

No entanto, o critério adotado como requisito negativo de acesso à cidadania portuguesa - a natureza e a medida da pena aplicada ao requerente a título principal - continua, por um lado, a não considerar a ponderação de outros fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, e a não permitir, por outro, que se leve em conta quer o tipo de crime subjacente à condenação, quer a natureza dolosa ou negligente do ilícito cometido, quer ainda a natureza da pena efetivamente aplicada nos casos em que há lugar à substituição da pena de prisão por pena não privativa da liberdade.

Imperioso se torna concluir, assim, que à condenação transitada em julgado em pena de prisão igual ou superior a dois anos de prisão associa-se automaticamente o preenchimento do pressuposto negativo de acesso à nacionalidade por naturalização e, nessa medida, há que começar por verificar se tal solução é compatível com o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, onde se diz que «[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos».

O Tribunal Constitucional foi já chamado, em diversos momentos e ao longo do tempo, a pronunciar-se sobre a conformidade de diversas normas com a proibição prevista no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição. Uma das suas últimas pronúncias, a propósito, foi no Acórdão n.º 127/2025, onde se lê:

«[...]

7.1 - Sobre os interesses que a proibição em apreço visa tutelar, tem sido apontado pela jurisprudência constitucional (cf. Acórdão n.º 354/2021) que «[a] proibição constitucional dos efeitos automáticos das penas repousa no princípio estruturante de que a dignidade pessoal e os direitos fundamentais não honram a excelência cívica de algumas pessoas, antes radicam na humanidade de que todas participam igualmente. Numa democracia constitucional, ao contrário de um regime aristocrático, timocrático ou oligárquico, a dignidade é um atributo da pessoa enquanto tal, não do cidadão exemplar ou da personalidade ilustre. Sendo a humanidade condição suficiente para o reconhecimento da igual dignidade de todos, impõe-se a proibição categórica de que os direitos de uma pessoa sejam suprimidos, suspensos ou restringidos com base num juízo sobre o demérito cívico ou o caráter deformado do titular.».

No mesmo sentido, lê-se no Acórdão n.º 376/2018 que «[...] [o] n.º 4 do artigo 30.º da CRP proíbe o Estado de restringir a liberdade ou atingir os interesses dos cidadãos por conta de certo tipo de razões, relacionadas com as qualidades pessoais dos condenados. Essas razões - que se reconduzem ao juízo de que os delinquentes têm uma dignidade diminuída - não podem ser admitidas como razões válidas para o Estado limitar quaisquer direitos. Qualquer medida restritiva de direitos cujo fundamento precípuo seja esse é liminarmente interditada pela Constituição.».

Do exposto decorre, com o reforço dado pela doutrina, que o n.º 4 do artigo 30.º da Constituição impede que «[...] à condenação em certas penas se acrescente, de forma automática, mecanicamente, independentemente de decisão judicial, por efeito directo da lei (ope legis), uma outra “pena” daquela natureza» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra Editora, 2007, p. 504).

Esta garantia encontra-se, aliás, em estreita consonância com a sujeição das penas ao princípio da necessidade, avalizando a sua conformidade com o subprincípio da proibição do excesso, «no sentido de que qualquer “efeito (acessório) da pena” pressupõe, por um lado, uma certa gravidade do facto praticado e, por outro, uma fundada conexão entre o efeito (o direito que deve ser declarado perdido) que se quer determinar e o facto criminoso praticado. Nestes termos, seria inconstitucional uma lei que, p. ex., privasse do direito de voto quem fosse condenado por um qualquer crime» (Damião da Cunha, “Anotação ao artigo 30.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Volume I, 2.ª Edição revista, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2017, pp. 498-499).

Tais conclusões têm sido uniformes, constantes e reiteradamente adotadas por este Tribunal Constitucional, como resulta da análise da vasta jurisprudência a propósito. Vejam-se, a título de exemplo, os Acórdãos n.^os16/84, 310/85, 75/86, 94/86, 284/89, 748/93, 522/95, 327/99, 202/2000, 262/2003, 36/2008, 25/2011, 311/2012, 748/2014, 106/2016, 331/2016, 376/2018, 348/2022, 722/2022 e 927/2023.

Destaca-se, neste conspecto, o Acórdão n.º 722/22 - ao qual voltaremos infra - do qual resulta clarificada a relação entre os vetores supra expostos:

«[...]

Com tal proibição, a Constituição visa retirar das penas qualquer lastro estigmatizante, que impeça a ressocialização do condenado; e, por outro lado, assegurar a estrita necessidade da punição, proibindo efeitos mecânicos da condenação (sem ponderação) que pudessem revelar-se desnecessários em face do caso concreto (Maria João Antunes, Penas e Medidas de Segurança, 2.ª edição, Almedina, 2022, p. 19).

Os dois propósitos estão incindivelmente ligados, porquanto o caráter infamante decorre justamente dessa desconsideração do caso: «é por ter sido condenado que o delinquente perdeu estes ou aqueles direitos, não por, in casu, tal medida se ter mostrado necessária para acautelar o interesse público, num qualquer domínio particular, e deixando, de resto, o seu estatuto pessoal incólume» (Francisco Borges, “Efeitos automáticos das penas: uma reflexão”, Estudos em Homenagem ao Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade, no prelo).

