Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

Se é verdade que a condenação por determinado crime (ou tipo de crimes) constitui, como o Tribunal tem vindo a afirmar, «uma informação que, em abstracto, já se pode ligar às finalidades que justificariam uma perda de direitos civis, políticos ou profissionais» (cf. Francisco Borges, ibidem)» (cf. Acórdãos n.^os722/2022, 914/2023, 442/2024, 638/2024, 641/2024, 642/2024, 706/2024, 117/2025, 127/2025 e 396/2025), já a mera condenação em pena de prisão igual ou superior a dois anos de prisão, desligada do ilícito cometido, constitui uma base imprestável para a demonstração de uma relação «absolutamente «consistente e convincente»» (idem), logo no plano abstrato, entre a condenação criminal e o efeito que lhe é automaticamente associado - isto é, a exclusão do acesso à nacionalidade por naturalização -, tendo em conta a tutela do interesse público prosseguido por essa via - evitar, como acima se referiu, a postergação do vínculo de efetiva integração na comunidade.

A falta de conexão entre a mera condenação criminal em pena igual ou superior a dois anos de prisão e o interesse público que se pretende acautelar com o requisito estabelecido conduz inevitavelmente à conclusão de que o acesso à nacionalidade por naturalização, por via desta nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º, da LdN, é, na realidade, vedado pela simples razão de ao requerente ter sido aplicada a título principal uma pena igual ou superior a dois anos de prisão, sem qualquer juízo de adequação entre o crime praticado e afetação do vínculo de efetiva pertença à comunidade.

Justamente por assim ser, a norma sob sindicância consubstancia ainda, como concluiu o Acórdão n.º 497/2019 a propósito da solução que constava na alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, na redação da Lei Orgânica n.º 2/2006, uma restrição desnecessária, e por isso desproporcional, do direito fundamental de acesso à cidadania portuguesa, extraível do n.º 1 do artigo 26.º da Constituição.

Como decorre da jurisprudência acima citada, deve existir uma associação entre o reconhecimento do direito à cidadania e a evidenciação de um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa.

Nesta medida, e face às exigências colocadas pelo princípio da proibição do excesso em matéria de restrição de direitos, liberdades e garantias, o legislador deve salvaguardar que, para este efeito, é permitida uma ponderação dos fatores suscetíveis de evidenciar a existência ou inexistência de tal vínculo. E, neste pressuposto, é desde logo inegável o diferente desvalor expresso no juízo que preside à aplicação de uma pena de prisão efetiva - que denuncia uma descrença na capacidade para uma atuação futura conforme ao dever - ser jurídico-penal - e aquele que subjaz, por exemplo, à substituição dessa pena pela pena de prestação de trabalho a favor da comunidade (artigo 58.º do CP) ou pela suspensão da execução da pena de prisão aplicada a título principal (artigo 50.º do CP).

A opção pela aplicação de uma pena de substituição tem na sua base um juízo de prognose favorável no que diz respeito à ressocialização do agente em liberdade e no seio da comunidade, e tem acoplados fatores como a integração familiar e sócio-profissional do mesmo, no que releva o respetivo grau de enraizamento na comunidade.

A este leque acrescenta-se a prática de crimes negligentes, que se fundam, grosso modo, na violação de um dever objetivo de cuidado, cuja prática com condenação em pena de prisão, ainda que suspensa, impedirá o acesso à cidadania por naturalização, ao se estabelecer, como único critério a aplicação de uma pena de prisão igual ou superior a 2 (dois) anos.

Acresce a circunstância de o legislador ter diminuído, em relação à redação em vigor, o limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada, passando o mesmo a ser de 2 (dois) anos de prisão, quando agora é de 3 (três) anos. O que provoca, também, um aumento do número de situações abrangidas por este requisito negativo de acesso à nacionalidade, pois que é certa a substancial diferença numérica entre a pequena e média criminalidade, quando confrontada com a prática de crimes de maior gravidade.

Resulta, assim, que, na estrita previsão da condenação em pena de prisão igual ou superior a 2 (dois) anos, independentemente do tipo de crime e das consequências jurídicas que lhe foram efetivamente associadas, e ainda que esteja em causa a pena concretamente aplicada, é inviabilizada a ponderação dos fatores que objetivamente evidenciam um específico vínculo de integração na comunidade portuguesa.

O que permite que se reitere, neste caso, como até aqui, que a imposição de uma condição que se baseia única e exclusivamente na pena de prisão, ainda que por referência à medida concretamente aplicada, «embora possa considerar-se adequada à prossecução dos fins que visa atingir, não resiste ao teste da necessidade, devendo reconhecer-se que os mesmos fins poderiam ser atingidos por medidas menos onerosas para o requerente de acesso à cidadania, que garantissem a preservação do núcleo essencial do direito fundamental de que, nos termos acima expostos, é titular» (Acórdão n.º 497/2019) e, nessa medida, não pode deixar de se concluir, na linha da jurisprudência deste Tribunal Constitucional, que a norma em apreço constitui uma restrição desproporcional do direito fundamental de acesso à cidadania portuguesa.

E, em suma, que a nova alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, ao diminuir o limite mínimo da pena de prisão concretamente aplicada para 2 (dois) anos e continuando a desconsiderar a possibilidade de aferir em que medida a aplicação da pena põe em causa o específico vínculo de integração na comunidade portuguesa, mais não faz do que agravar os argumentos que conduziram aos juízos positivos de inconstitucionalidade formulados nos arestos acima citados, por violação dos artigos 18.º, n.º 2, 26.º, n.º 1, e 30.º, n.º 4, da CRP.

Razão pela qual se conclui pela inconstitucionalidade da norma fiscalizada, nos termos acabados de expor, ficando naturalmente prejudicada a apreciação da violação do princípio da proporcionalidade em sentido estrito, nos termos preconizados pelos requerentes.

D.2. A segunda norma objeto do pedido é a que se extrai do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, na parte em que faz depender a concessão de nacionalidade aos apátridas da sua residência legal em Portugal.

Importa, desde logo, assinalar que, não obstante requererem a fiscalização da «norma constante do n.º 3 do artigo 6.º» da LdN, o vício que os recorrentes lhe apontam funda-se exclusivamente no facto de esse preceito estabelecer como critério de naturalização a exigência de residência legal sem que a ordem jurídica interna prescreva um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia.

De acordo com os requerentes, a inexistência atual de um regime jurídico para o reconhecimento da apatridia torna inconstitucional a norma que estabelece a residência legal no país como um requisito de aquisição da nacionalidade por parte dos apátridas que se encontrem em território nacional.

Assim sendo, o fundamento da inconstitucionalidade invocada respeita à norma do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, não em razão do regime jurídico que nela se contém - isto é, de esse regime fixar também para os apátridas a exigência de residência legal como condição de acesso à nacionalidade portuguesa -, mas em virtude da atual inexistência de um procedimento para o reconhecimento da apatridia, que impedirá, enquanto não for superada, o preenchimento dessa condição.

Sem este elemento ficaria descaraterizada a desconformidade constitucional apontada pelos recorrentes à norma objeto do pedido, pois que a mera verificação da inexistência de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia constitui um problema de ordem puramente factual e não um problema de ordem intrinsecamente normativa.

Vejamos com mais detalhe.

