Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1133/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das seguintes normas da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro (Lei da Nacionalidade)…

«Decerto que o Estado de direito é, também, um Estado de segurança jurídica (cf. os Acórdãos n.^os108/2012, 575/2014 e 241/2015). E, como este Tribunal tem afirmado, à garantia de segurança jurídica inerente ao Estado de direito corresponde, numa vertente subjetiva, a ideia de proteção da confiança dos particulares relativamente à continuidade da ordem jurídica. Com efeito, a proteção da confiança é uma norma com natureza principiológica que deflui de um dos elementos materiais justificadores e imanentes do Estado de direito: a segurança jurídica dedutível do artigo 2.º da Constituição (cf. o Acórdão n.º 862/2013). Enquanto associado e mediatizado pela segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança - o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes. Mas o mesmo Estado de direito também é democrático e pluralista, uma vez que a ordem jurídico-constitucional se funda, desde logo, nos procedimentos próprios de uma democracia plural. Daí o reconhecimento do poder de autorrevisibilidade das leis, que, não sendo ilimitado, postula que os limites sejam traçados a partir da concordância entre o princípio do pluralismo democrático e outros princípios constitucionais, como, por exemplo, os da segurança, da igualdade e da proporcionalidade.»

A tutela constitucional da segurança jurídica e da confiança emanam, assim, do princípio do Estado de direito consagrado no artigo 2.º da Constituição (cf. a jurisprudência constante deste Tribunal expressa, por exemplo, nos Acórdãos n.^os287/90, 128/2009, 3/2010, 154/2010, 862/2013 ou 294/2014). Essa tutela é evidente nos casos de leis retroativas - de resto, hoje proibidas no domínio fiscal (cf. o artigo 103.º, n.º 3, da Constituição) -, mas não está ausente em todos os outros casos em que a lei nova projeta os seus efeitos sobre situações constituídas no passado [...] (v. o Acórdão n.º 575/2014).”»

Ainda a propósito, merece referência o Acórdão n.º 95/2017, posteriormente reafirmado no Acórdão n.º 134/2019:

«12 - Sucede que o princípio da proteção da confiança é apenas uma das vertentes ou refrações da segurança jurídica, valor matricial do Estado de direito democrático. O seu alcance, como vimos, é essencialmente retrospetivo: o poder público não pode, exceto na exata medida em que para tal tenha razões justas ou imperiosas, defraudar as expectativas que o seu comportamento gerou nos cidadãos e depredar os investimentos que estes realizaram nesse pressuposto.

Todavia, o Estado de direito não está apenas vinculado a acautelar a confiança que inspirou nos cidadãos. Está também vinculado a inspirar essa confiança, o mesmo é dizer, a criar as condições possíveis e indispensáveis para que estes possam planear as suas vidas e realizar investimentos em segurança. Trata-se aqui da vertente prospetiva da segurança: a previsibilidade do comportamento estadual e a consequente determinabilidade das consequências jurídicas das decisões dos particulares. Um Estado cujo poder executivo não se contém nos limites da legalidade; cujas leis são sistematicamente secretas, obscuras e vagas; cujos tribunais não são independentes; ou cujos regimes legais admitem exceções invocáveis ad nutum; um tal Estado, como é fácil de reconhecer, não inspira qualquer confiança nos cidadãos - e, por essa razão, não pode dizer-se que lese a confiança que neles gerou -, mas nem por isso deixa de postergar a segurança que a submissão do poder público ao direito impõe. Por outras palavras, o Estado de direito está simultaneamente vinculado a salvaguardar a confiança que inspirou nos cidadãos (vertente retrospetiva) e a inspirar neles confiança na previsibilidade e na integridade do seu comportamento (vertente prospetiva).»

Percorrida a jurisprudência do Tribunal Constitucional, e concatenando esta com o pedido formulado nos autos, importará conhecer da aplicação do princípio da segurança jurídica na sua vertente prospetiva, onde se enquadram, precisamente, as exigências relacionadas com a estabilidade e previsibilidade do direito, e que os requerentes entendem que estão a ser postas em causa. É, assim, sob este prisma, de pendor mais objetivista, que importa analisar a situação em apreço.

Neste pressuposto, e recapitulando, o artigo 15.º, n.º 4, da LdN, introduzido pela Lei Orgânica n.º 1/2024, surge num contexto de um elevado número de pendências quanto (não só, mas também) a pedidos de autorização de residência temporária, quer junto do SEF, quer, posteriormente, junto da AIMA, I. P.. Foi para resolver a necessária demora na decisão, associada a tais pendências, que, como explicado, prejudicavam os requerentes, que se passou a valorar, obtido que viesse a ser o deferimento do pedido de autorização de residência.

Reconhecendo o legislador de então que o tempo de espera de uma decisão poderia ser muito próximo do período de tempo exigido para a residência legal, nos termos do artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da LdN. E reconhecendo, também, que esse tempo, caso fosse desconsiderado, significaria que os interessados ainda teriam de esperar mais 5 anos para requererem a cidadania portuguesa, mesmo quando a primeira decisão, a da autorização de residência temporária, tivesse sido de deferimento.

Foi neste particular contexto que o legislador decidiu que seria possível contabilizar o tempo de espera até à obtenção do título de residência temporária, tal como a atribuição deste se encontra prevista na Lei dos Estrangeiros. Assim se ultrapassando ou eliminando, de alguma forma, os efeitos dos referidos atrasos, no desencadear de um outro procedimento, o da aquisição da nacionalidade portuguesa, tal como este se encontra previsto na LdN.

Porém, após a entrada em vigor desta alteração à LdN - a 1 de abril de 2024 -, pode dizer-se que o legislador tem adotado um caminho de duplo sentido. Por um lado, não descurando a resolução dos processos pendentes junto da AIMA, I. P., e, por outro lado, promovendo alterações legislativas que adotam requisitos mais exigentes e relativos quer à entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, quer à obtenção da cidadania portuguesa, e que se traduziram quer na recente alteração à Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, quer na alteração à Lei da Nacionalidade pelo Decreto n.º 17/XVII, onde se inclui a norma cuja constitucionalidade ora se analisa.

Com efeito, logo em julho de 2024 foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 87/2024, de 10 de julho, que criou a Estrutura de Missão para a Recuperação de Processos Pendentes na AIMA, I. P.. Na exposição de motivos, é referido, precisamente, que «[a] decisão de extinguir o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras e dividir as respetivas atribuições e competências por cinco entidades tem revelado um impacto negativo ao nível da gestão das fronteiras, da regularização de cidadãos estrangeiros, da coordenação entre as entidades envolvidas e também do combate às redes de tráfico de seres humanos e auxílio à imigração ilegal», sendo que «[a] inoperância das instituições com competência para a concessão da documentação de cidadãos estrangeiros contribuiu para que existam, atualmente, cerca de 400 000 processos de regularização em território nacional pendentes de análise. Esta acumulação de processos é uma consequência de alterações legislativas desajustadas e de um manifesto desinvestimento nas instituições que detiveram estas competências ao longo dos últimos anos». Nos termos do ponto 14 da referida Resolução, a Estrutura de Missão assim criada seria extinta, terminando as suas funções, no dia 2 de junho de 2025. Contudo, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 99-A/2025, de 29 de maio, a vigência da Estrutura de Missão veio a ser prorrogada até 31 de dezembro de 2025.