[...]».

Assim, e conforme decorre deste excerto, a inexistência de um juízo de necessidade subjacente a uma norma limitadora de direitos civis, profissionais ou políticos, abre a porta à natureza puramente infame da medida.

[...]».

Neste pressuposto, vejamos, por ora, que da alínea f) do n.º 2 do artigo 6.º em sindicância resulta a impossibilidade ope legis de aceder à cidadania portuguesa por quem haja sido condenado por sentença transitada em julgado, pela prática de crime previsto na legislação portuguesa, com pena igual ou superior a 2 (dois) anos de prisão.

A propósito, no mesmo Acórdão n.º 127/2025:

«[...]

7.3 - Da automaticidade da perda de direitos civis, profissionais ou políticos proibida pelo n.º 4 do artigo 30.º da CRP.

A automaticidade no desencadeamento de efeitos compressores de direitos civis, profissionais ou políticos poderá ser entendida, prima facie, como a ausência de ponderação judicial. Como bem se compreende, a ponderação judicial prévia permite que sejam levadas em conta condições particulares de cada caso, sopesando eventuais consequências, mais ou menos gravosas, que, para aquele sujeito, teria a perda do direito civil, profissional ou político e cada um dos interesses possivelmente salvaguardados com a mesma.

Para tal entendimento, a automaticidade proibida constitucionalmente corresponde à produção de efeitos restritivos ope legis, sendo a perda de direitos uma consequência da aplicação direta de uma pena, sem qualquer ponderação no caso concreto (vide, Acórdão 154/2004, item 10.), ou, considerando o que se disse supra (cf. 7.2.), da prática de um determinado crime.

Porém, a jurisprudência deste tribunal tem-se encaminhado no sentido de sufragar uma outra resposta encontrada por parte da doutrina. Para este entendimento, casos há em que as condições de aplicação da norma evidenciam o resultado de uma ponderação orientada pelos princípios jurídicos em jogo.

Neste pressuposto, não se poderá falar de automaticidade - com o sentido que a teleologia da norma proibitiva lhe confere - se a previsão legal refletir o já referido juízo de necessidade.

É precisamente por se entender que a estatuição da perda de direitos associada a uma pena falha o limite da automaticidade - por carecer de elementos ponderativos constitucionalmente orientados - que são dados tratamentos diferentes entre esta situação e a que resulta de uma perda de direitos associada à prática de um crime. Porém, certo é também, que nem todos os juízos de ponderação, cristalizados que estejam em enunciados normativos formulados a priori, se revelarão aptos a justificar o afastamento da proibição constante do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição.

[...]

7.5 - Em suma: a proibição que decorre do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição, com a já referida extensão teleológica do seu âmbito protetivo entre certo efeito e certo crime, pode ser enunciado nos seguintes termos:

ii) é proibido determinar, por lei, a perda de direitos civis, profissionais e políticos de condenados, como consequência direta da condenação pela prática de determinado crime, exceto nos casos em que a norma restritiva contém elementos ponderativos passíveis de garantir o cumprimento do princípio da necessidade, afastando uma pura ressonância sancionatória com resultados estigmatizantes para o condenado.

[...]».

Mais concretamente, e no que se relaciona com a impossibilidade de aquisição da nacionalidade, por via da procedência da ação de oposição, na vigência da redação da LdN que decorria da Lei Orgânica n.º 2/2006, pode ler-se também no Acórdão n.º 331/2016:

«[...]

O disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP implica, portanto, uma proibição de o legislador consagrar critérios legais nos termos dos quais decorra, de uma forma automática, a perda de direitos civis, profissionais ou políticos, em virtude de uma pena aplicada.

Mais concretamente, naquilo que importa para o presente caso, se não resultam dúvidas de que é a própria Constituição que comete ao legislador a tarefa de concretizar o direito a aceder à cidadania portuguesa, o que foi feito desde logo pela Lei da Nacionalidade, e que cabe ao legislador, nessa tarefa, a ponderação das conexões relevantes com o Estado português e os critérios que lhes presidem, o legislador está igualmente impedido de criar critérios legais de acesso ao vínculo jurídico da cidadania portuguesa que impliquem, em virtude de uma pena aplicada, a perda automática de direitos civis, profissionais ou políticos.

[...]

Ora, em face da proibição constitucional de perda automática de direitos civis em virtude da aplicação de uma pena, o julgador, na apreciação do preenchimento do critério de acordo com o qual constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa a condenação, com trânsito em julgado da sentença, pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, não pode estar impedido, em toda e qualquer situação, de valorar as demais circunstâncias associadas à condenação pela prática de crime punível com pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos, designadamente a efetiva execução da pena aplicada, o tempo que mediou entre a prática do crime e a decisão proferida, a eventual reincidência ou a perseverança na prática criminosa, a ocorrência da extinção da pena, a dispensa de pena.

[...]».

Aqui chegados, e em face do exposto, não poderá deixar de se considerar que a norma sob sindicância ofende o artigo 30.º, n.º 4, da Lei Fundamental, tendo em conta que o que está em causa é um efeito ope legis decorrente da aplicação de uma pena, ainda que identificada pelos limites da sua medida concreta, como tem vindo, aliás, a decidir em casos muito idênticos, o Tribunal Constitucional.