A proposição nos termos da qual «[a] ordem jurídica interna [não] prescrev[e] qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia» é passível de um juízo de verdade. Ao invés, em relação aos enunciados normativos, tal juízo de facto não se lhes aplica, designadamente, perante o enunciado «[o] Governo [deve conceder] a nacionalidade portuguesa aos apátridas que residam legalmente em Portugal há pelo menos quatro anos», que não é passível desse juízo de facto.

Se assim não fosse, em função da verdade ou falsidade do facto de «[a] ordem jurídica interna [não] prescrev[e] qual o procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia», o pretendido enunciado normativo, extraído do artigo 6.º, n.º 3, da LdN, padeceria, ou não, do vício de inconstitucionalidade.

Mais concretamente, se existisse, ou passasse a existir, um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia, na lógica apresentada pelos requerentes, o vício de inconstitucionalidade seria sanado, independentemente de qualquer alteração na redação da norma em apreço.

Para efeitos puramente ilustrativos do que se diz: caso o Projeto de Lei n.º 294/XVII/1.ª, que prevê o estatuto do apátrida, regulando os procedimentos para o seu reconhecimento, em cumprimento do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 41/2023, de 10 de agosto, apresentado pelo Deputados dos Grupos Parlamentares do Partido Social Democrata, admitido em 24 de novembro de 2025, na Assembleia da República, fosse entretanto aprovado, poder-se-ia entender que a norma em apreço deixaria de ser inconstitucional.

Se se fizer depender a procedência do invocado vício de inconstitucionalidade de uma verificação fáctica, revelar-se-ia que o vício de inconstitucionalidade, a ser reconhecido, não afetaria intrinsecamente a norma sob sindicância. Ao invés, seria factualmente contingente.

Conforme sintetiza Silva Sampaio «[u]ma norma completa é composta unicamente pelos seguintes três elementos: (i) previsão - condições de aplicação da norma; (ii) operador deôntico - sentido ordenador da norma; e (iii) estatuição - efeitos da norma. A afirmação da estrutura normativa tripartida abre ainda caminho para, em termos negativos, despir o conceito de norma jurídica das seguintes propriedades: (iv) condições de validade; (v) condições de aplicabilidade espácio-temporal; e (vi) condições negativas de aplicabilidade (defeaters)» (cf. Ponderação e Proporcionalidade uma Teoria Analítica do Raciocínio Constitucional, Vol. I, Almedina, 2023, pág. 136).

E por aqui se vê que a situação em presença é substancialmente diversa daquela que ocorreria se a norma compreendida no regime jurídico da aquisição da nacionalidade fixasse para os apátridas um requisito cujo preenchimento fosse inviabilizado pela existência de uma proibição já contida num outro regime jurídico, designadamente no regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, aprovado pela Lei n.º 23/2007, de 4 de julho. Situação em que a validade da norma ficaria comprometida porque o legislador teria escolhido fixar para o acesso à nacionalidade por apátridas uma condição que o próprio ordenamento jurídico obstava já a que viesse a ser preenchida por força da existência de uma norma de preclusão.

Mas não é isso que ocorre no caso vertente, já que, de acordo com o n.º 1 do artigo 4.º da referida Lei n.º 23/2007, aquele regime jurídico é aplicável a «cidadãos estrangeiros e apátridas». Razão pela qual, no presente caso, o vício não decorre, pois, dos termos em que a norma foi concebida - que, aliás, traz como alteração principal relativamente ao regime vigente o estabelecimento de um regime especial de aquisição da nacionalidade por naturalização para os apátridas -, mas sim da ausência, no momento presente, de uma outra norma, com um programa normativo próprio, ainda que materialmente conexo.

Ora, à inexistência desta outra norma - em rigor, à ausência na ordem jurídica de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia - corresponde um vício próprio, consubstanciado numa eventual inconstitucionalidade por omissão, que o Tribunal não pode verificar em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade e cuja apreciação não pode, além do mais, ser pedida pelos requerentes (cf. artigo 283.º, n.º 1, da CRP).

Não se pretende com este entendimento negar os impactos da omissão, no sistema jurídico português, de normas que permitam e regulem o reconhecimento da apatridia (de onde os requerentes retiram dificuldades práticas na obtenção de residência legal em termos gerais), mas apenas assinalar que a avaliação dessa circunstância, no contexto da norma fiscalizada, se situa no plano da aplicabilidade da norma, e não no plano da sua validade, planos esses substancialmente distintos, tanto mais que apenas um deles - o segundo -, legitima, no presente processo, a intervenção deste Tribunal.

E isto porque, se a ausência de procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia, ainda que, porventura, em si mesma contrária à ordem jurídico-constitucional, pudesse gerar automaticamente, por efeito de mera contaminação, a inconstitucionalidade das normas que estabeleçam uma condição cujo preenchimento dependa, mesmo que indiretamente, do reconhecimento prévio do estatuto de apátrida, isso significaria que a omissão do legislador passaria a poder ser efetivamente sancionada através da fiscalização da inconstitucionalidade por ação, o que não é compatível com o modelo previsto no artigo 283.º da Constituição.

Aceitar essa consequência implicaria, pois, e ademais, presumir que, enquanto não fosse criado o procedimento de reconhecimento da apatridia, o legislador estaria constitucionalmente impedido de exigir residência legal em território nacional como requisito de acesso à nacionalidade por naturalização por parte de apátridas ou, formulando a ideia de modo inverso, estaria obrigado a conceder-lhes a nacionalidade desde que houvessem residido no país pelo período legalmente fixado, mesmo que essa residência não fosse legal.

Ora, tal conclusão não decorre sequer dos instrumentos de direito internacional vinculativos para o Estado português, conforme melhor se dirá de seguida. Se a atual inexistência na ordem jurídica portuguesa de um procedimento para o reconhecimento da situação de apatridia é insuscetível de se projetar sobre a norma do n.º 3 do artigo 6.º da LdN, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto sob apreciação, em termos de impor o reconhecimento da sua desconformidade à Constituição, resta verificar se a solução que consiste em estabelecer a condição relativa à residência legal per se é incompatível com a ordem jurídico-constitucional.

A alteração legislativa em apreço surge com o propósito de se reconhecer a especial situação do cidadão apátrida e por isso se prevê que o período mínimo de residência legal seja o menor de todos os agora previstos no artigo 6.º da LdN (de entre 4, 7 e 10 anos).

O legislador teve em linha de conta a importância que o direito internacional tem - e deve ter - na limitação da margem de conformação do legislador nacional aquando da regulação do direito à cidadania, nomeadamente quando pretende modificar regras relativas à sua aquisição (cf. item 19 supra), como, aliás, este Tribunal Constitucional tem reiteradamente afirmado, e isto porque:

Resulta do n.º 3 do artigo 6.º da CEN que «[c]ada Estado Parte deverá prever no seu direito interno a faculdade de naturalização de indivíduos legal e habitualmente residentes no seu território» e que «[a]o estabelecer as condições para efeitos de naturalização, esse Estado Parte estabelecerá um período de residência não superior a 10 anos imediatamente anterior à formulação do pedido», bem como da alínea g) do n.º 4 do mesmo artigo 6.º que «[o] direito interno de cada Estado Parte permitirá a aquisição da sua nacionalidade pelos (...) [a]pátridas e refugiados reconhecidos, legal e habitualmente residentes no seu território» (sublinhados acrescentados).