Para o que interessa para a presente questão, essa prorrogação não se deveu à inoperância da Estrutura para escoar os 400 000 processos pendentes, pois que, nos termos da exposição de motivos que antecede a Resolução do Conselho de Ministros n.º 99-A/2025, de 29 de maio, «[v]olvido cerca de um ano, afigura-se inequívoco que a Estrutura de Missão cumpriu, de forma plena e eficaz, o exigente desígnio que presidiu à sua criação bem como os objetivos que neste âmbito lhe foram fixados», embora seja ainda «necessário e indispensável prosseguir com o aproveitamento dos meios, da experiência e do conhecimento técnico adquiridos pela Estrutura de Missão, bem como as sinergias geradas pela colaboração entre esta e várias entidades públicas e privadas, desde a sua criação, de forma a garantir a existência dos recursos a ser aplicados para a resolução de outras pendências».

Daqui decorre, portanto, que, no espaço de um ano, o Governo considerou que o identificado problema associado à pendência de processos, que havia justificado a criação desta Estrutura, problema esse que havia motivado também a inclusão de um novo n.º 4 no artigo 15.º da Lei da Nacionalidade, através da Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março, foi resolvido.

Partindo desta circunstância, é importante atentar também na Exposição de Motivos que antecede a Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, da qual decorre o Decreto n.º 17/XVII e a partir do qual surge o presente pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade. É aí referido, a propósito da contagem do tempo de residência legal, entre outros aspetos, que as alterações à Lei da Nacionalidade que antecederam as preconizadas pela referida Proposta de Lei procederam «a uma redução drástica das exigências relativas à residência», nomeadamente «através da contabilização de lapsos temporais em que a situação dos imigrantes em território nacional não está de todo estabilizada», na medida em que a «contagem imediata ou quase imediata de prazos de residência legal» é ainda «desprovida de qualquer título válido ou minimamente consistente», pelo que o n.º 4 do artigo 15.º da Lei da Nacionalidade se trata de «uma inusitada regra de contabilização (...) que deverá ser removida para o futuro» (sublinhados acrescentados).

O que permite concluir que, num período temporal limitado de um ano e dois meses - rectius: de 1 abril de 2024, data da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 1/2024, a junho de 2025, data da entrada, na Assembleia da República, da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª -, a atuação do Estado-legislador foi previsível. E que, se os motivos que determinaram a inclusão da solução claramente excecional prevista no artigo 15.º, n.º 4, da LdN se foram diluindo nesse espaço de um ano e dois meses, também não deixa de ser certo que essa diluição é concomitante com a vontade publicamente expressa pelo legislador, no mesmo período temporal, de reverter o referido modo de contagem do período de residência legal para os efeitos previstos na LdN.

Assim, e neste específico contexto, não só os cidadãos estrangeiros não podiam conscientemente acreditar numa imutabilidade de um regime de natureza excecional, esperando que se tornasse definitivo, como esta alteração, em coerência, não pode ser configurada como inesperada ou imprevisível, antes se inserindo numa situação típica de revisibilidade das leis que, sendo-lhes inerente, está abrigada por uma amplíssima margem de conformação do legislador ordinário.

Sem prejuízo do que acaba de se expor, os requerentes entendem que a segurança jurídica está ainda a ser afrontada noutro prisma, mais especificamente quando, «[a]o prever que o momento em que é requerida a autorização de residência temporária é irrelevante, iniciando-se a contagem do prazo de residência legal em território português [no] momento do respetivo deferimento, a norma em causa estabelece uma situação de incerteza sobre as consequências da decisão do cidadão estrangeiro requerer essa autorização, expondo-o à álea administrativa do momento da prolação da decisão». Para corroborar esta asserção, indicam jurisprudência do Tribunal Constitucional que parece ir no mesmo sentido, nomeadamente o Acórdão n.º 134/2019, já citado. Contudo, esta linha de raciocínio também não procede.

Em primeiro lugar, e no seguimento do que já foi aduzido anteriormente, importa relembrar que a contabilização do tempo de espera até à obtenção de um título de residência temporária previsto na Lei dos Estrangeiros, para efeitos de preenchimento da alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN, foi inovatoriamente introduzida em 2024, no n.º 4 do artigo 15.º, cuja revogação está aqui em apreço. Por outras palavras: até essa data, nunca esse período de espera foi valorado na letra da lei.

Em segundo lugar, e em estrita conjugação entre a Lei dos Estrangeiros e a LdN, se é verdade que o deferimento do pedido de autorização de residência temporária constitui um dos momentos a partir do qual a permanência do cidadão em território nacional passa a ser legal, tal decisão não lhe reconhece, contudo, um direito à aquisição imediata da cidadania. Conforme explicitado anteriormente, o requisito contido no artigo 6.º, n.º 1, alínea b), da LdN é apenas um dos vários requisitos que têm de estar cumulativamente preenchidos para que o cidadão possa adquirir a nacionalidade portuguesa.

Ao revogar o n.º 4 do artigo 15.º da LdN, o legislador pretendeu, dentro da sua margem de conformação e de forma coerente com as recentes alterações que têm vindo a ser preconizadas, que o período temporal previsto na LdN apenas seja considerado a partir do momento em que a situação do cidadão estrangeiro em território nacional esteja regularizada, o que coincide com o momento em que o seu pedido de autorização de residência é deferido - regime, aliás, que sempre existiu até abril de 2024, insista-se. Daí que não haja qualquer cisão entre o momento do deferimento do pedido de autorização de residência temporária e o momento determinante para efeitos de requerimento de obtenção de cidadania portuguesa à luz do artigo 6.º da LdN, pois que esse deferimento não permite, ipso facto, a aquisição da nacionalidade portuguesa, pois esta ainda depende do preenchimento das demais condições previstas naquele diploma legal.

O que vem de ser afirmado explica, ainda, a diferença entre a norma que ora se analisa e a que foi objeto de sindicância no Acórdão n.º 134/2019, bem como no Acórdão n.º 195/2017, invocados pelos requerentes no pedido. Em particular, na situação descrita do Acórdão n.º 134/2019, embora se tenha aqui considerado que, no caso, «o Estado não apenas subtrai ao interessado o domínio sobre uma matéria com vastas implicações na sua vida, como se reserva a faculdade de, através da decisão discricionária quanto ao momento da prolação do despacho, assumir ele próprio controlo integral sobre a situação em benefício próprio», esta asserção não pode ser replicada, sem mais, para a situação em apreço nos presentes autos porque a realidade subjacente a ambos é consideravelmente distinta.

Naqueles, e abstraindo-nos da natureza do direito ali em causa, o momento da decisão do pedido, que decorreria num único procedimento, e que iria ser determinante para se aferir qual a lei aplicável ao caso, era o momento em que os serviços comunicavam os pedidos de aposentação entre si, pelo que, considerou o Tribunal, «[s]emelhante possibilidade de manipulação [...] constitui um fator adicional de insegurança para os destinatários, porque à imprevisibilidade das consequências das suas decisões soma-se o risco de o Estado poder intervir ad nutum, e no seu próprio interesse, no sentido de precipitar um cenário desfavorável. Ao reservar-se tal faculdade arbitrária, pois, o Estado inspira a desconfiança dos cidadãos na sua integridade, agravando a insegurança jurídica» - cf. o parágrafo 12 do Acórdão n.º 195/2017.

Ora, nada disto sucede na situação em apreço.