E do exposto retira-se ainda que, estando em causa cidadãos apátridas legal e habitualmente residentes no território nacional, o Estado tem a obrigação internacional (quer perante os outros Estados partes na Convenção, quer perante os indivíduos em causa) de adaptar o seu direito interno em conformidade com o estabelecido na CEN.

Foi o que o legislador, efetivamente, procurou cumprir através da norma sob escrutínio, facilitando até a posição dos apátridas, na medida em que reduziu o prazo de residência legal mínimo necessário face aos demais indivíduos, e inovando por referência ao regime anterior, nos termos do qual os apátridas não beneficiavam de qualquer distinção positiva em relação ao critério de residência legal em apreço, relativamente aos restantes destinatários da norma.

Assim, não há fundamento para que o Tribunal se pronuncie pela inconstitucionalidade da norma do n.º 3 do artigo 6.º da LdN, na versão decorrente das alterações introduzidas pelo Decreto n.º 17/XVII.

D.3. A terceira questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII, relativo aos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, na medida em que prevê que a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional deve ter em consideração, para além do mais, «a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Na sequência da alteração operada pelo artigo 2.º do Decreto, o referido artigo 9.º, n.º 1, alínea a), da LdN, mantem a «inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional» no elenco dos fundamentos de oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade. No entanto, na tentativa de densificação deste conceito, o legislador vem estabelecer que a inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional é suscetível de ser revelada pela «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». E é exatamente esse segmento normativo que os recorrentes entendem violar «[a] reserva de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, por indeterminabilidade do conteúdo, decorrente do artigo 18.º da Constituição, bem como da proibição de perda de nacionalidade por motivos políticos, prevista no n.º 4 do artigo 26.º da Constituição [...]» (cf. terceiro ponto do artigo 38.º do pedido).

Cabe verificar se assim é.

A LdN, na sua redação atual, regula, no artigo 9.º, a designada «oposição à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade».

Como decorre dos artigos 2.º a 4.º da LdN, podem adquirir a nacionalidade por efeito da vontade: (i) os filhos menores ou incapazes de pai ou mãe que adquira a nacionalidade portuguesa; (ii) o estrangeiro casado há mais de três anos com nacional português pode adquirir a nacionalidade portuguesa, desde que a declaração seja feita na constância do matrimónio; (iii) o estrangeiro que, à data da declaração, viva em união de facto há mais de três anos com nacional português, após ação de reconhecimento dessa situação a interpor no tribunal cível (na versão alterada, tal ação é substituída pela emissão de decisão judicial de reconhecimento pelo tribunal competente); e (iv) quando capazes, os que hajam perdido a nacionalidade portuguesa por efeito de declaração prestada durante a sua incapacidade.

De acordo com o n.º 4 do artigo 3.º da LdN, aditado pelo artigo 2.º do Decreto, a aquisição da nacionalidade pelo cônjuge do nacional português ou por quem com ele viva em união de facto passa ainda a depender da não verificação de nenhuma das situações que passam a estar previstas nas novas alíneas f) a h) do n.º 1 do artigo 6.º, na versão que decorre do Decreto.

Nos termos do artigo 10.º da LdN, na sua redação atual, a oposição é deduzida pelo Ministério Público, no prazo de um ano (na versão alterada, passa a dois anos) a contar da data do registo da aquisição da nacionalidade, nos termos previstos também nos artigos 56.º a 60.º do Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro, que aprova o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa (doravante, Regulamento).

Atento o exposto, em especial o previsto no artigo 10.º da LdN, tal não pode deixar de ter um duplo significado: (i) por um lado, a partir do momento em que um cidadão estrangeiro vê registada a aquisição da sua nacionalidade, a cidadania portuguesa assim adquirida ainda não é definitiva; e (ii) por outro lado, e em estreita ligação com o que acaba de ser afirmado, após o momento da data do registo, e durante o prazo (agora) de dois anos, o Ministério Público, se entender que se verificam alguns dos fundamentos previstos no artigo 9.º da LdN, pode intentar, nos tribunais administrativos e fiscais, uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade.

A partir do que acaba de ser afirmado, três soluções são possíveis: ou o Ministério Público, durante tal prazo, não deduz a referida oposição; ou, deduzindo-a, tal ação não procede junto dos tribunais administrativos e fiscais; ou, por fim, deduzindo-a, os tribunais administrativos e fiscais dão razão ao Ministério Público, ordenando, consequentemente, o cancelamento de registo de aquisição de nacionalidade efetuado.

E, enquanto nas primeira e segunda situações - decorrido o prazo previsto para o efeito ou improcedendo a ação judicial - a aquisição da nacionalidade já registada deixa de ser passível de reversão, com tais fundamentos (mas sem prejuízo do disposto no artigo 12.º-B da LdN); na última situação, procedendo a ação de oposição à aquisição da nacionalidade portuguesa, tal terá, como consequência, o cancelamento do registo da nacionalidade e o adquirente, contra quem tiver sido intentada a ação de oposição à nacionalidade, vê o seu direito fundamental à cidadania ficar comprometido.

Daí que, em consequência do que acaba de ser referido, os fundamentos que podem servir de suporte à interposição de uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade devem estar suficientemente balizados, por força do disposto na alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º da CRP, ao estabelecer que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa.

Mas vejamos com mais detalhe.

Cumpre atentar, antes de mais, na redação atual do artigo 9.º, n.º 1, da LdN, na qual, e tendo em conta o atual pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade, interessa, em especial, o que se encontra estipulado na alínea a), pois que, nos termos da primeira parte desta disposição legal, constitui fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade «[a] inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional».

Tratando-se de um requisito negativo que se encontra previsto na LdN desde a sua primeira versão, de 1981, que foi sendo sucessivamente densificado quer pela jurisprudência, quer pelo legislador, nas sucessivas alterações à LdN, em particular o legislador de 2006, e também no Regulamento da LdN, sendo inquestionável que o conceito de inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional comunga de certa indeterminabilidade ou vagueza.

Mas, na redação atual, os fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 9.º da LdN, em conjugação com os demais números desse mesmo artigo e com o artigo 56.º do Regulamento, estão suficientemente determinados para que seja possível ao Ministério Público decidir se estão reunidos os pressupostos que legitimam que intente uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade.

A norma do artigo 2.º do Decreto vem alterar este paradigma, ao proceder à alteração do artigo 9.º da LdN.

Na redação que se pretende que entre em vigor, constituirá fundamento de oposição à aquisição da nacionalidade, nos termos do n.º 1, alínea a), da referida disposição legal, «[a] inexistência de laços de efetiva ligação à comunidade nacional, tendo em consideração os parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do n.º 1 do artigo 6.º e a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais» (realces acrescentados).

De onde decorre que, para o Ministério Público aferir da «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional», enquanto pressuposto necessário à interposição da oposição à aquisição da nacionalidade, deve agora «[ter] em consideração», não só (i) os parâmetros materiais constantes das alíneas c) a i) do novo artigo 6.º, n.º 1, da LdN, por remissão - i.e., o conhecimento suficiente dos direitos e deveres fundamentais inerentes à nacionalidade portuguesa e a organização política do Estado português; a declaração solene, pelo adquirente de nacionalidade registada, aquando do pedido de aquisição de nacionalidade por naturalização, da sua adesão aos princípios fundamentais do Estado de direito democrático; a circunstância de o interessado ter sido condenado, com trânsito em julgado da decisão judicial, com pena de prisão igual ou superior a 2 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa; o interessado não constituir perigo ou ameaça para a segurança ou a defesa nacional, nomeadamente pelo envolvimento em atividades relacionadas com a prática de terrorismo, criminalidade violenta, especialmente violenta ou altamente organizada; não ser destinatário de medidas restritivas aprovadas pela Organização das Nações Unidas ou pela União Europeia, na aceção da Lei n.º 97/2017, de 23 de agosto; e, finalmente, possuir capacidade para assegurar a sua subsistência.

Acrescendo a estes, um outro, o qual passará a ser a «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais», atenta a inserção, entre o primeiro e segundo segmentos normativos da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, da conjunção copulativa «e», na sequência da expressão inicial «[ter] em consideração».

Apesar de os novos requisitos introduzidos terem o propósito de densificar o pressuposto da «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional», não se pode deixar de constatar que, através deste segundo segmento - aquele de que cumpre conhecer -, se verifica um incremento da conatural indeterminabilidade daquele conceito.

O que conduz a um agravamento da situação do cidadão adquirente da nacionalidade portuguesa, pois que se alargam e, de certa forma, se diluem os requisitos que podem ser fundamento bastante para a interposição de uma ação de oposição à nacionalidade portuguesa, pelo Ministério Público, e cuja procedência tem como efeito o cancelamento do seu registo de aquisição da nacionalidade, num período temporal que agora é de dois anos (antes de 1 ano), por força da alteração que o mesmo artigo 2.º do Decreto n.º 17/XVII pretende fazer operar no artigo 10.º da LdN.

É neste contexto e com estas premissas que se conhecerá da questão de constitucionalidade colocada, e que reside em saber se o segundo segmento normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º, ao ser «indeterminado», como alegam os requerentes, é ou não compatível com o princípio da determinabilidade das leis e com o princípio do Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição) em matéria sujeita a reserva absoluta de competência da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f)).

Como já foi oportunamente referido supra, a Constituição, sem prejuízo de não definir o que entende por cidadão nacional, nem por isso deixou de rodear o instituto da cidadania portuguesa de importantes garantias formais, na medida em que inclui, de entre o mais, o regime da aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa entre as matérias da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 164.º, alínea f)), razão pela qual não pode deixar de se convocar, e de modo particularmente significativo, as exigências de determinabilidade que decorrem do princípio do Estado de direito democrático.

Veja-se que, de acordo com a jurisprudência consolidada deste Tribunal (v., por exemplo, o Acórdão n.º 225/2018), a regulamentação legislativa em matéria de direitos, liberdades e garantias, cuja disciplina está sujeita a reserva de lei parlamentar, deve observar exigências de precisão e determinabilidade, especialmente quando implique restrições a esses direitos.

Estas exigências decorrem do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, como desde logo afirmado no Acórdão n.º 285/92, e tem sido reiterado em decisões posteriores:

«[A] questão da relevância do princípio da precisão ou determinabilidade das leis anda associada de perto à do princípio da reserva de lei e reconduz-se a saber se, num dado caso, o âmbito de previsão normativa da lei preenche ou não requisitos tidos por indispensáveis para se poder afirmar que o seu conteúdo não consente a atribuição à Administração, enquanto executora da lei, de uma esfera de decisão onde se compreendem elementos essenciais da própria previsão legal, o que, a verificar-se, subverteria a ordem de repartição de competências entre o legislador e o aplicador da lei. [...]

Reconhece-se, sem dificuldade, que o princípio da determinabilidade ou precisão das leis não constitui um parâmetro constitucional “a se”, isto é, desligado da natureza das matérias em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso. Se é, pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento constitucional uma proibição geral de emissão de leis que contenham conceitos indeterminados, não é menos verdade que há domínios onde a Constituição impõe expressamente que as leis não podem ser indeterminadas, como é o caso das exigências de tipicidade em matéria penal constantes do artigo 29.º, n.º 1, da Constituição, e em matéria fiscal (cf. artigo 106.º da Constituição) ou ainda enquanto afloramento do princípio da legalidade (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos (null taxation without law).

Ora, atento o especial regime a que se encontram sujeitas as restrições aos direitos, liberdades e garantias, constante do artigo 18.º da Constituição, em especial do seu n.º 3, e em articulação com o princípio da segurança jurídica inerente a um Estado de direito democrático (artigo 2.º da Constituição), forçoso se torna reconhecer que, em função de um critério ou princípio de proporcionalidade a que deverão estar obrigadas as aludidas restrições [...], o grau de exigência de determinabilidade e precisão da lei há-de ser tal que garanta aos destinatários da normação um conhecimento preciso, exato e atempado dos critérios legais que a Administração há-de usar, diminuindo desta forma os riscos excessivos que, para esses destinatários, resultariam de uma normação indeterminada quanto aos próprios pressupostos de atuação da Administração; e que forneça à Administração regras de conduta dotadas de critérios que, sem jugularem a sua liberdade de escolha, salvaguardem o “núcleo essencial” da garantia dos direitos e interesses dos particulares constitucionalmente protegidos em sede de definição do âmbito de previsão normativa do preceito (Tatbestand); e finalmente que permitam aos tribunais um controlo objetivo efetivo da adequação das concretas atuações da Administração face ao conteúdo da norma legal que esteve na sua base e origem.»

Da sujeição a uma reserva absoluta de competência legislativa da enunciação dos critérios e pressupostos, positivos e negativos, associados à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, decorre ainda outra consequência. A regulação primária dessas condições tem de constar de lei, não podendo ser reenviada para ato de outra natureza. Como se afirma no Acórdão n.º 538/2015:

«O princípio da reserva de lei parlamentar assume, como se sabe, no ordenamento jurídico-constitucional português um duplo significado: por um lado, proíbe a administração de invadir as matérias reservadas sem autorização expressa do legislador parlamentar, dotado de uma maior intensidade de legitimação democrática; por outro, proíbe que o legislador delegue na administração poderes regulamentares relativamente a quaisquer aspetos pertencentes à disciplina normativa primária, circunscrevendo o âmbito de atuação normativa da administração a aspetos técnicos ou secundários, sob a forma de regulamentos de execução.»

Nesta última aceção, aquilo que decorre do princípio da reserva de lei é que «o regime material tem de constar de um ato legislativo, ou seja, de lei em sentido formal» (Acórdão n.º 474/2021).

Ora, o artigo 4.º do Decreto concede um prazo de 90 dias ao Governo para que este proceda às necessárias alterações ao Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, alterações essas que poderão comtemplar, designadamente por via da modificação do seu atual artigo 56.º, a especificação de elementos suscetíveis de contribuir para a compreensão do que sejam «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais».

Tendo presente que o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, não obstante assim designado, foi aprovado por decreto-lei, não está em causa a reserva da função legislativa, «enquanto delimitação daqueles domínios de vida que só podem ser regulados por actos legislativos com exclusão de quaisquer outras fontes normativas» (Acórdão n.º 398/2008).