Desde logo, o cidadão estrangeiro, na pendência do seu pedido de autorização de residência temporária, embora lhe assista o direito a que a sua pretensão seja decidida, tem apenas uma expectativa de que essa autorização lhe venha a ser concedida. Posteriormente, e ainda dentro do seu domínio e vontade, e desde que reunidos os demais requisitos, poderá requerer, querendo, a cidadania portuguesa. Em causa, estão também distintos procedimentos, portanto.

Assim, aquando do requerimento para obtenção de autorização de residência temporária, a situação do requerente quer por referência a essa autorização e à residência legal no País, quer ainda, e por maioria de razão, por referência à aquisição da nacionalidade, não se encontra consolidada. Sendo certo que a lei da nacionalidade aplicável para a obtenção da cidadania portuguesa não depende diretamente, ou não exclusivamente, da data em que seja proferida a decisão de deferimento da autorização de residência temporária. Razões pelas quais, a particular «álea administrativa» à qual os requerentes referem que os cidadãos estrangeiros se encontram expostos de forma imprevisível e incerta, por via da revogação do n.º 4 do artigo 15.º da LdN, fica necessariamente por demonstrar.

Imperioso se torna, pois, concluir que a norma sob apreciação não viola o princípio da segurança jurídica, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Daí que, e também ao contrário do descrito nos arestos invocados pelos requerentes, no caso em apreço, ao abrigo do disposto no artigo 7.º, n.^os1 e 2, do Decreto, dois cidadãos que tenham já entregado o seu pedido para aquisição da nacionalidade, ainda que na mesma data, ou em datas diferentes, contando com o método de contagem do tempo de residência legal previsto neste n.º 4 do artigo 15.º da LdN, e mesmo que tais pedidos venham a ser deferidos em datas distintas, ambos verão ser-lhes aplicada a LdN na redação atual (LA), sem prejuízo dos n.^os3 e 4 do referido artigo 7.º, conforme teremos oportunidade de explicitar melhor infra (D.7.)

Por fim, crê-se que as considerações acabadas de expor são também suficientes para afastar uma violação do princípio da igualdade. Consideram os requerentes que «o resultado da norma em causa é que dois cidadãos estrangeiros que apresentarem requerimentos iniciais no mesmo momento podem obter despachos de deferimento em datas totalmente distintas e, por isso, ter datas de início de prazo [de residência legal, para efeitos do artigo 6.º da LdN] totalmente distintas, apenas decorrente da já referida álea administrativa», sendo que configura «uma discriminação sem qualquer razão atendível e, por isso, arbitrária».

Vejamos.

Sobre o alcance do princípio geral da igualdade enquanto norma de controlo judicial do poder legislativo, escreveu-se no Acórdão n.º 409/99:

«O princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, impõe que se dê tratamento igual ao que for essencialmente igual e que se trate diferentemente o que for essencialmente diferente. Na verdade, o princípio da igualdade, entendido como limite objetivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a adoção de medidas que estabeleçam distinções. Todavia, proíbe a criação de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, isto é, desigualdades de tratamento materialmente não fundadas ou sem qualquer fundamentação razoável, objetiva e racional. O princípio da igualdade enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se numa ideia geral de proibição do arbítrio.»

Ora, tendo em conta esta jurisprudência, que tem vindo a ser uniformemente desenvolvida, firmada e afirmada pelo Tribunal Constitucional, a questão que se coloca é a de saber se a revogação do n.º 4 do artigo 15.º da LdN, que se pretende concretizar na medida legislativa em apreço, tendo como resultado que cidadãos estrangeiros que tenham dado entrada com o pedido de atribuição de autorização de residência temporária junto da AIMA, I. P. no mesmo dia e que venham a ter essa autorização decidida em datas diferentes, se tal estabelece entre eles uma distinção arbitrária, porque destituída de qualquer fundamento racional, para afeitos de contagem do tempo de residência legal em território nacional. A resposta não pode deixar de ser negativa.

Como se viu, esse fundamento racional existe, sendo inerente a cada um dos dois procedimentos em causa, assim como inerente à maioria dos procedimentos administrativos, designadamente os que sejam prestados em serviços desconcentrados, como é o caso. O que apenas sucede é que, com a obtenção do título de residência, inicia-se a contagem do prazo relativo a um (dos vários) requisitos que têm de estar cumulativamente preenchidos para que, no futuro, esse mesmo cidadão residente possa obter cidadania portuguesa, querendo.

Face ao exposto, é de concluir que a norma do artigo 5.º do Decreto, na parte em que determina a revogação do n.º 4 do artigo 15.º da LdN, não viola o princípio da igualdade, tal como este decorre do artigo 13.º da CRP.

Os requerentes sustentam, por fim, que «o desaparecimento [desta norma] pod[e] projetar-se na esfera de cidadãos que já viram o período de residência contabilizado com base na fórmula em vigor, podendo gerar-se adicionalmente um problema de aplicação retroativa da lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, em violação do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição» (sublinhados acrescentados). Quanto a esta questão de constitucionalidade, crê-se que ela tem de ser necessariamente compreendida em conjugação com a sétima e última questão de constitucionalidade suscitada pelos requerentes, e que diz respeito às normas extraídas dos n.^os3 e 4 do artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII (D.7., infra), pois que a questão assim colocada diz antes respeito à determinação do regime legal aplicável num cenário de sucessão de leis no tempo.

D.6. No conhecimento da sexta questão de constitucionalidade, nos termos supra delimitados (item 5.6.), impõe-se determinar se a norma extraída da interpretação conjugada dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto, no sentido de a LdN, com as alterações introduzidas pelo Decreto (LN), produzir efeitos no momento da respetiva entrada em vigor, com exceção dos casos cujos procedimentos administrativos estejam pendentes nessa data, aos quais se aplica a LdN, na versão atualmente em vigor (LA), é inconstitucional por violação do princípio da proteção da confiança (artigo 2.º da CRP), conjugado com o princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da CRP).

Invocam os requerentes, como fundamento, (i) a «alteração de fundo e profunda nos regimes substantivos», no sentido de tornar mais exigente a naturalização de pessoas estrangeiras (cf. artigo 32.º, alínea a), do pedido); (ii) a «[a]lteração das regras de contagem do tempo de residência legal» (cf. artigo 32.º, alínea b), do pedido); (iii) a «[a]lteração [...] das regras de submissão de requerimentos de aquisição da nacionalidade» (cf. artigo 32.º, alínea c), do pedido); (iv) a «determinação da produção de efeitos [entrada em vigência] da Lei no dia seguinte à publicação», nos termos do artigo 8.º do Decreto (cf. artigo 32.º, alínea d), do pedido); (v) a «previsão de prazo de regulamentação de 90 dias, desfasado da vacatio legis», nos termos do artigo 4.º do Decreto (cf. artigo 32.º, alínea e), do pedido); (vi) a «[a]usência de previsão de qualquer regime transitório, nas várias modalidades que poderiam ser utilizadas para cumprir o programa constitucional de equilíbrio na mudança de regimes, desde previsão de prazo para submissão de requerimentos pelas pessoas que cumpram os requisitos temporais de residência até ao momento de entrada em vigor da lei, construção de regimes intermédios de aumento gradual dos prazos, previsão de extinção gradual dos regimes especiais de naturalização, entre outros» (cf. artigo 32.º, alínea f), do pedido); (vii) a natureza e complexidade da matéria sob regulação (cf. artigo 33.º do pedido); e (viii) a «valida[ção] [d]o respeito pelo princípio da proteção da confiança», aquando da apreciação levada a cabo por este Tribunal, sobre a alteração, que os requerentes consideram menos significativa, do regime de concessão de nacionalidade por naturalização aos descendentes de judeus sefarditas, que deu origem à prolação do Acórdão n.º 128/2024 (cf. artigo 34.º do pedido).

É nesta base que sustentam a violação dos invocados princípios da confiança e da proporcionalidade, por decorrência da «ausência de regime transitório mínimo».

Vejamos com mais detalhe.

Nas palavras de Oliveira Ascensão, usa-se o conceito de direito transitório nos casos em que «[...] [p]ode a lei fixar, casuisticamente, a solução das hipóteses que se coloquem na fronteira entre uma e outra lei. Se assim o faz, temos o chamado direito transitório» (José de Oliveira Ascensão, O Direito - Introdução e Teoria Geral, 13.ª edição, reimpressão, Almedina, Coimbra, 2008, p. 547).

Saber quais são as hipóteses «que se colo[cam] na fronteira entre uma e outra lei» não é tarefa simples. Não obstante, parece-nos inequívoco que a norma prevista no n.º 2 do artigo 7.º do Decreto é uma norma de direito transitório, classificável como formal, ao determinar a lei aplicável aos casos em que o processo de aquisição de nacionalidade foi iniciado, mas ainda não decidido, ao abrigo da LA, encontrando-se por isso pendente, razão pela qual a decisão e a sua tramitação ocorrerão já no âmbito de aplicação temporal da lei nova.

Consideram, porém, os requerentes que a norma decorrente da interpretação conjugada do disposto nos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto não constitui um regime transitório mínimo, motivo pelo qual é inconstitucional. Vejamos se assim é.

Efetivamente, o fenómeno da sucessão de leis é passível de gerar diferentes problemas de aplicação da lei no tempo, uma vez que «[...] a entrada em vigor de uma lei nova [...] não provoca um corte radical na continuidade da vida social» (cf. Batista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina Coimbra, 1983, p. 220). Estes problemas podem ser acautelados através de diversos instrumentos jurídicos, nomeadamente: «[c]onfirmação do direito em vigor para os casos cujos pressupostos se gerarem e desenvolverem à sombra da lei antiga; entrada gradual da lei nova; dilatação da vacatio legis; disciplina específica para situações, posições ou relações jurídicas imbricadas com as «leis velhas» e com as «leis novas»» (cf. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª edição, Almedina, 2003, p. 263).

Por ordem decrescente do potencial lesivo na esfera dos destinatários, temos as normas de aplicação retroativa (ou retroatividade autêntica), as normas de aplicação retrospetiva (ou retroatividade inautêntica) e as normas de aplicação prospetiva (categoria residual). No primeiro grupo de casos, encontramos as normas que se aplicam a factos jurídicos consumados ao abrigo da lei antiga (LA). No segundo, os factos jurídicos relevados pelas normas produzem efeitos entre a vigência da LA e a vigência da lei nova (LN). Neste segundo grupo é ainda possível distinguir dois subgrupos: «[o] primeir[o] del[e]s verificar-se-á quando a lei nova se pretende aplicar a factos que nasceram no passado, mas que ainda estão em formação no momento em que a nova lei entra em vigor. [O] segund[o subgrupo] reporta-se a situações em que o facto ocorreu integralmente no passado, mas os respetivos efeitos ainda não se esgotaram no momento em que a nova lei entra em vigor» (Acórdão n.º 128/2024). Por fim, no terceiro e último grupo, os factos jurídicos relevados pelas normas são abrangidos já pela LN e, pese embora esteja em causa uma aplicação prospetiva da LN, tal não impede que se distinga, neste, situações em que as condições de aplicação das normas alteradas pressupõem um grau elevado de planeamento, daqueloutras em que este planeamento não tem expressão.

A norma prevista no n.º 2 do artigo 7.º do Decreto, ao determinar a aplicação da LA aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da LN, é, à luz do que se acabou de expor, uma norma que evita a produção de efeitos retrospetivos (e, por maioria de razão, de efeitos retroativos) da LN e, como tal, apesar da relevância limitada do nomen iuris, trata-se de uma norma integrante de um regime transitório, nos termos supra definidos.

Não obstante, conforme resulta do pedido, os requerentes consideram que a norma contida no n.º 2 do artigo 7.º do Decreto, ao impedir apenas a aplicação imediata da LN aos procedimentos administrativos pendentes, não tutela devidamente e em conformidade com a Constituição as expectativas dos potenciais destinatários da LA, aos quais, à data da entrada em vigor da LN, esta terá apenas uma aplicação prospetiva, quando os respetivos pedidos de atribuição ou de aquisição da nacionalidade portuguesa derem entrada nos serviços competentes.

Não se nega que a mera alteração de regimes jurídicos que preveem as condições de aplicação para a produção de efeitos jurídicos para o futuro seja passível de frustrar expectativas, designadamente, e conforme foi mencionado, quando as normas alteradas pressuponham algum grau de planeamento que se possa ter materializado através da prática de um conjunto de atos da vida dos seus potenciais destinatários.

E, de facto, o regime jurídico em apreço parece ser um caso paradigmático, se atentarmos, por exemplo, nos requisitos para a concessão da nacionalidade por naturalização, previstos no artigo 6.º, n.º 1, da LdN, em particular na alínea b), que exige a residência legal no território português há pelo menos cinco anos; assim como na alínea c), do n.º 1 do mesmo artigo 6.º, que exige o suficiente conhecimento da língua portuguesa, para concluir que qualquer destes pressupostos implica algum grau de planeamento antes da formalização de um eventual pedido de concessão da nacionalidade portuguesa junto das autoridades administrativas competentes.

Sucede que, e independentemente de se reconhecer que um regime transitório mais robusto poderia revelar-se mais capaz de acomodar a diversidade das situações da vida, a questão que importa responder, nesta sede, é a de saber até que ponto a Constituição o exige - nomeadamente em virtude da aplicação do invocado princípio da confiança. Mas mais. Importaria dizer até que ponto a Constituição demanda da parte do legislador e até que ponto o limita na sua liberdade de conformação, de forma a que se lhe exija a criação de outras exceções à norma prevista no n.º 1 do artigo 7.º do Decreto, para além da que resulta do seu n.º 2, ao determinar a aplicação da LN a factos jurídicos futuros.

É certo que o princípio da proteção da confiança tem sido mobilizado pelo Tribunal Constitucional, como critério decisório, no âmbito da problemática da sucessão de leis no tempo, onde se insere a questão de constitucionalidade sob apreciação.

E, no que respeita à aplicação retroativa de normas, não obstante a CRP prever expressamente um conjunto de proibições com maior ou menor caráter de genericidade (vide artigos 16.º, n.º 3, 29.º e 103.º), este Tribunal já declarou a inconstitucionalidade de normas de aplicação retroativa fora daquelas proibições expressas, por via da aplicação do princípio da confiança, decorrente do artigo 2.º da CRP (vide, a título de exemplo, entre muitos outros, os Acórdãos n.^os202/2014 e 689/2025).

E que foi precisamente no âmago da apreciação destes casos que se criou e densificou o designado teste da confiança, sendo paradigmático o Acórdão n.º 287/90, onde o Tribunal começou por estabelecer os limites do princípio da proteção da confiança na ponderação da eventual inconstitucionalidade de normas, os quais viriam a ser sistematizados no Acórdão n.º 128/2009.

Os requerentes apelam, assim, a uma «valida[ção] [d]o respeito pelo princípio da proteção da confiança» por referência à jurisprudência que decorre do recente Acórdão n.º 128/2024, relativo à alteração do regime de concessão de nacionalidade por naturalização aos descendentes de judeus sefarditas, porém, no referido aresto, o que estava em causa, e por esse motivo se discutiu a aplicação do princípio da confiança, foi uma existente retrospetividade da norma que foi objeto de apreciação, o que, claramente, não sucede no caso em apreço.

É com um olhar atento sobre a jurisprudência deste Tribunal, nos casos em que foi chamado a apreciar casos de sucessão de leis no tempo, que se descobrem os limites da aplicação do princípio da confiança.

A norma aqui sob apreciação salvaguardou os casos de potencial aplicação retrospetiva (e de aplicação retroativa, por maioria de razão) da LN, deixando apenas fora do seu alcance os factos jurídicos futuros. E, conforme resulta da construção jurisprudencial supra referida, o princípio da proteção da confiança apresenta uma estrutura ponderativa: entre o peso das expectativas dos particulares na continuidade do Direito e o peso das razões de interesse público que justificam a alteração legislativa.

Ora, as hipóteses da vida que ficam fora do âmbito de proteção da norma extraída dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto, aqui sob escrutínio, resultarão do facto de não estar pendente o respetivo procedimento administrativo à data da entrada em vigor da LN. Nestas circunstâncias, na ponderação a fazer-se à luz do princípio da confiança, o peso das expectativas - de quem não tem o respetivo procedimento administrativo pendente à data de entrada em vigor LN - nunca poderia ter uma proeminência tal, que aplicados que fossem os testes da confiança, impusesse ao legislador uma salvaguarda maior do que aquela que acautela a aplicação da lei vigente à data em que se inicie o procedimento administrativo, ou seja, a confiança na imutabilidade da lei em vigor no momento da apresentação do pedido e não em qualquer outro pedido temporal, o que resulta já acautelado pelo disposto nos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto, aqui sob escrutínio.

Razão pela qual se considera não ser convocável o princípio da proteção da confiança, ficando também prejudicada a convocação do princípio da proporcionalidade, nos termos invocados pelos requerentes, concluindo-se, pois, que a norma extraída da interpretação conjugada dos n.^os1 e 2 do artigo 7.º do Decreto, no sentido de a LdN, com as alterações introduzidas pelo Decreto, produzir efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, salvaguardando a aplicação da LA aos procedimentos administrativos pendentes nessa data, não é inconstitucional.

D.7. A sétima e última questão de constitucionalidade reporta-se à norma extraída da letra do artigo 7.º, n.º 4, do Decreto n.º 17/XVII, que determina a natureza interpretativa do seu n.º 3, nos termos do qual «[o] deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição previstos no número anterior depende do preenchimento, à data da sua apresentação, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei».

Chamando aqui à colação, no seguimento do que se aflorou supra (D.5.), a questão colocada nos autos, em relação à norma do artigo 5.º do Decreto, na parte em que determina a revogação do n.º 4 do artigo 15.º da LdN, e no sentido de que «o desaparecimento [desta norma] pod[e] projetar-se na esfera de cidadãos que já viram o período de residência contabilizado com base na fórmula em vigor, podendo gerar-se adicionalmente um problema de aplicação retroativa da lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, em violação do n.º 3 do artigo 18.º da Constituição», pois que, e como referido, essa questão de constitucionalidade tem de ser necessariamente compreendida neste contexto, que aqui se pretende sindicar, e que diz respeito à aplicação da lei no tempo.

Note-se, pois, que o n.º 3 do artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII cuja constitucionalidade se questiona incide, exclusivamente, sobre o critério temporal de preenchimento dos requisitos previstos na LdN, para efeitos do deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição da nacionalidade, cujos procedimentos estejam pendentes à data da entrada em vigor (n.º 2 do preceito).

É neste pressuposto que se apreciará a norma extraída do disposto nos artigos 7.º, n.^os2, 3 e 4, do Decreto n.º 17/XVII, em conjugação com o artigo 13.º, n.º 1, do CC (cf. 5.7., supra), no sentido segundo o qual o deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição da nacionalidade cujo procedimento administrativo esteja pendente à data da entrada em vigor da presente lei, depende do preenchimento, à data dos respetivos pedidos, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior.

É a seguinte, a redação do artigo 7.º, introduzido pelo Decreto acabado de mencionar:

«Artigo 7.º

Aplicação no tempo

1 - A presente lei produz efeitos a partir da data da sua entrada em vigor, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.

2 - Aos procedimentos administrativos pendentes à data da entrada em vigor da presente lei aplica-se a Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei.

3 - O deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição previstos no número anterior depende do preenchimento, à data da sua apresentação, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior à presente lei.

4 - O disposto no número anterior tem natureza interpretativa.»

Como se nota, o n.º 4 do artigo 7.º atribui natureza interpretativa à alteração preconizada pelo n.º 3 ao regime dos pedidos de atribuição ou de aquisição da nacionalidade previstos na LdN, passando a prever que o seu deferimento depende do preenchimento, à data da apresentação do respetivo pedido, dos requisitos cumulativos previstos nesse mesmo artigo.

Para os requerentes, «[t]rata-se de uma norma inovadora (que passará também a constar do proémio do n.º 1 do artigo 6.º da Lei da Nacionalidade), afastando a possibilidade de verificação dos requisitos à data de decisão, como atualmente a lei admite, e afetando os casos pendentes [...], pelo que a sua configuração como norma interpretativa deve ser desconsiderada como mero expediente para a produção retroativa de efeitos, em violação do n.º 3 do artigo 18.º e do princípio da proteção da confiança, decorrente do artigo 2.º da Constituição».

Vejamos.

A LdN, na redação em vigor, como vimos, estabelece três modalidades quanto à aquisição da nacionalidade: (i) aquisição da nacionalidade por efeito da vontade (artigos 2.º a 4.º); (ii) aquisição da nacionalidade pela adoção (artigo 5.º); e (iii) aquisição da nacionalidade por naturalização (artigos 6.º e 7.º). Se se compararem a primeira (por efeito da vontade) e terceira (naturalização) modalidades, verifica-se que, quanto à aquisição da nacionalidade por efeito da vontade, tal é possível desde que o requerente o faça através de uma «declaração», i.e., desde que haja uma manifestação de vontade do requerente nesse sentido. Por seu turno, na aquisição da nacionalidade por naturalização, idêntica «declaração» não é referida, designadamente, no artigo 6.º da LdN e no artigo 7.º do mesmo diploma, faz-se referência a um «requerimento», existindo um conjunto alargado de requisitos que cumprem ser verificados pela Administração (cf. artigo 6.º da LN).

Isso mesmo se reflete nas disposições conjugadas dos artigos 27.º e ss. do Regulamento, que regem a tramitação do procedimento de naturalização, no qual se prevê não só o indeferimento liminar, embora apenas por aspetos formais (n.º 2 do artigo 27.º), como também, admitido que seja o pedido, a concretização de diligências oficiosas (n.º 5 do mesmo artigo e, bem assim, dos números 4 a 8 do artigo 37.º), assim como a suspensão do procedimento (artigo 42.º) e no facto de os procedimentos em apreço estarem muito uniformizados, exigindo-se a apresentação de vários documentos, a maioria dos quais, como comprovativos dos invocados requisitos, estando disponíveis vários modelos de formulários para a submissão deste tipo de pedidos junto das entidades competentes, não obstante a obtenção por via oficiosa de outros tantos, conforme decorre, designadamente, dos artigos 19.º e 27.º do Regulamento.

Não podendo, pois, confundir-se a necessidade da junção de alguns dos documentos necessários para a boa instrução do pedido, no momento em que o mesmo é apresentado, como comprovativo de alguns dos requisitos que são pressupostos do direito, com o momento da apreciação e decisão sobre o preenchimento dos requisitos necessários para que determinada pretensão seja deferida, pois que estes dois momentos não coincidem nem no tempo, nem se equivalem ou confundem, a ponto de se considerar momento do pedido e momento da prolação da decisão administrativa como correspondendo ou significando uma mesma e única realidade.

Neste pressuposto, e na parte que releva na economia do presente aresto, à luz do regime vigente, um cidadão estrangeiro que apresente um pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, ao abrigo do artigo 6.º da LdN, e que nessa data, por exemplo, ainda não lhe tenha sido cancelada, no registo criminal, uma condenação, com trânsito em julgado da sentença, por prática de crime punível com pena de prisão igual ou superior a três anos, mas que tal venha a suceder na pendência do procedimento - ou do processo em tribunal, no caso de ter sido impugnada uma decisão de indeferimento com esse fundamento -, ver-lhe-á reconhecido o direito à aquisição da nacionalidade, se a tal nada mais obstar, ainda que, à data da apresentação do pedido, não se verificassem todos os requisitos necessários [neste sentido v., a título de mero exemplo, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 17.12.2014 (Proc. n.º 0490/14), de 21.05.2015 (Proc. n.º 0129/15), de 25.02.2016 (Proc. n.º 01262/15), de 15.09.2016 (Proc. n.º 0392/16), de 21.09.2017, do Pleno (Proc. n.º 0567/17) e de 07.11.2019 (Proc. n.º 02915/13.7BELSB); assim como os Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul de 02.07.2020 e de 18.11.2021 (Proc.os n.^os237/16.0BELSB e 1570/17.0BELSB, respetivamente)].

Ora, o que se pretende determinar, conforme resulta da leitura conjugada dos n.^os3 e 4 do artigo 7.º do Decreto, é, ao invés, que o único momento relevante para se aferir do preenchimento dos requisitos previstos na LdN vigente seja o da data da apresentação do pedido.

O que, por exemplo, nos casos em que tenha havido lugar à submissão de um pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa por naturalização, ao abrigo do artigo 6.º da LdN, confiando na fórmula de cálculo prevista no artigo 15.º, n.º 4, da LdN vigente, para o cômputo do período de residência legal de 5 anos, não é indiferente e é mesmo contraditório, pois que este regime pressupõe que o pedido de aquisição da nacionalidade tenha dado entrada antes da atribuição de autorização de residência temporária, na medida em que, o que ali se antecipa, é que tal autorização venha a ser deferida.

Dito isto, quando no n.º 3 do artigo 7.º do Decreto se determina que o deferimento dos pedidos nos procedimentos administrativos que estejam pendentes à data da entrada em vigor da LN irá depender do preenchimento dos requisitos previstos na LA à data da apresentação do pedido. E, no n.º 4 do mesmo artigo 7.º, se determina que aquele preceito do n.º 3 tem natureza interpretativa, isso vai afetar os pedidos de atribuição ou aquisição da nacionalidade que estejam pendentes, em relação aos quais o n.º 2 deste mesmo artigo 7.º do Decreto assegura que seja aplicada a redação da LdN «na redação anterior à presente lei», ou seja, a LA.

Resultando, assim, que, pelo menos em alguns dos processos de aquisição da nacionalidade por naturalização, tais como os referidos supra, que estejam pendentes à data da entrada em vigor da LN, o disposto no n.º 3 do artigo 7.º do Decreto terá efeitos retrospetivos, por via do n.º 4 do mesmo artigo 7.º que lhe atribui natureza interpretativa.

Assim será, por exemplo, nos indicados procedimentos que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor da LN, confiando que, ao abrigo do artigo 15.º, n.º 4, da LA, se até à data decisão do seu pedido de aquisição da nacionalidade fosse deferido o seu pedido de autorização de residência, o tempo de espera desta decisão seria considerado para o efeito da verificação do requisito de tempo de residência legal na decisão do pedido de nacionalidade. Pois que, e como vimos, se nestes processos se passar a exigir, para que sejam deferidos, o preenchimento dos requisitos necessários à aquisição da nacionalidade à data dos pedidos, tal como decorre dos termos do artigo 7.º, n.^os3 e 4 do Decreto, o artigo 15.º, n.º 4, da LdN, deixa de ter aplicação nos processos pendentes, assim contrariando, embora de uma forma ínvia, o disposto no n.º 2 deste mesmo artigo 7.º do Decreto, como veremos.

Para avaliar a constitucionalidade desta questão importará aferir da necessidade de previsão de uma norma interpretativa, o que se fará de seguida, tendo como ponto de partida o facto de na Exposição de Motivos que antecede a Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª não constar qualquer justificação, da parte do legislador, que explique a solução contida no artigo 7.º, n.^os3 e 4, do Decreto n.º 17/XVII.

Atentando, depois, na jurisprudência deste Tribunal quanto à previsão de normas interpretativas e cingindo-nos às decisões mais recentes, pode ler-se no Acórdão n.º 751/2020 o seguinte:

«A especificidade da lei interpretativa prende-se com a intenção e a força vinculante do próprio ato normativo: por contraposição à lei inovadora, aquela visa ou declara pretender fixar apenas o sentido correto de um ato normativo anterior. A mesma não pretende criar direito novo, antes tem como objetivo esclarecer o sentido “correto” do direito preexistente. “O órgão competente que cria uma lei (p. ex., a Assembleia da República) tem também a competência para a interpretar, modificar, suspender ou revogar” (cf. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, Coimbra, 1983, p. 176). Está em causa, afinal, uma manifestação da mesma competência legislativa que é fonte em sentido orgânico do ato interpretando (cf. idem, ibidem). E, por ser de valor igual a este último, a lei interpretativa determina-lhe o sentido para todos os efeitos, independentemente da correção hermenêutica de tal interpretação. Por isso, a interpretação da lei fixada pelo próprio legislador - a chamada “interpretação autêntica” - “vale com a força inerente à nova manifestação de vontade do respetivo autor (cf. Autor cit., ibidem, p. 177). Daí a aludida consequência de a lei interpretativa se integrar na lei interpretada (cf. o artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil).

[...] assim, é “de sua natureza interpretativa a lei que, sobre um ponto em que a regra de direito é incerta ou controvertida, vem consagrar uma solução que a jurisprudência, por si só, poderia ter adotado” (cf. BAPTISTA MACHADO, Sobre a Aplicação no Tempo do novo Código Civil, Almedina, Coimbra, 1968, pp. 286-287).

Diferentemente, se a lei nova se pretende aplicar a factos e situações jurídicas anteriormente disciplinados por um direito certo, então este último é modificado, violando-se expectativas quanto à sua continuidade, e tal lei, na medida em que inove relativamente ao direito anterior - qualificando-se já não como lei interpretativa, mas sim como lei inovadora -, será substancial ou materialmente retroativa (cf. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito…, cit., p. 247).

[...]

Na verdade, pode suceder - e sucede com alguma frequência - que o legislador declare ou qualifique expressamente como “interpretativa” certa disposição de uma lei nova, mesmo quando essa disposição seja na realidade inovadora. Ora, uma lei que modifique o direito preexistente - o mesmo é dizer, que constitua direito novo - sob a capa de “lei interpretativa”, porque criadora de efeitos jurídicos novos para os respetivos destinatários, violará necessariamente uma eventual proibição de leis retroativas; porém, a lei genuinamente interpretativa, porque se limite a declarar o direito que já vigora e com o qual os respetivos destinatários podem contar, não violará tal proibição, do mesmo modo que toda e qualquer interpretação jurídica, incluindo a feita pelos tribunais, também não pode considerar-se como produtora de efeitos jurídicos novos que frustrem expectativas seguras e legitimamente fundadas».

Idêntico entendimento encontra respaldo no recentíssimo Acórdão n.º 1047/2025, deste Tribunal e, da leitura prevalecente destes arestos, resulta que apenas são de natureza interpretativa as leis que, sobre pontos ou questões em que as normas jurídicas aplicáveis são incertas ou o seu sentido controvertido, vêm consagrar uma solução que os tribunais poderiam ter adotado.

Ora, nenhum dos referidos pressupostos se verifica no caso em apreço.

Nem a LA era controvertida ou, pelo menos, incerta, nem a solução definida pela LN reflete aquela que o julgador ou o intérprete a ela poderiam chegar sem ultrapassar os limites normalmente impostos à interpretação e aplicação da LdN na redação vigente (LA), razões pelas quais estamos, sim, perante uma solução inovadora. E, por maioria de razão, o afastamento do carácter meramente interpretativo da lei vale para quem entenda que é inovadora a norma que exclua um sentido a que os tribunais poderiam ter chegado por via hermenêutico-normativa. Ao que acresce, como vimos, a circunstância de o legislador não ter apresentado qualquer justificação para uma eventual clarificação desse mesmo artigo.

Aqui chegados, e não sendo a norma do artigo 7.º, n.º 4, do Decreto, uma verdadeira norma interpretativa, tal significa que a solução estabelecida no n.º 3 do referido artigo não poderá ter o efeito que pretendia ter nas decisões de deferimento dos pedidos que tenham dado entrada ao abrigo da LA e que ainda estejam pendentes à data da entrada em vigor da LN, pois que estaríamos perante uma situação de retrospetividade (Acórdão n.º 285/2011, também citado no recente Acórdão n.º 128/2024), considerando que a LN aplicar-se-ia a factos que nasceram no passado, mas que ainda estão em formação no momento em que esta lei entra em vigor.

A circunstância de se estar perante uma situação de retrospetividade é, desde logo, quanto basta para afastar o entendimento dos requerentes de que do artigo 7.º, n.º 4, do Decreto, é inconstitucional por «violação do n.º 3 do artigo 18.º» da Constituição.

Na verdade, e em linha com a jurisprudência antecedente, a proibição contida nesse artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, só vale para a chamada retroatividade de intensidade forte ou máxima, o que sucede quando a lei nova faz repercutir os seus efeitos sobre factos pretéritos, praticados ao abrigo de lei anterior, redefinindo assim a sua disciplina jurídica (veja-se, também para este efeito, o Acórdão n.º 575/2014, cujo entendimento viria a ser recuperado no Acórdão n.º 751/2020). Assim, o artigo 18.º, n.º 3, da Constituição, não se aplica à situação em apreço, de retrospetividade - ou de retroatividade de intensidade intermédia -, que ocorre quando a lei nova, pretendendo embora valer sobre o futuro, redefine a disciplina de relações jurídicas constituídas ao abrigo de um (diverso) Direito anterior.

Mas esta conclusão não significa que uma situação de retrospetividade não mereça tutela constitucional, pois que, conforme decorre, entre muitos outros, dos arestos citados no parágrafo que antecede, mas também, e desde logo, do Acórdão n.º 280/90 (já citado supra no item D.5), é nas situações de retrospetividade que o princípio da proteção da confiança pode (e deve) ser mobilizado, conforme o Tribunal Constitucional tem dito, nos seguintes termos (Acórdão n.º 128/2009):

«Para que [a confiança] seja tutelada é necessário que se reúnam dois pressupostos essenciais:

Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutra jurisprudência do Tribunal) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que para haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa.»

Os três primeiros requisitos respeitam a uma situação de confiança imputável ao legislador e prima facie merecedora de tutela constitucional.

Para a respetiva aferição, importa recordar, em primeiro lugar, que a situação dos requerentes que aguardam por um deferimento do pedido de aquisição de nacionalidade por naturalização pode ser subsumida ao artigo 26.º, n.º 1, da Constituição, no sentido de os estrangeiros em questão serem titulares de um direito fundamental a adquirir a cidadania portuguesa, desde que preenchidos os respetivos requisitos, o que, como se viu, em alguns casos, pode suceder na pendência do processo. Depois, há que distinguir o quadro legal contemporâneo - isto é, o quadro legal existente à data da apresentação do pedido - e o quadro legal futuro - no caso de ser aplicável aos processos pendentes por força da natureza interpretativa da presente norma.

Ora, por referência aos processos pendentes, sem prejuízo de o requerente saber, aquando da apresentação do pedido nos termos do artigo 6.º, n.º 1, da LdN, que este diploma legal poderia, em breve, ser alterado, no sentido de uma maior exigência, sabia o requerente que poderia contar com que, no procedimento que já havia iniciado, no regime então vigente, o facto constitutivo do seu pedido de aquisição da nacionalidade por naturalização seria a decisão da autoridade pública competente, com todas as demais consequências bem ilustradas pela jurisprudência das instâncias já citada.

Assim como poderia contar, na situação prevista no n.º 4 do artigo 15.º da LdN, que o método de contagem do seu período legal de residência, enquanto situação de facto a ter em conta para o deferimento do seu pedido, seria o que decorria do regime vigente à data do pedido e não outro.

Atento o que acaba de se expor, e ao não oferecer razões para a necessidade de uma norma interpretativa que, na realidade, é uma norma retrospetiva, o legislador fomenta nos destinatários da norma uma expectativa legítima na aplicabilidade do regime determinável na data da apresentação do pedido. Ao mesmo tempo que é natural que o requerente, que aguarda a decisão dos pedidos que já apresentou, invista na confiança gerada pelo comportamento legislativo, desde logo porque a decisão de obtenção de cidadania é uma decisão estruturante na vida de qualquer pessoa.

Verificada uma situação de confiança imputável ao legislador, resta determinar se a frustração das expectativas legítimas dos requerentes na aplicabilidade do regime que se extrai da legislação vigente na data da apresentação do pedido se pode justificar por razões de interesse público ou por outras considerações constitucionais relevantes. Trata-se de um juízo de proporcionalidade, em que se pondera a gravidade do sacrifício da confiança e o peso das razões desse sacrifício.

São conhecidas as razões de interesse público que estão subjacentes às alterações à LdN, desde logo, as que foram avançadas pelo legislador na Exposição de Motivos que antecede a Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª Porém, o legislador não oferece qualquer razão de interesse público para que a alteração legislativa preconizada, para além de ter aplicação imediata aos novos procedimentos, seja imediatamente aplicável também a factos que nasceram no passado, mas que ainda estão em formação no momento em que a nova lei entra em vigor.

Assim sendo, não há dúvida de que o sacrifício que é imposto a estes cidadãos estrangeiros se revela excessivo e é quanto basta para concluir que a norma extraída do disposto nos n.^os3 e 4 do artigo 7.º do Decreto n.º 17/XVII, no sentido segundo o qual o deferimento dos pedidos de atribuição ou aquisição da nacionalidade, cujo procedimento administrativo esteja pendente à data da entrada em vigor da presente lei, depende do preenchimento, à data dos respetivos pedidos, dos requisitos da Lei n.º 37/81, de 3 de outubro, na redação anterior, viola o princípio da proteção da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

III - Decisão

Com os fundamentos acima expostos, o Tribunal Constitucional:

Lisboa, 15 de dezembro de 2025. - Dora Lucas Neto - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão [subscrevo a alínea a) do dispositivo exclusivamente pela violação do n.º 4 do artigo 30.º da Constituição] - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano (com declaração de voto) - João Carlos Loureiro (parcialmente vencido nos termos da declaração de voto junta) - José João Abrantes.

Declaração de voto

Subscrevi o presente acórdão, no que à parte decisória se refere; todavia, não acompanho toda a fundamentação nos termos que seguidamente se explicitarão. Bem assim, e relativamente à alínea b) do decisum, acompanhei o acórdão com algumas dúvidas, mas votei esse segmento decisório em nome da ideia do in dubio pro libertate aplicada ao domínio específico do Direito Constitucional e à tutela dos direitos fundamentais.

Dito isto, impõem-se, antes de mais, algumas notas breves.

No plano internacional, o direito à cidadania (ou à nacionalidade, tomados estes termos, no acórdão e em geral, como sinónimos) é reconhecido em vários instrumentos internacionais. No caso específico da DUDH (do seu artigo 15.º), ele é visto como um direito humano a adquirir, manter (ou não perder) e readquirir uma cidadania. Cidadania tida em abstrato e não, certamente, a cidadania de um certo Estado. Por assim ser, cabe a cada Estado definir as suas próprias políticas neste domínio - mais concretamente, cabe-lhes definir os critérios legais para a aquisição, manutenção e reaquisição da respetiva cidadania. E por assim ser, constata-se a existência, só para ter em conta os Estados Membros da UE, de consideráveis diferenças ao nível da regulamentação jurídica das questões atinentes ao direito à cidadania, refletindo quase sempre, se não sempre, distintas políticas migratórias (a par, certamente, e entre outros, de tradições históricas diversas).

Já no plano interno dos Estados, o direito à cidadania tem que ver com a cidadania reportada a um determinado Estado. Nesta sede, embora já não valha plenamente a ideia do domaine reservé, os Estados continuam a invocar o princípio da soberania como fundamento da sua - ou de uma certa - autonomia e da correspondente margem de conformação do legislador, para tratar, no plano jurídico, as questões da aquisição, manutenção e reaquisição da cidadania. Autonomia que não pode deixar de ter em consideração, por um lado, que a cidadania consubstancia uma componente essencial da identidade pessoal e que o direito à cidadania é um direito a ter direitos (i.e., pressuposto necessário da titularidade de outros direitos) e, por outro, que o Estado português tem de respeitar as obrigações internacionais a que se encontra vinculado.

Como facilmente se percebe, e agora reportando-nos exclusivamente ao direito português, as três dimensões do direito à cidadania não têm a mesma exata valia jurídica, nomeadamente no plano jusconstitucional e jusfundamental. No que concerne especificamente à aquisição da cidadania, há quem não admita a existência de um verdadeiro direito de aquisição de uma determinada cidadania (in casu, da cidadania portuguesa), mas, v.g., de «mera expetativa positiva jurídica» (vide Maria José Rangel de Mesquita, declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 497/2019) ou quem afirme tratar-se de um direito enquadrado em «norma constitucional não exequível por si mesma» (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. I, Lisboa, p. 458). Vale isto por dizer que, não obstante a importância crucial do direito fundamental à cidadania, o direito a adquirir a nacionalidade de um específico Estado corresponde, ao que entendemos, à sua dimensão mais frágil e, nessa exata medida, à dimensão mais livremente moldável, mas sempre dentro de apertados limites e vinculações, internos e internacionais, pelo legislador nacional.

Num outro plano, e socorrendo-nos da jurisprudência do Tribunal Internacional de Justiça, a nacionalidade constitui um vínculo jurídico entre um determinado Estado e uma pessoa fundado «num facto social de ligação, numa solidariedade efetiva de existência, de interesses, de sentimentos, associada a uma reciprocidade de direitos e deveres» - v. o caso Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), TIJ, 6 de abril de 1955. O facto de se falar em vínculo ou ligação jurídica ao Estado não significa que a cidadania deva ser vista exclusivamente em sentido vertical/estadual/objetivo como a relação entre a pessoa e o Estado soberano. Bem pelo contrário, e a própria definição de que se deu conta supra não deixa de o indiciar, a cidadania deve igualmente ser concebida em sentido horizontal/subjetivo, como dizendo respeito a uma identidade coletiva ou consciência de uma pertença coletiva. A aquisição da cidadania constitui uma etapa importante do processo de integração dos respetivos requerentes e, nessa medida, não pode deixar de ser considerada como um indicador chave do sucesso dessa integração, o que normalmente implica um bom conhecimento da língua, da cultura e da sociedade do país, o respeito pelas instituições e pela ordem jurídica e, também, um certo nível de contribuição para a atividade económica em geral.

Posto isto, passa-se de imediato ao objeto desta declaração de voto:

Em declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 127/2023 partilhei as minhas dúvidas quanto «à eleição do artigo 30/4 da CRP, como parâmetro justificador da inconstitucionalidade». As dúvidas não se dissiparam com o presente acórdão e com os argumentos que sustentam a convocação do n.º 4 do artigo 30.º da CRP como parâmetro aferidor da inconstitucionalidade da norma impugnada. Seguidamente, reproduz-se um trecho extraído do Acórdão do TC n.º 106/2016 relatado pela Conselheira Maria José Rangel de Mesquita (e para aqui transponível mutatis mutandis), que tendemos a acompanhar:

«19.1 Socorre-se o juiz a quo do disposto no n.º 4 do artigo 30.º da Constituição - “nenhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos” - para concluir, configurando o direito fundamental à nacionalidade (que entende integrar tanto o direito de não perder a nacionalidade portuguesa de que se é titular quanto o direito de adquirir ex novo a nacionalidade portuguesa) e colocando no mesmo plano “suprimir um direito fundamental ou impedir, ilegitimamente, que ele entre na esfera de uma pessoa”, que “a liberdade de conformação do legislador ordinário não vai ao ponto de o autorizar a criar normas inconstitucionais”, sendo “óbvio que o impedimento de adquirir a nacionalidade portuguesa, decorrente da condenação em pena de prisão de máximo igual ou superior a três anos é um efeito “necessário”, no sentido de efeito automático da condenação, na medida em que se impõe inexoravelmente ex vi legis na esfera jurídica do interessado, não deixando à Administração qualquer margem de apreciação e ponderação”.

A alegada violação do disposto no n.º 4 do artigo 30.º da CRP é igualmente sustentada nas alegações produzidas pelo Ministério Público (ora recorrente) a que o recorrido adere.