Porém, tratando-se de matéria sob reserva absoluta de competência da Assembleia da República, dificilmente se poderá considerar que este segundo segmento normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN cumpre as exigências de determinabilidade inerentes à alínea f) do artigo 164.º da CRP, que reserva ao legislador parlamentar a enunciação dos critérios e pressupostos, positivos e negativos, associados à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa (cf. Acórdão n.º 331/2016), sendo vedado ao Governo substituir-se-lhe nessa tarefa.

Assim, e desde logo, da nota técnica sobre os trabalhos preparatórios relativos à alteração preconizada pelo Decreto, elaborada pelos serviços de apoio à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, e enviada pelo Presidente da Assembleia da República ao abrigo do disposto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual, denota-se que o debate que ocorreu em torno do que poderá significar a demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais, não alcançou resultados esclarecedores. E o mesmo decorre da “nota explicativa” enviada a este Tribunal pelos Grupos Parlamentares do Partido Social-Democrata (PSD) e do Centro Democrático Social - Partido Popular (CDS-PP).

Com efeito, e em linha com um plano de argumentação que ocorreu no debate parlamentar anteriormente mencionado, poder-se-ia equacionar que os ditos comportamentos ofensivos da comunidade nacional, suas instituições e símbolos nacionais, mais não seriam do que os crimes contra o Estado tipificados nos artigos 308.º a 346.º do CP. Contudo, se é verdade que tal até pode estar de acordo com a intenção subjacente à Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, de cuja Exposição de Motivos decorre que uma das principais motivações da alteração que se pretende efetivar à LdN assenta na necessidade de «imprimir uma maior exigência ao regime da nacionalidade portuguesa, no sentido de garantir que a mesma tem sempre subjacente uma ligação efetiva e genuína à comunidade nacional», o mesmo não se retira, de forma clara, da disposição legal cuja constitucionalidade está a ser sindicada.

É que, mesmo que esses comportamentos correspondam àqueles crimes - o que, insista-se, é apenas uma das possibilidades de interpretação do enunciado normativo -, não se sabe qual o grau de ostensividade e de concludência que deve estar associado à sua prática, nem se outros crimes, eventualmente, podem ser subsumidos à previsão da norma.

Mas mais. Como acabou de ser referido, a partir do momento em que o enunciado refere «comportamentos» e não «crimes», é perfeitamente possível uma linha interpretativa que se afaste da antecedente, e que conclua que este segmento normativo, afinal, não opera qualquer tipo de remissão para o CP, estando em causa, como parece, em termos literais, verdadeiros comportamentos aos quais não está associada qualquer tipificação penal.

Se assim for, e a título de exemplo, o segmento normativo que ora se sindica permite que o comportamento de um cidadão, no exercício da sua liberdade de expressão (artigo 37.º da Constituição), e que se traduza na manifestação de uma opinião ofensiva para com o Presidente da República, a Assembleia da República ou o Governo, possa entrar na previsão deste segmento normativo. O mesmo podendo suceder, também a título de exemplo, por referência a comportamentos cometidos no exercício da sua liberdade de criação cultural (artigo 42.º da Constituição) ou de manifestação e de associação (artigos 45.º e 46.º da Constituição), entre outros, desde que demonstrativos, de forma concludente e ostensiva, da sua rejeição à adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais.

Como é bom de ver, estas situações são passíveis de serem subsumidas à previsão do segundo segmento normativo precisamente por força da abertura propiciada pelo enunciado normativo da nova alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN.

A incerteza e insegurança que advêm de tudo o que se expôs não só não contribuem para diminuir a indeterminabilidade deste segundo segmento normativo, como são reveladoras de que este se traduz, verdadeiramente, num requisito arbitrário no que se refere ao que possam ser «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». O que, como se viu, pode refletir-se, inclusivamente, numa efetiva colisão com outros direitos fundamentais consagrados na Constituição.

Para concluir que o que está em falta e gera essa mesma indeterminabilidade não pode deixar de integrar a normação primária do regime associado aos fundamentos para a oposição à aquisição de nacionalidade pelo Ministério Público, pois que, recorde-se, saber se o requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º se encontra preenchido determinará a possibilidade de um cidadão ver cancelado o seu registo de aquisição da nacionalidade.

Esta conclusão é ainda mais premente se se tiver presente que a «inclusão de qualquer matéria na reserva de competência da Assembleia da República, absoluta ou relativa, é in totum» (cf. Jorge Miranda/Catarina Santos Botelho, Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, 2018, Tomo II, 2.ª edição revista, p. 529).

O que significa que a lei parlamentar, ao estabelecer os requisitos positivos e negativos de acesso à nacionalidade, não o pode fazer com um grau de abertura e indeterminação tal que acabe por transferir para o aplicador da lei a fixação do critério que deverá presidir à valoração dos «comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais», suscetíveis de revelar «inexistência de ligação efetiva à comunidade nacional».

Pense-se, novamente, na participação, por exemplo, numa manifestação a favor da restauração da monarquia. Tratar-se-á de uma ação subsumível à previsão do segmento final da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN, alterada pelo Decreto? O legislador parlamentar não fornece qualquer ponto de referência minimamente seguro que permitisse aos tribunais confirmar ou infirmar tal subsunção caso a oposição à aquisição da nacionalidade viesse a ser deduzida com esse fundamento pelo Ministério Público.

A exigência de que a lei que dispõe sobre a aquisição, perda e reaquisição da cidadania seja suficientemente clara, precisa e completa serve um duplo propósito: por um lado, constitui para os seus destinatários uma garantia de segurança jurídica e de previsibilidade; por outro, funciona como garantia de que a reserva absoluta de competência da Assembleia da República é respeitada.

Ao abster-se de fornecer qualquer indicação sobre a tipologia ou padrão dos comportamentos suscetíveis de evidenciar a demonstração, concludente e ostensiva, de uma rejeição da adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais, o legislador parlamentar atribui aos órgãos encarregados da aplicação da LdN uma excessiva margem de liberdade na conformação do regime, comprometendo com isso a possibilidade de os destinatários da lei anteciparem com aquele mínimo de segurança devido quais os tipos de ações cuja prática poderá ser motivo bastante para que, contra si, seja intentada uma ação de oposição à aquisição da sua nacionalidade portuguesa.

Se a «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais» constitui um dos fundamentos para que o Ministério Público possa intentar uma ação de oposição à aquisição da nacionalidade, é evidente que estes comportamentos têm de estar suficientemente recortados na lei da Assembleia da República, não podendo esta, em virtude da falta de completude ou precisão do regime editado, delegar nos órgãos de administração da justiça a fixação do critério de valoração à luz do qual deverão considerar certos comportamentos, e não outros, suficientemente demonstrativos disso mesmo.

Uma vez que tal não sucede, o legislador parlamentar, ao não exaurir a regulação que deve estar prevista na normação primária, torna este segmento normativo incompatível com as exigências de determinabilidade da lei associadas ao princípio do Estado de direito (artigo 2.º da CRP) e à reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República a que se refere a alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º da Constituição.

O que vem de ser exposto torna-se, aliás, particularmente evidente se se tomar em consideração os fatores de ponderação enunciados também no Acórdão n.º 474/2021 para determinar o quanto à lei deve ser exigido. São eles os seguintes:

«Primeiro fator de ponderação: a reserva de lei é mais exigente quando a matéria reservada integra o objeto principal do diploma do que quando se situa na sua periferia ou é atingida de forma acidental. Segundo fator de ponderação: quanto maior a novidade política ou o carácter polémico do objeto de regulação, maior é o valor do pluralismo político, da publicidade do debate e da dialética deliberativa privativos da lei parlamentar. Terceiro fator de ponderação: quanto menores as qualidades procedimentais do ato normativo para o qual o diploma legal reenvia a sua regulamentação - decreto-lei, decreto regulamentar ou outros tipos de regulamento -, mais apertada deve ser a exigência de reserva de lei. Quarto fator de ponderação: quanto maior a necessidade, atenta a morfologia do objeto de regulação, de uma normação flexível, com características de proximidade, mutabilidade e adaptabilidade, maior é a adequação funcional do poder regulamentar».

Em todos os tempos, a aquisição e perda da nacionalidade, para além de respeitarem a questões ligadas a direitos fundamentais, têm um pendor de «elevada sensibilidade política, social e jurídica», razões pelas quais o nível de exigência quanto à necessidade de regulação legal é, neste contexto, suficientemente elevado para que não possa ser delegada nos órgãos encarregados da aplicação da lei a definição do que será a necessária e suficiente «demonstração de comportamentos que, de forma concludente e ostensiva, rejeitem a adesão à comunidade nacional, suas instituições representativas e símbolos nacionais». No caso, acresce ainda que a matéria relativa à aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa integra o objeto principal do diploma de onde consta a norma sindicada e que a regulamentação da LdN, ainda que seja efetivada por um decreto-lei, sê-lo-á através de um tipo de ato legislativo cujo respetivo procedimento de feitura e de aprovação não comunga das mesmas características de participação democrática quando comparado com o procedimento legislativo parlamentar, no caso, de valor reforçado pela natureza de lei orgânica que se imprime.

Face ao exposto, imperioso se torna concluir que a norma da parte final da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º da LdN, na redação dada pelo Decreto, é inconstitucional por violação do princípio da determinabilidade e da reserva absoluta de lei parlamentar que se extrai da conjugação do artigo 2.º com a alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º, ambos, da Constituição.

D.4. A quarta questão de constitucionalidade reporta-se ao artigo 12.º-B, n.º 3, da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto, nos termos do qual «[a] consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta».

Conforme se anteviu (5.4., supra), não é possível avaliar da conformidade desta norma com a nossa Lei Fundamental sem que atentemos à redação do n.º 1 do mesmo artigo 12.º-B, pois que é aí que encontramos as condições de aplicação da norma e, mais precisamente, o efeito que o n.º 3 visa travar.

Vejamos, então.

Na redação da LdN atualmente em vigor, lê-se no artigo 12.º-B, n.º 1, sob a epígrafe, «Consolidação da nacionalidade», o seguinte:

«[1] - A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante, pelo menos, 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato ou facto de que resulte a sua atribuição ou aquisição seja contestado» (sublinhados acrescentados).

Por sua vez, na alteração da LdN, correspondente à norma fiscalizada, prevê-se o seguinte:

«[1] - A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante pelo menos 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato que esteve na origem da sua atribuição ou aquisição seja passível de declaração administrativa ou judicial de nulidade.

[...]

3 - A consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta» (sublinhados acrescentados).

Do mero confronto entre o n.º 1 do artigo 12.º-B vigente e o n.º 1 do artigo 12.º-B na redação proposta resulta que o legislador pretendeu, desde logo, que se mantenha por acautelada a situação dos titulares de nacionalidade portuguesa, originária ou adquirida que, estando de boa-fé, vejam a validade do ato de que resulte a atribuição ou aquisição dessa nacionalidade questionada.

Na redação vigente, o legislador refere-se à contestação do ato ou facto de que resulte a sua atribuição ou aquisição. Na redação ora proposta, o legislador entendeu densificar tal circunstância, alocando-a àquelas situações em que «o ato que esteve na origem» da atribuição ou da aquisição da nacionalidade «seja passível se declaração administrativa ou judicial de nulidade».

É neste contexto que surge, no novo n.º 3 do artigo 12.º-B, a circunstância de a consolidação prevista no n.º 1 do artigo 12.º-B não operar no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, norma sobre a qual recai o pedido sob apreciação, mais precisamente, quanto a um dos seus possíveis sentidos normativos.

Vejamos com mais detalhe.

Conforme decorre do artigo 24.º do pedido (1.2. e 5.4., supra), a norma fiscalizada integra o n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na interpretação segundo a qual este se aplica quando o «titular da nacionalidade se encontra de boa-fé, não sendo responsável pela ação ilícita que determina a declaração de nulidade referida no n.º 1». Assim, os requerentes denunciam a possibilidade de o n.º 3 ser aplicado a titulares de nacionalidade portuguesa que, estando de boa-fé, vejam a nacionalidade originária ou adquirida não se consolidar, em virtude de ato fraudulento praticado por terceiro.

Ora, se é seguro que a lei deve ser interpretada partindo do princípio de que «o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» - conforme dispõe o artigo 9.º, n.º 3, do CC -, certo é também que a interpretação avançada pelos requerentes pode ser razoavelmente sustentada e encontra arrimo na letra da lei. E, com efeito, apesar de o legislador, no n.º 1 do artigo 12.º-B, reafirmar a preocupação na proteção dos titulares de nacionalidade de boa-fé, a verdade é que esse n.º 1 contempla os atos passíveis de declaração administrativa ou judicial de nulidade. O que convoca, desde logo o artigo 12.º-A da LdN, ao dispor que «é nulo o ato que determine a atribuição, aquisição ou perda da nacionalidade portuguesa com fundamento em documentos falsos ou certificativos de factos inverídicos ou inexistentes, ou ainda em falsas declarações», mas também o disposto no artigo 161.º do Código do Procedimento Administrativo.

Assim, quando no n.º 3 o legislador prevê uma nova circunstância, que acresce e, de alguma forma, se sobrepõe, a uma leitura conjugada do artigo 12.º-A e do artigo 12.º-B, n.º 1, referindo-se, concretamente, ao facto de a nacionalidade portuguesa ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, não é implausível admitir-se que se tenha pretendido travar a consolidação da nacionalidade assim obtida, independentemente da boa ou má fé do titular.

Até porque da literalidade da formulação apresentada neste n.º 3 do artigo 12.º-B, na nova redação sob escrutínio, não se vislumbra qualquer distinção entre o titular de boa-fé mencionado no n.º 1 do mesmo artigo 12.º-B e terceiros. Atente-se, a este propósito, na redação da alínea a) do n.º 4 do artigo 168.º do Código do Procedimento Administrativo, no qual, no condicionamento, de 1 para 5 anos, do prazo previsto para a anulação administrativa do ato administrativo, se tem designadamente em conta a circunstância de o beneficiário [do ato] tenha utilizado artifício fraudulento com vista à prática do acto.

No entendimento dos requerentes, a solução contida no artigo 12.º-B, n.º 3, da LdN, na versão alterada pelo artigo 2.º do Decreto, na medida em que torna a consolidação prevista no n.º 1 inoperante no caso de nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, mesmo que o titular da nacionalidade estivesse de boa-fé - ou seja, quando o titular não é o autor ou o responsável pela ação fraudulenta -, viola «[o] princípio da proporcionalidade e [o] princípio da culpa e caráter pessoal das sanções plasmado no n.º 3 do artigo 30.º da Constituição», que defendem ter aplicação «[...] para lá do escopo das sanções estritamente penais».

Vejamos.

O legislador, no n.º 1 do artigo 12.º-B, previu que «A titularidade de boa-fé de nacionalidade portuguesa originária ou adquirida durante pelo menos 10 anos é causa de consolidação da nacionalidade, ainda que o ato que esteve na origem da sua atribuição ou aquisição seja passível de declaração administrativa ou judicial de nulidade». Ao invés, é possível admitir-se que o legislador do Decreto, ao permitir que, ao abrigo do novo n.º 3 do artigo 12.º-B, a referida consolidação da aquisição da nacionalidade seja inoperante, no caso de ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, se conforme com esse resultado, mesmo que o titular estivesse de boa-fé, ou seja, mesmo que não tenha sido ele o autor ou o responsável pela ação ilícita. Assim sendo, ter-se-ia introduzido um efetivo obstáculo adicional à aquisição nacionalidade, uma vez que, ao fazê-lo, se alarga o universo daqueles que podem ter por não consolidada a aquisição da sua cidadania.

Está, pois, em causa, um obstáculo à aquisição da nacionalidade, ou ao seu acesso, não fazendo sentido falar-se nem em perda nem em privação da cidadania nas situações em que a aquisição se afigure nula por ter sido concedida com base em informações falsas ou factos não existentes, o que determina a sua não produção de efeitos.

Estando em causa um obstáculo à aquisição da nacionalidade, não faz sentido convocar o «princípio da culpa e caráter pessoal das sanções plasmado no n.º 3 do artigo 30.º da Constituição», desde logo porque o n.º 3 do artigo 12.º-B não estabelece qualquer sanção, pois que se trata de uma norma destinada a paralisar a consolidação da nacionalidade em caso de fraude manifesta, e que tem em vista salvaguardar que a nacionalidade portuguesa não seja atribuída com base em atos objetivamente fraudulentos, independentemente da autoria desse comportamento, e não sancionar quem deles se possa ter aproveitado, ainda que de boa-fé.

Colocar-se-ia, então, a questão de saber se esta norma, ao prever um universo de pessoas a quem pode ficar vedada a consolidação da aquisição da sua nacionalidade, como consequência de ação de um terceiro, estando aquelas de boa-fé, ou seja, sendo alheias a tal comportamento, deveria ser julgada inconstitucional por restringir, de forma desproporcional, o direito de acesso à cidadania, em violação das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

Existe, contudo, um problema prévio, que surge logicamente antes desta questão de constitucionalidade e que é relativo à delimitação do âmbito de aplicação da norma que passará a constar do n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na sequência das alterações introduzidas pelo Decreto, onde se diz - recorde-se - que a «consolidação prevista no n.º 1 não opera no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta» (sublinhado aditado).

Tendo em conta o disposto no artigo 12.º-A da LdN, não parece haver dúvidas de que a obtenção fraudulenta da nacionalidade corresponde às situações em que a nacionalidade foi obtida «com fundamento em documentos falsos ou certificativos de factos inverídicos ou inexistentes, ou ainda em falsas declarações». Simplesmente, não são todos os casos de obtenção fraudulenta do título de aquisição ou de atribuição da nacionalidade que conduzem à agora pretendida paralisação da proteção que o n.º 1 do artigo 12.º-B concede aos titulares de boa fé - até porque, se assim fosse, esta norma seria esvaziada de sentido útil.

Como decorre do n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na versão alterada pelo Decreto, só os casos de obtenção da nacionalidade de forma manifestamente fraudulenta é que determinam a neutralização da proteção concedida pelo n.º 1 do artigo 12.º-B aos titulares de boa fé, impedindo a consolidação da nacionalidade.

Ora, o problema reside precisamente aqui. Apesar de distinguir a obtenção fraudulenta da obtenção manifestamente fraudulenta da nacionalidade e de a esta reservar o efeito de precludir a consolidação da nacionalidade, a lei não fornece qualquer critério a partir do qual essa distinção pode ser efetuada.

Podendo dizer-se que a obtenção manifestamente fraudulenta da nacionalidade, como forma superlativa que é, tenderá a corresponder às situações em que a fraude é mais intensa, ou mais grave, o certo é que não há no diploma aprovado pontos de apoio minimamente seguros que permitam aos órgãos encarregados da aplicação da lei delimitar o universo de hipóteses abrangidas pelo novo n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN.

Dependerá o qualificativo de fraude manifesta do número de declarações falsas prestadas ou de documentos falsos apresentados pelo titular da nacionalidade, precedendo a sua obtenção? Da natureza e ou relevância do facto falsamente declarado ou falsamente documentado para a obtenção da nacionalidade? Do carácter organizado da atividade criminosa que esteve subjacente à criação e subsequente apresentação dos documentos falsos? Da severidade da sanção aplicada aos autores dos crimes correspondentes?

Não fornecendo o legislador qualquer indicação sobre o critério que haverá de presidir à distinção entre as situações de mera fraude e as situações de fraude manifesta, coloca-se, uma vez mais, um problema de precisão e determinabilidade da lei em matéria sob reserva absoluta de competência da Assembleia da República em virtude dos conceitos introduzidos na LdN no âmbito da revisão operada pelo Decreto.

Note-se que, ao impedir a consolidação da nacionalidade na esfera de qualquer pessoa, independentemente da sua ação, ou apesar da sua boa-fé, no caso de a titularidade da nacionalidade ter sido obtida de forma manifestamente fraudulenta, a norma em causa dispõe sobre matéria de aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa, que a alínea f) do artigo 164.º da Constituição coloca sob reserva absoluta de lei parlamentar, estando consequentemente excluída a possibilidade de o critério distintivo vir a ser estabelecido através da anunciada revisão do Regulamento da Nacionalidade Portuguesa, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro.

Como já o dissemos supra sobre a terceira questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos (D.3), e aqui reiteramos: sempre que a matéria é da competência exclusiva da Assembleia da República, é fundamental que a lei defina diretamente os critérios, pressupostos, limites e conteúdos essenciais das posições jurídicas por ela conformadas.

É por isso que, ao não fornecer qualquer indicação sobre o critério que deverá permitir distinguir a obtenção fraudulenta da obtenção manifestamente fraudulenta da nacionalidade, enquanto condição preclusiva da proteção concedida no n.º 1 aos titulares de boa fé, o n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na versão alterada pelo Decreto, releva-se incompatível com as exigências de determinabilidade e previsão em matérias sujeitas à reserva absoluta de lei parlamentar.

Face ao exposto, imperioso se torna concluir que a norma extraída do n.º 3 do artigo 12.º-B da LdN, na redação dada pelo Decreto, é inconstitucional por violação do princípio da determinabilidade e da reserva absoluta de lei parlamentar que se extrai da conjugação do artigo 2.º com a alínea f) do n.º 1 do artigo 164.º, ambos da Constituição.

Não sendo possível determinar o seu alcance, nos termos vindos de expor, fica naturalmente prejudicado o conhecimento da questão de saber se esta norma deveria ser julgada inconstitucional por restringir de forma desproporcional o direito de acesso à cidadania, em violação das disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição, nos termos do pedido formulado pelos requerentes.

D.5. A quinta questão de constitucionalidade incide sobre a revogação da norma prevista no artigo 15.º, n.º 4, da LdN, que prevê que, «[p]ara os efeitos de contagem de prazos de residência legal previstos na presente lei, considera-se igualmente o tempo decorrido desde o momento em que foi requerida a autorização de residência temporária, desde que a mesma venha a ser deferida».

Quanto a esta questão de constitucionalidade, e como já referido (5.5., supra), entendem os requerentes que a norma do artigo 5.º do Decreto, na parte em que determina a revogação do n.º 4 do artigo 15.º da LdN, ao permitir que, «[p]ara os efeitos de contagem de prazos de residência legal previstos na presente lei, considera-se igualmente o tempo decorrido desde o momento em que foi requerida a autorização de residência temporária, desde que a mesma venha a ser deferida», é inconstitucional, desde logo por atentar contra o princípio da segurança jurídica, ínsito no artigo 2.º da Constituição, bem como contra o princípio da igualdade, extraído do artigo 13.º da Constituição.

Em primeiro lugar, é importante dar nota de que este n.º 4 do artigo 15.º da LdN foi introduzido, inovatoriamente, pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, que entrou em vigor no dia 1 de abril de 2024. Isto significa, por um lado, que só a partir do dia 1 de abril de 2024, ou seja, aos pedidos para aquisição ou atribuição da nacionalidade que deram entrada a partir dessa data, é que a contagem dos prazos de residência legal, para efeitos, em especial, do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da LdN, passou também a incluir o tempo que medeia entre o momento em que o requerente de nacionalidade formula um pedido de autorização de residência temporária e a decisão de deferimento desse mesmo pedido. E significa também, por outro, que, durante todo o tempo antecedente a 1 de abril de 2024, a contagem do prazo de 5 anos de residência legal para aferir do cumprimento do requisito previsto no referido artigo 6.º, n.º 1, alínea b) não tinha em conta essa pendência temporal, começando a contar-se o referido prazo de 5 anos a partir da data em que havia sido concedida a autorização de residência temporária.

A autorização de residência encontra-se prevista nos artigos 75.º e seguintes da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (doravante, Lei dos Estrangeiros), na sua redação atual, sendo que o interessado que pretenda obter esse título de residência tem de preencher, cumulativamente, um conjunto de requisitos previstos no artigo 77.º do referido diploma legal.

A obtenção desse título, no que diz respeito ao artigo 6.º da LdN, tem consequências importantes, na medida em que, a partir daí, o futuro pretendente à aquisição da nacionalidade portuguesa já terá um documento que comprova a regularização da sua permanência em território nacional.

Porém, o deferimento do pedido de autorização de residência não coincide, nem no tempo, nem no regime jurídico que lhe está subjacente, com o reconhecimento do direito à aquisição da cidadania portuguesa (artigo 26.º, n.º 1, da Constituição). Não só porque, para que seja requerida a nacionalidade à luz do artigo 6.º, n.º 1, da LdN, os demais requisitos aí previstos têm de estar preenchidos, como, no que diz respeito à alínea b), é ainda necessário que o requerente, detentor de um título de residência válido, perfaça um período mínimo de residência, de 5 anos, no território português com esse mesmo título.

Contextualizando:

Dos trabalhos preparatórios que antecederam da já referida Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março (disponíveis em: https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=121570), nomeadamente a audição conjunta, em 19 de dezembro de 2023, do Presidente do Conselho Diretivo do IRN - Institutos dos Registos e Notariado, e do Presidente do Conselho Diretivo da AIMA - Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P., percebe-se a justificação da inclusão de um novo n.º 4 no artigo 15.º na Lei da Nacionalidade.

Aquando da extinção do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), operada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho, a AIMA, I. P., nos termos do artigo 5.º deste diploma legal, ficou com a responsabilidade dos processos administrativos pendentes no SEF - onde se incluíam pedidos de autorização de residência -, que, assim, acabou por herdar milhares de pendências ainda não decididas.

A criação desta nova entidade, aliada a um cenário de transição de processos administrativos por decidir, gerou atrasos significativos quanto a deferimentos de pedidos de autorização de residência, sendo vários os casos, veiculados pelos meios de comunicação social, de requerentes de títulos de residência que aguardaram mais de dois anos pelo respetivo deferimento.

Face a este cenário excecional, entendeu o legislador que a ineficiência do funcionamento da Administração não deveria prejudicar os requentes de autorizações temporárias de residência cujos processos, era reconhecido, se encontravam pendentes juntos da AIMA, I. P., por tempo excessivo.

Atendendo ainda, e sobretudo, que aqueles já se encontravam presentes em território nacional, e que esse tempo de espera poderia, nalguns casos, quase coincidir com os 5 anos exigidos para efeitos do preenchimento da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN.

Assim, e como vimos, desde 1 abril de 2024, e ao abrigo do invocado n.º 4 do artigo 15.º da LdN, que os 5 anos, para efeitos de contagem de residência legal, no procedimento para atribuição ou aquisição da nacionalidade, se contam, não a partir do momento em que a Administração defere o pedido de autorização de residência temporária, mas sim desde o momento em que foi requerida essa mesma autorização e desde que esta venha a ser deferida.

Entendem os requerentes que a alteração legislativa em apreço, que revoga este n.º 4 do artigo 15.º da LdN, viola, em primeiro lugar, o princípio da segurança jurídica, que determina que o legislador deve criar previsibilidade e determinabilidade das consequências jurídicas das decisões dos seus cidadãos, de forma a que estes possam planear a condução da sua vida a essa luz.

Vejamos se assim é.

O princípio da segurança jurídica, de raiz doutrinária e jurisprudencial, surge como uma manifestação do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição, segundo o qual a atuação do Estado deve assentar em normas previamente estabelecidas.

A partir deste princípio considera-se que «[...] o indivíduo tem o direito de poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas por esses actos jurídicos deixado pelas autoridades com base nessas normas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos pelo ordenamento jurídico» (cf. J.J. GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 2003, p. 256). Ou seja, pretende-se que o sistema jurídico apresente tais características que permitam alcançar a função de conformar a atuação dos seus destinatários.

E note-se que estamos perante verdadeiros princípios jurídicos, subentendendo-se a sua normatividade, ou seja, a sua aptidão para servir de parâmetro de constitucionalidade. Isso mesmo resulta do Acórdão n.º 287/90 deste Tribunal Constitucional no qual se aduz cristalinamente que, «[d]e todo o modo, não se pode excluir que o princípio do Estado de direito democrático, não obstante a sua função essencialmente aglutinadora e sintetizadora de outras normas constitucionais, produza, de per si, eficácia jurídico normativa. Essa eficácia será produzida quando constituir «consequência imediata e irrecusável daquilo que constitui o cerne do Estado de um direito democrático, a saber, a protecção dos cidadãos contra a prepotência e o arbítrio (especialmente por parte do Estado)» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, op. cit., ibid.; o itálico é dos autores)» [A obra citada é GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., 1984].

Nesta matéria, e partindo daquele aresto, o Tribunal Constitucional conta com uma já vasta jurisprudência sobre o princípio geral da segurança jurídica, bem como da sua vertente específica de proteção da confiança.

A título meramente ilustrativo, no recente Acórdão n.º 128/2024, que remete para o Acórdão n.º 508/2016, foi dito o seguinte a propósito do princípio da segurança jurídica e da proteção da confiança: