Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1134/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, que alterou o…

Relevantes são, do mesmo modo, o Acórdão K2 c. Reino Unido, queixa n.º 42387/13, de 7 de fevereiro de 2017 (privação da cidadania britânica por parte de indivíduo com dupla cidadania - sudanesa e britânica -, em razão de alegado envolvimento em atividades terroristas), o Acórdão Ghoumid e Outros c. França, queixas n.^os52273/16, 52285/16, 52290/16, 52294/16 e 52302/16, de 25 de setembro de 2020 (privação da cidadania francesa por parte de cinco indivíduos com dupla cidadania - marroquina e francesa -, em razão de condenação por participação em associação com fins terroristas), o Acórdão Adam Johansen c. Dinamarca, queixa n.º 27801/19, de 1 de fevereiro de 2022 (privação da cidadania dinamarquesa por parte de indivíduo com dupla cidadania - dinamarquesa e tunisina -, em razão de condenação por atividades terroristas ligadas ao denominado Estado Islâmico), o Acórdão Laraba c. Dinamarca, queixa n.º 26781/19, de 22 de março de 2022 (privação da cidadania dinamarquesa por parte de indivíduo com dupla cidadania - dinamarquesa e argelina -, em razão de condenação por atividades terroristas ligadas ao designado Estado Islâmico) e o Acórdão El Aroud e B.S. c. Bélgica, queixas n.^os25491/18 e 27629/18, de 28 de abril de 2025 (privação da cidadania belga de dois indivíduos com dupla cidadania - belga e marroquina e belga e tunisina, respetivamente -, em razão de condenação por atividades terroristas). Em todos estes casos, o TEDH ou considerou as queixas inadmissíveis por serem «manifestamente mal fundadas» (cf. os referidos Acórdão K2 c. Reino Unido, Acórdão Adam Johansen c. Dinamarca e Acórdão Laraba c. Dinamarca) ou concluiu não ter havido lugar à violação por parte dos respetivos Estados das obrigações resultantes do artigo 8.º da CEDH (cf. os referidos Acórdão Ghoumid e Outros c. França e Acórdão El Aroud e B.S. c. Bélgica), porquanto as autoridades nacionais haviam atuado ao abrigo e em conformidade com a lei, de forma diligente e célere, e respeitando todas as garantias processuais relevantes. Em particular, destacou também que a existência de suspeitas fundadas ou decisões condenatórias face aos indivíduos em causa por atividades terroristas ou participação em associações dessa natureza autoriza os Estados a reavaliar, com maior rigor, se aqueles mantêm um laço de lealdade com o mesmo, alargando de forma relevante a sua margem de apreciação nesta matéria.

Posição distinta foi a adotada pelo Tribunal de Estrasburgo no Acórdão Usmanov c. Rússia, queixa n.º 43936/18, de 22 de março de 2021, onde aquele aproveitou para esclarecer qual a sua posição em relação à privação da cidadania. Neste sentido, referiu que:

ii) Em segundo lugar, é preciso apreciar se tal interferência se apresenta ou não arbitrária e/ou excessiva (§54), isto é:

No caso concreto, seguindo esta metodologia, o Tribunal de Estrasburgo concluiu pela violação das obrigações assumidas pelo Estado russo à luz do artigo 8.º da CEDH.

Esta mesma metodologia tem vindo a ser mobilizada pelo TEDH em casos análogos, como mostra, por exemplo, o Acórdão Emin Huseynov c. Azerbaijão (n.º 2), queixa n.º 1/16, de 13 de outubro de 2023 (privação da cidadania azerbaijana de um indivíduo, jornalista independente e presidente de uma organização não-governamental de proteção de jornalistas, deixando-o em situação de apatridia); e, ainda, em casos de recusa de emissão de documento de identidade (Acórdão Ahmadov c. Azerbaijão, queixa n.º 32538/10, de 30 de maio de 2020 e Acórdão Hashemi e Outros c. Azerbaijão, queixas n.^os1480/16, 3936/16, 15835/16, 28034/16, 34491/16, 51348/16 e 15904/17, de 13 de abril de 2022).

Por fim, é também imprescindível mencionar que o TEDH não considerou a apatridia na sequência da privação da cidadania como suscetível de configurar «tortura» ou uma «pena ou tratamento desumano ou degradante» para os efeitos do disposto no artigo 3.º da CEDH - neste sentido, vd. o Acórdão Makuc e Outros c. Eslovénia, queixa n.º 26828/06, de 31 de maio de 2007, §§198-201.

D.2.2. União Europeia

16 - No quadro da União Europeia, assumem relevância as normas relativas à cidadania europeia, a qual é reconhecida a qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro. Recorde-se que a cidadania da União acresce à cidadania nacional e não a substitui. Em termos práticos, a mesma traduz-se no reconhecimento de um conjunto específico de direitos e deveres: liberdade de circulação e de permanência no território dos Estados-Membros, direito de eleger e de ser eleito nas eleições para o Parlamento Europeu, direito de eleger e de ser eleito nas eleições municipais no Estado-Membro de residência e direito de proteção diplomática e consular (cf. artigos 20.º e ss. do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; e, ainda, artigos 39.º a 46.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia). Recorde-se, do mesmo modo, que a proibição da discriminação em razão da nacionalidade configura um princípio básico de Direito da União Europeia (cf. artigo 18.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e artigo 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia).

Ora, embora o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) reconheça que cada Estado-Membro tem competência para definir as condições de aquisição ou privação da sua nacionalidade, a verdade é que, resultando daí também a aquisição ou privação da cidadania europeia, os Estados-Membros não podem deixar de respeitar algumas exigências colocadas pelo Direito da União Europeia, desde logo por força do princípio da cooperação leal (cf. artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da União Europeia).

Foi justamente isso que o Tribunal do Luxemburgo veio sublinhar no Acórdão Rottman, processo C-135/08, de 2 de março de 2010, no contexto de um caso de privação da cidadania alemã, adquirida por via de naturalização, a um cidadão da União, pelo facto de a mesma ter sido obtida de modo fraudulento. Segundo o TJUE, tal medida só é conforme ao Direito da União Europeia se respeitar o princípio da proporcionalidade, nomeadamente no que toca à gravidade da infração cometida pelo indivíduo em causa, ao período decorrido entre a aquisição e a privação da cidadania, bem como à possibilidade de reaquisição da cidadania do Estado de origem (recorde-se que o indivíduo em causa, após se ter naturalizado alemão, teve de renunciar à sua cidadania de origem - a austríaca). Mais acrescentou que, nos casos em que a cidadania tenha sido adquirida de modo fraudulento, o Direito da União Europeia não impõe ao Estado-Membro em causa que se abstenha de privar uma pessoa da sua cidadania pelo simples facto de a mesma não ter recuperado a cidadania do Estado de origem. No entanto, deve-se garantir que, antes dessa decisão de privação da cidadania produzir efeitos, foi concedido à pessoa em causa um prazo razoável para tentar recuperá-la.

Esta orientação jurisprudencial tem sido seguida em casos subsequentes, vedando privações arbitrárias da cidadania por parte de um Estado-Membro que resultem igualmente em privações arbitrárias da cidadania europeia. Neste sentido, vd. o Acórdão Tjebbes e o., processo C-221/17, de 12 de março de 2019 (privação da cidadania de um Estado-Membro e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de interrupção prolongada do vínculo genuíno entre a pessoa em causa e esse Estado), o Acórdão Udlændinge- og Integrationsministeriet, processo C-689/21, de 5 de setembro de 2023 (privação da cidadania de um Estado-Membro e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de inexistência de vínculo genuíno entre a pessoa em causa e esse Estado), e o Acórdão Stadt Duisburg, processos apensos C-684/22 e C-686/22, de 25 de abril de 2024 (privação automática da cidadania alemã e, consequentemente, da cidadania da União, em caso de recuperação da nacionalidade turca). Particularmente importantes foram também as considerações tecidas no Acórdão Wiener Landesregierung, proc. C-118/20, de 18 de fevereiro de 2022, embora aí estivesse em causa uma situação de renúncia à cidadania de um Estado-Membro para obter a cidadania de outro Estado-Membro, em conformidade com a garantia dada por este último de naturalizar o interessado, tendo depois havido lugar à revogação de tal garantia por motivos de ordem e segurança públicas.

Em suma, a jurisprudência do TJUE vem considerando legítimo que um Estado-Membro queira proteger a relação especial de lealdade com os seus cidadãos, bem como a reciprocidade de direitos e deveres, que são fundamento do próprio vínculo jurídico da nacionalidade. Assim, nada impede que os Estados-Membros consagrem modalidades de privação da cidadania na sua legislação nacional. Contudo, cabe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais verificar se a privação da cidadania, quando implica a privação do estatuto de cidadão europeu, respeita o princípio da proporcionalidade, no que se refere às suas consequências sobre a situação do interessado e, eventualmente, sobre a dos membros da sua família.

D.3. Privação da cidadania na Constituição

17 - A Constituição não define diretamente quem é cidadão português, apresentando, no seu artigo 4.º, uma norma remissiva, nos seguintes termos: «são cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados por lei ou por convenção internacional». A doutrina esclarece que «a CRP se limitou a seguir na esteira das constituições de 1911 e 1933, que também se abstinham de qualquer definição material», ao contrário do que ocorreu com os nossos textos constitucionais de cariz monárquico (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 222; e, ainda, Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 92-96, p. 94).

Note-se, porém, que «o artigo 4.º está longe de constituir uma simples remissão em branco» (assim se pronuncia Jorge Pereira da Silva, Direitos de cidadania e direito à cidadania: princípio da equiparação, novas cidadanias e direito à cidadania portuguesa como instrumentos de uma comunidade constitucional inclusiva, Lisboa, ACIME, 2004, p. 79). Afinal de contas, releva que:

ii) Desde a revisão constitucional de 1982 (cf. Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de setembro), o artigo 26.º passou também a consagrar expressamente um direito à cidadania (n.º 1), bem como menção ao facto de que «[a] privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos» (n.º 3; hoje, n.º 4). E, note-se, está em causa um «direito, liberdade e garantia», o que, como sintetizou este Tribunal, nomeadamente nos seus Acórdãos n.^os599/2005 e 497/2019, «postula a sua subordinação a alguns corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, nomeadamente, aos princípios da sua universalidade e da igualdade, a vocação para a sua aplicabilidade direta, a vinculação de todas as autoridades públicas e privadas e a sujeição das restrições legais ao regime exigente constante dos n.^os2 e 3 do artigo 18.º da CRP»;

iii) O direito à cidadania encontra-se abrangido pela «cláusula de intangibilidade» consagrada no artigo 19.º, n.º 6, da Constituição, não podendo ser afetado em caso de «declaração do estado de sítio ou do estado de emergência»;

iv) O direito à cidadania é limite material do exercício do poder de revisão, nos termos do disposto no artigo 288.º, alínea d), da Constituição.

Sobre o referido direito à cidadania, cabe ainda esclarecer estar em causa um «direito à Pátria», isto é, um «direito de adquirir (ou de readquirir) a qualidade de cidadão português, se preenchidos os respectivos requisitos e, bem assim, [um] direito de não ser privado dela por acto dos poderes públicos, a não ser nos casos e nos termos previstos na lei (e verificados os demais requisitos do art. 18.º- 2 e 3)», acrescentando-se, relativamente à privação da cidadania, que os motivos que lhe subjazem devem ser «pertinentes e relevantes sob o ponto de vista da relação do cidadão com a colectividade» e que a mesma «não pode ser o resultado de uma pena ou de um efeito de pena» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 466). Tais exigências parecem «[decorrer], em linha reta, dos princípios do Estado de Direito democrático» (cf. Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 92-96, p. 95) e da «fortíssima proximidade» deste direito fundamental com a dignidade da pessoa humana e com a sua salvaguarda (cf. Jorge Pereira da Silva, Direitos de cidadania e direito à cidadania: princípio da equiparação, novas cidadanias e direito à cidadania portuguesa como instrumentos de uma comunidade constitucional inclusiva, Lisboa, ACIME, 2004, p. 93). Portanto, se é certo que a nossa Constituição, ao contrário de outras, não identifica as causas que conduzem ou podem conduzir à privação da cidadania e os termos concretos em que tal se processará, remetendo para o legislador tal tarefa (artigo 164.º, alínea f)), nem por isso deixa de estabelecer vinculações constitucionais que necessariamente condicionam a atividade legislativa neste contexto.

Ora, a concretização dos preceitos constitucionais em matéria de cidadania foi levada a cabo por via da aprovação da LdN, pondo fim à vigência da Lei n.º 2098, de 29 de julho de 1959, desde logo em razão da incompatibilidade de várias das suas soluções com as regras e os princípios consagrados na Constituição (para maiores desenvolvimentos, cf. Rui Manuel Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269). Note-se que este diploma se reveste da forma de lei orgânica (cf. artigos 166.º, n.º 2, e 164.º, alínea f), da Constituição), possuindo, nessa medida, valor reforçado (cf. artigo 112.º, n.º 3, da Constituição) por força dos critérios da forma e procedimento específicos. No essencial, cabe-lhe a definição das regras e princípios relativos à aquisição, perda e reaquisição da nacionalidade. Até ao momento, o mesmo já conheceu sucessivas alterações, a última das quais foi operada pela Lei Orgânica n.º 1/2024, de 5 de março - sendo de destacar também, pelo seu impacto, aquela operada pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril [para maiores desenvolvimentos, vd. Rui Manuel Moura Ramos, “A renovação do direito português da nacionalidade pela Lei Orgânica n.º 2/2006, de 17 de abril”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 525-592; e, ainda, Vitalino Canas, “Nacionalidade portuguesa depois de 2006”, in Jorge Miranda (coord.), Estudos em homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano: no centenário do seu nascimento, Vol. II, Lisboa, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2006, pp. 851-888].

Por sua vez, a LdN já foi regulamentada por sucessivos diplomas (o designado «Regulamento da Nacionalidade Portuguesa»): originariamente, pelo Decreto n.º 43090, de 27 de julho de 1960 (apenas até à regulamentação da LdN por diploma conforme aos seus princípios informadores); posteriormente, pelo Decreto-Lei n.º 322/82, de 12 de agosto; e, finalmente, pelo Decreto-Lei n.º 237-A/2006, de 14 de dezembro (em vigor, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho).

De facto, excluído o espaço das vinculações constitucionais traçadas, o legislador democrático goza de uma margem de liberdade conformadora deste regime, nomeadamente no que respeita à definição dos termos em que operam as referidas aquisição, perda e reaquisição da cidadania portuguesa. De todo o modo, recorde-se que uma das dimensões do direito à cidadania que decorrem do texto constitucional e que têm de ser salvaguardadas passa por não se ser privado arbitrariamente dela. Assim, sendo a cidadania um elemento fundamental que está constitucionalmente protegido, ainda que a montante - antes da aquisição da cidadania - os Estados possam ser mais ou menos exigentes em termos de requisitos, não restam dúvidas de que a sua privação, pela respetiva relevância, deve ser excecional, sujeitando-se a uma série de limites e à observância de garantias essenciais. Relevância que, entre nós e como se viu, se testemunha na necessidade de lei reforçada, com procedimento e forma específicos. Deste modo, exige-se um particular cuidado, sem prejuízo de variações em termos de textos constitucionais.

A excecionalidade da perda (lato sensu) da nacionalidade é afirmada, desde logo, na dogmática alemã, tendo presente o artigo 16.º da Grundgesetz (GG): cf. Maria Gerdes, “§ 4 Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit”, in Bertold Huber, Maria Gerdes e Tarik Tabbara, Staatsangehörigkeitsrecht, München, C.H. Beck, 2025, pp. 133-157, a propósito da «perda permitida». Ainda no diálogo com outros textos constitucionais e considerando uma dogmática marcada pela abertura, refira-se que, por exemplo, na Constituição suíça, para além do artigo 37, mais geral, relativo aos direitos de cidadania, o artigo 38 é dedicado à aquisição e perda de cidadania (na versão francesa, fala-se de «Acquisition et perte de la nationalité et des droits de cité»; no alemão, «Erwerb und Verlust der Bürgerrechte»; em italiano, «Acquisizione e perdita della cittadinanza»). No que agora nos importa, remete-se para o legislador federal a disciplina da perda de cidadania por filiação, casamento e adoção, mas também a perda e a reaquisição «por outros motivos» [cf. Felix Hafner e Denise Buser, “Art. 38”, in Bernhard Ehrenzeller et al. (Hrsg.), Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar, Vol. I, 4.ª edição, Zürich, Schulthess, 2023, pp. 1474-1486, p. 1480]. Já na Itália, a Constituição prevê, no artigo 22, que «[n]inguém pode ser privado, por motivos políticos [...] da cidadania», solução que inspira o n.º 4 do artigo 26.º da nossa Constituição (tal como na italiana, há uma referência também à capacidade civil), mas não consagra uma disciplina da perda da cidadania [vd., em síntese, Maria Rosaria Mauro e Martina Di Lollo, «Cittadinanza e diritti dei migranti: alcune riflessioni alla luce del diritto internazionale e delle recenti modifiche dell’ordinamento italiano”, in Hilde Caroli Casavola (a cura di), Le migrazioni e l’integrazione giuridica degli stranieri, Torino, G. Giappichelli Editore, 2021, pp. 153-176, p. 165]. Em Espanha, o artigo 11 do texto constitucional, depois de remeter para a lei a disciplina desta matéria («A nacionalidade espanhola adquire-se, conserva-se e perde-se de acordo com o estabelecido por lei»), dispõe, no n.º 2, que «[n]enhum espanhol de origem pode ser privado da sua nacionalidade» (o n.º 3 refere-se a tratados de dupla nacionalidade). Assim, a Constituição espanhola assume que os cidadãos espanhóis de origem só podem perder a nacionalidade se assim o quiserem. Não se lhes aplica a perda da nacionalidade no sentido de privação quer se trate de sanção administrativa ou judicial [Javier Carrascosa González, “Pérdida de la nacionalidad española”, in Alfonso Ortega Giménez (dir.), Cuestiones prácticas actuales de derecho de la nacionalidad y extranjería, Cizur Menor - Navarra, Thomson Reuters Aranzadi, 2018, pp. 17-34, p. 19].

Considere-se ainda que a privação da cidadania também afeta, de modo especial, o princípio democrático, que pressupõe a igualdade dos cidadãos (cf. Matthias Friehe, “§ 105 Schutz der Staatsangehörigkeit”, in Klaus Stern, Helge Sodan e Markus Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Bd. IV - Die einzelnen Grundrechte, 2.ª edição, München, C.H. Beck, 2022, pp. 209-224, p. 214). Não se trata de negar que há uma margem de decisão político-legislativa que cabe a cada comunidade e que permite que certas condutas alicercem a privação da cidadania, mas de dizer que, encerrando o vínculo de pertença a uma comunidade e tocando nomeadamente em direitos políticos, tal tem particular relevância num Estado de Direito Democrático (cf. artigo 2.º da Constituição).

Pode, portanto, concluir-se que a privação da cidadania é possível, mas não de modo arbitrário, o que impõe uma avaliação constitucional (em registo aberto ao direito internacional e supranacional), dirigida, desde logo, a identificar quais os bens e interesses que podem ser mobilizados para aferir das possibilidades de o legislador estabelecer hipóteses de privação da cidadania em conformidade com o parâmetro constitucional, ou seja, recortar fundamentos. Esta avaliação da constitucionalidade dos fundamentos legítimos de restrição releva do ponto de vista do princípio da proporcionalidade (cf. E.1.2.) e, mais especificamente, da necessidade penal (cf. E.2.1.). Voltaremos a estes aspetos.

E. Princípios constitucionais e privação da cidadania

E.1. Princípios constitucionais gerais

E.1.1. Princípios da universalidade e da igualdade

18.1 - No caso sub judice, os requerentes suscitaram a potencial violação do princípio da universalidade (artigo 12.º) e da igualdade (artigo 13.º) patente no requisito da alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D, que não aplica a pena acessória de perda da nacionalidade aos «titulares de nacionalidade originária» e circunscreve a sua aplicação «a quem tenha praticado o ilícito penal nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade portuguesa». De facto, para avaliar a (in)constitucionalidade do âmbito subjetivo das normas constantes do artigo 69.º-D do Código Penal, aditado ao Código Penal pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, importa mobilizar princípios constitucionais gerais, desde logo, os da universalidade e da igualdade.

18.2 - O primeiro a ser aqui considerado é o princípio da universalidade na sua aceção mais estrita. Ou seja, não se cura agora do princípio da equivalência, em sede de titularidade de direitos, entre nacionais de um lado e estrangeiros e apátridas de outro (universalidade em sentido amplo, isto é, os direitos fundamentais são direitos de todos), mas do princípio da universalidade como está consagrado no artigo 12.º, n.º 1, da Constituição: «[t]odos os cidadãos gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição». À sua luz, tem a doutrina sustentado que não pode haver cidadãos de “primeira” e cidadãos de “segunda”; no que ora nos importa, não será legítima uma distinção entre “velhos” e “novos” cidadãos. Neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, tendo presente a memória constitucional portuguesa, escrevem: «A CRP, ao contrário das constituições portuguesas anteriores (excepto a de 1911), não faz distinção entre cidadãos originários e cidadãos naturalizados, sendo, por isso, inconstitucional qualquer restrição de direitos fundamentais dos cidadãos portugueses não originários, a não ser que a Constituição expressamente a admita ou determine (cf., por ex., art. 122.º que reconhece capacidade eleitoral passiva para Presidente da República apenas aos portugueses de origem). A mesma doutrina é válida quanto aos cidadãos que tenham perdido e readquirido a cidadania portuguesa» (cf. Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 328-329, itálicos e negrito no original; e ainda, no mesmo sentido, Jorge Miranda, “Artigo 4.º”, pp. 92-96, p. 96; “Artigo 12.º”, pp. 155-158, p. 156, ambas as anotações integrando a Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017).

Dado que a afirmação é feita por contraste com soluções constitucionais portuguesas anteriores, importa ver em que termos operava a distinção repudiada, tendo presente que a defesa de outras vias neste campo é feita a partir de novos desafios resultantes, nomeadamente, da globalização, como, por exemplo, ameaças terroristas que revestem contornos distintos.

Na Constituição portuguesa de 1822, a distinção verificava-se ao nível da titularidade de direitos no que toca à capacidade eleitoral passiva. Assim, o artigo 34.º considerava como «absolutamente inelegíveis»: «[...] VI - Os estrangeiros, posto que tenham carta de naturalização». Na Carta Constitucional de 1826, se os «Estrangeiros naturalizados» tinham direito de voto nos termos do artigo 64.º, §2.º, não podiam, contudo, ser nomeados deputados (artigo 68.º, §2.º). Como explicitava Marnoco e Sousa (Direito politico, Coimbra, França Amado Editor, 1910, p. 498), a solução alicerçava-se no «receio de que o estrangeiro, mesmo naturalizado, exercesse no parlamento uma influencia nefasta para o país». Repare-se que, citando paralelos de outras ordens jurídicas (Genebra e Inglaterra), João de Sande Magalhães Mexia Salema (Principios de direito politico applicados à Constituição Politica da Monarchia Portugueza de 1838: ou a theoria moderada dos governos monarchicos constitucionaes representativos, Tomo I, Coimbra, 1841, p. 455) fala de uma «naturalisação incompleta». Na Constituição setembrista, no artigo 74.º, estabelecia-se:

«São habeis para ser eleitos Deputados todos os que podem votar, e que tiverem de renda anual quatrocentos mil réis, provenientes das mesmas fontes declaradas no Artigo 72.º

§ único - Exceptuam-se os Estrangeiros naturalizados».

Já o artigo 118.º proibia que estrangeiros naturalizados pudessem ser Ministros.

A Constituição de 1911 vedava o acesso ao cargo de Presidente da República a quem não fosse português de origem (artigo 39.º, onde pode ler-se: «Só pode ser eleito Presidente da República o cidadão português, maior de 35 anos, no pleno gozo dos direitos civis e políticos, e que não tenha tido outra nacionalidade»). Por sua vez, na Constituição de 1933, no artigo 7.º, dispunha-se, em matéria de titularidade de direitos, a possibilidade de restrições estabelecidas por lei quanto aos cidadãos naturalizados. Legislador para quem o texto também remetia para que determinasse «como se adquire e como se perde a qualidade de cidadão português».

No caso sub judice, o legislador não pôs em causa que todos os cidadãos, independentemente do modo de obtenção da nacionalidade portuguesa, gozam dos mesmos direitos (sem prejuízo da mencionada ressalva constitucional do artigo 122.º da Constituição). Assim, conclui-se pela não violação do princípio da universalidade, consagrado no artigo 12.º da Constituição.

18.3 - No entanto, está em causa uma diferenciação de tratamento, a avaliar em sede de princípio da igualdade (cf. artigo 13.º da Constituição), que, a haver lugar à privação da cidadania, se traduzirá numa perda de direitos. A questão concreta a analisar, por referência ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D, é a de saber se há fundamento material bastante que justifique a diferenciação de tratamento operada em função do modo de obtenção da cidadania, bem como do (maior ou menor) período transcorrido desde o momento em que tal se concretizou. Por outras palavras, pretende saber-se se tal diferenciação prossegue um fim e sentido legítimos à luz da Constituição, alicerçando-se em argumentos que possam ser considerados sérios e razoáveis. De facto, como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «quer o fim, quer os critérios do tratamento desigual têm de estar em conformidade com a Constituição. Mas, para além disso, o tratamento desigual deve pautar-se por critérios de justiça, exigindo-se, desta forma, uma correspondência entre a solução desigualitária e o parâmetro de justiça que lhe empresta fundamento material» (cf. Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 340-341; e ainda, essencialmente no mesmo sentido, Jorge Miranda e Rui Medeiros, “Artigo 13.º”, in Idem, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 167-179). No mesmo sentido também tem vindo este Tribunal a pronunciar-se de forma reiterada, por exemplo, nos Acórdãos n.^os191/88, 231/94, 609/94, 563/96 e 69/2008 (apenas para mencionar aqueles onde as ideias precedentes estão vincadas de forma mais clara, ainda que no quadro de casos distintos deste).

Note-se que, na tradição constitucional portuguesa e não só, as previsões de privação de cidadania não discriminavam quanto à forma de obtenção da cidadania. Assim, logo na Constituição de 1822, o artigo 23.º estabelecia como causa de «[perda da] qualidade de cidadão Português»:

«I - O que se naturalizar em país estrangeiro;

II - O que sem licença do Governo aceitar emprego, pensão, ou condecoração de qualquer Governo estrangeiro».

Na mesma linha, a Carta Constitucional de 1826 dispunha, no artigo 8.º, que:

«Perde os Direitos do Cidadão Português:

§ 1.º - O que se naturalizar em País estrangeiro.

§ 2.º - O que sem licença do Rei aceitar Emprego, Pensão, ou Condecoração de qualquer Governo Estrangeiro».

§ 3.º - O que for banido por Sentença».

Acrescentada a hipótese de banimento, nem por isso se estabelece qualquer regime em termos de perda de nacionalidade para as pessoas que obtiveram a cidadania de forma derivada.

Na Constituição de 1838, o artigo 7.º previa o seguinte:

«Perde os direitos de Cidadão português:

I - O que for condenado no perdimento deles por sentença;

II - O que se naturalizar em País Estrangeiro;

III - O que sem licença do Governo aceitar mercê lucrativa ou honorífica de qualquer Governo Estrangeiro».

Na segunda metade do século XIX, em sede de Código Civil (Código de Seabra, 1867), disciplinou-se a questão no artigo 22.º [quanto à reaquisição da nacionalidade, vd. o artigo 23.º; para uma síntese do regime, vd. Rui Manuel Moura Ramos, “A evolução do direito da nacionalidade em Portugal (das Ordenações Filipinas à Lei n.º 2098)”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 11-63, pp. 36-38].

Com a implantação da República, a Constituição de 1911, no artigo 74.º, depois de dizer que «[s]ão cidadãos portugueses, para o efeito do exercício dos direitos políticos, todos aqueles que a lei civil considere como tais», acrescentava, no § único, que «[a] perda e a recuperação da qualidade de cidadão português são também reguladas pela lei civil».

No Estado Novo, a Constituição de 1933 também deixava ao legislador, como se referiu, o encargo de disciplinar «como se perd[ia] a qualidade de cidadão português» (artigo 7.º).

Como se viu (D.3.), a Constituição segue fundamentalmente esta mesma linha, remetendo para lei da Assembleia da República a identificação dos casos e termos em que opera a perda (incluindo a privação) da cidadania (cf., desde logo, os artigos 26.º, n.º 4, e 164.º, alínea f), ambos da Constituição).

Na alteração legislativa agora aprovada, importa começar por delimitar o âmbito subjetivo da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa.

Com a Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, apresentada pelo Governo à Assembleia da República, propôs-se a possibilidade de aplicação de «pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa aos cidadãos naturalizados que, tendo outra nacionalidade, sejam condenados a pena de prisão efetiva igual ou superior a cinco anos, por factos praticados nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade portuguesa [...]» (cf. artigo 8.º, n.º 2, da Proposta de Lei, itálicos nossos). Posteriormente, a redação foi substituída por proposta dos Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP, de modo a «abranger todos os cidadãos portugueses que tenham adquirido a nacionalidade há menos de 10 anos, independentemente da via específica de acesso» (cf. Exposição de Motivos da Proposta de Texto de Substituição n.º 2 dos referidos Grupos Parlamentares, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=315160). Assim, o âmbito subjetivo da medida foi alargado, passando a referir-se que «pode ser aplicada a pena de perda da nacionalidade portuguesa ao agente que tenha sido condenado em pena de prisão efetiva de duração igual ou superior a 4 anos, pela prática de um dos crimes previstos no n.º 4, desde que estejam reunidas, cumulativamente, as seguintes condições: a) [o]s factos tenham sido praticados nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade; b) [o] agente seja nacional de outro Estado». Note-se também que a expressão «ao agente» foi, entretanto, substituída por «a quem», sendo esta a que consta da versão final do diploma, agora sob apreciação.

Embora na doutrina se distinga entre aquisição originária e aquisição derivada da nacionalidade, na LdN a expressão «aquisição da nacionalidade» compreende apenas a segunda (isto é, aquisição derivada; cf. Título I, Capítulo II, da LdN), reservando para a primeira a designação de «atribuição da nacionalidade» (cf. Título I, Capítulo I, da LdN). Assim, quando a alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D faz referência à «aquisição da nacionalidade», está a mobilizar o termo na específica aceção constante da LdN, abrangendo as situações de aquisição (stricto sensu) da nacionalidade, «independentemente da via específica de acesso», ou seja, aquisição «por efeito da vontade» (Secção I), «pela adoção» (Secção II) e «por naturalização» (Secção III). É este, portanto, o universo de destinatários a considerar.

Assim, a alínea a) do n.º 1 do artigo 69.º-D estabelece uma diferenciação de tratamento operada em função do modo de obtenção da cidadania (aquisição da nacionalidade em confronto com atribuição da nacionalidade), bem como do período transcorrido desde o momento em que tal se concretizou (aquisição há menos de 10 anos em confronto com aquisição há mais de 10 anos).

Adianta-se, desde já, que não se vê fundamento material bastante para esta diferenciação de tratamento. Com efeito, na esteira da linha tradicional no direito português, as hipóteses de privação da cidadania devem decorrer de um fundamento objetivo, com gravidade e excecionalidade. Embora se possa dizer que há meios de sanção alternativos de reação a determinados atos, não é constitucionalmente ilegítimo que o legislador preveja a referida privação da cidadania. Mas já se tem dificuldade em descortinar que, por exemplo, se possa tratar diferentemente um português que obteve a cidadania por atribuição (e com dupla nacionalidade) que praticou crimes enquadráveis como terrorismo e um outro que, tendo obtido aquela por aquisição (e também com dupla nacionalidade), o tenha feito de uma forma menos grave e se sujeite a esta sanção. Nem o fim nem os critérios associados a tal tratamento diferenciado estão em conformidade com a Constituição. Para tal conclusão concorre o facto de, como se referiu supra, o texto constitucional português não viabilizar distinções deste tipo, além daquelas que ela própria determina expressamente (cf., novamente, o artigo 122.º da Constituição). Aliás, abstraindo da competência (Conselho de Ministros) e das críticas [cf. Rui Manuel Moura Ramos, “A evolução do direito da nacionalidade em Portugal (das Ordenações Filipinas à Lei n.º 2098)”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 11-63, pp. 54-55], recorda-se que já a possibilidade da perda constante da Base XX da anterior Lei n.º 2098, de 29 de julho de 1959, enquanto sanção, para além do alcance limitado em termos de crimes relevantes, não distinguia entre cidadãos portugueses [em geral, na doutrina, cf. José Gonçalves de Proença, Comentário à nova lei da nacionalidade (Lei n.º 2098, de 29 de Julho de 1959) e regulamento da nacionalidade portuguesa (Decreto-Lei n.º 43 090, de 27 de Julho de 1960), Lisboa, Edições Ática, 1960, pp. 117-119]. Do mesmo modo, cabe não olvidar que este imperativo de não discriminação constitui, como também se viu, um pilar estrutural nesta matéria, ideia que surge confirmada e reforçada pelo enquadramento internacional e supranacional vigente (cf. D.1. e D.2.) e ao qual a Constituição portuguesa, como «constituição amiga do direito internacional» [na doutrina portuguesa, vd. Gomes Canotilho, “Offenheit vor dem Völkerrecht und Völkerrechtsfreundlichkeit des portugiesischen Rechts”, Archiv des Völkerrechts 34/1 (1996), pp. 47-71; e também, Idem, Direito constitucional e teoria da constituição, 7.ª edição, Coimbra, Almedina, 2003, p. 369, referindo-se a «amizade para com o direito internacional»], não se revela indiferente.

Mas a solução contrasta também com o panorama do ponto de vista comparado: encontramos diferentes ordenamentos em que é possível a privação da cidadania pela prática de certas condutas, sem distinção entre cidadãos.

Assim, à face do direito alemão, as atividades terroristas no estrangeiro, verificados certos pressupostos, são punidas [§ 28(1)2 da StAG] procurando responder, desta forma, ao problema de, a par de guerras convencionais, termos os chamados «conflitos assimétricos». Regista-se que mesmo esta via não tem escapado à crítica, sendo suscitada pela doutrina a questão da discriminação indireta (por exemplo, Samuel Hartwig, Die Ausbürgerung von Terroristen: Der Rahmen des Völker-, Europa- und Verfassungsrechts, Baden-Baden, Nomos, 2025, pp. 263-264, a partir da «origem étnica», citando a decisão do TEDH no caso Biao c. Dinamarca, queixa n.º 38590/10, de 24 de maio de 2016), embora a mesma possa não ter, entre nós, a consistência que assume noutros países.

Também o Reino Unido, aquando do debate que levou ao Nationality, Immigration and Asylum Act, considerou que se impunha rever a legislação de forma a compreender os nacionais desde o nascimento, pois estava-se perante uma discriminação dos outros cidadãos «[...] ao marcar as pessoas que se tornaram cidadãos de uma destas formas como, potencialmente, cidadãos de segunda classe em comparação com aqueles que adquiriram a cidadania por nascimento» (Lord Filkin, Lords Hansard, Vol. 637, 08. Juli 2002, c. 502 apud Samuel Hartwig, Die Ausbürgerung von Terroristen: Der Rahmen des Völker-, Europa- und Verfassungsrechts, Baden-Baden, Nomos, 2025, p. 143).

A Dinamarca também recusa esta distinção entre cidadãos, não operando com o código binário dinamarqueses por nascimento/dinamarqueses por aquisição derivada da nacionalidade (para uma síntese da ordem jurídica no que toca à privação da cidadania, vd. Christian Prener, Denationalisation and its discontents - citizenship revocation in the 21st century: legal, political and moral implications, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2023, pp. 207-230).

No entanto, contra o que até agora se afirmou, poderiam convocar-se outros exemplos, desde logo, a França e a Bélgica.

Em França, como se viu, encontramos um modelo dual que realça a provisoriedade da aquisição derivada da nacionalidade. O regime está disciplinado no Code Civil e, diferentemente do português e do belga, não é judicial (cf. C.2.1. e C.2.2.). Sem prejuízo das mudanças e não reconstituindo aqui toda a memória legislativa, no Décret-loi du 12 novembre 1938 relatif à la situation et à la police des étrangers, que veio modificar a lei de 1927 (Loi du 10 août 1927), encontrava-se um regime de cidadania condicional e, à época, também limitada em matéria de direitos, quer políticos (nos termos do artigo 20, que alterava o artigo 6, exigindo cinco anos após o decreto de naturalização para poder gozar do direito de voto e, em regra, de dez anos, estando em causa «funções ou mandatos eletivos» que pressuponham a cidadania francesa, salvo se tiver cumprido as obrigações militares ao serviço da nova pátria ou, em relação à segunda hipótese, transcorridos cinco anos) quer no que toca ao exercício de «funções públicas remuneradas pelo Estado, inscrito numa organização de advogados (barreau) ou nomeado titular de um cargo ministerial» (artigo 20, também com uma exceção relativa ao serviço militar).

No que agora nos importa, o artigo 22, que modificava os artigos 9 e 10 da Loi du 10 août 1927, previa a perda (lato sensu) da nacionalidade francesa. Interessa-nos particularmente o artigo 10, sobre a privação (déchéance) da nacionalidade, por decreto resultante de decisão governamental (ainda que dependendo de «parecer conforme do Conselho de Estado»):

«1.º Por ter praticado atos contrários à ordem pública, à segurança interna ou externa do Estado ou ao funcionamento das suas instituições»; «2.º Por ter praticado, em benefício de um país estrangeiro, atos incompatíveis com a qualidade de cidadão francês»; «3.º Por se ter subtraído às obrigações que lhe incumbem por força das leis de recrutamento»; «4.º Por ter cometido, em França ou no estrangeiro, um crime (crime ou délit) que tenha resultado numa condenação a uma pena de pelo menos um ano de prisão».

«O decreto deverá ser emitido no prazo de dez anos a contar da data do decreto de naturalização, se os factos forem anteriores ao referido decreto, e no prazo de dez anos a contar da data da prática dos factos, se forem posteriores à naturalização». «Esta perda será aplicada independentemente da data de aquisição da nacionalidade francesa, mesmo que seja anterior à entrada em vigor da presente disposição, mas desde que os factos, se forem posteriores à naturalização, tenham sido cometidos antes do termo de um prazo de dez anos a contar dessa aquisição. Esta medida poderá, nas mesmas condições, ser alargada à mulher e aos filhos menores».

Já no quadro da V República (Constituição de 1958) o Conseil Constitutionnel validou um caminho de distinção entre franceses de origem (por atribuição) e por aquisição (derivada) da nacionalidade, no âmbito do combate ao terrorismo (Décision n.º 96-377 DC du 16 juillet 1996, cons. 23):

«Considerando que, no que diz respeito ao direito da nacionalidade, as pessoas que adquiriram a nacionalidade francesa e aquelas a quem a nacionalidade francesa foi atribuída à nascença se encontram na mesma situação; que, no entanto, o legislador pôde, tendo em conta o objetivo de reforçar a luta contra o terrorismo, prever a possibilidade, por um período limitado, de a autoridade administrativa retirar a nacionalidade francesa àqueles que a adquiriram, sem que a diferença de tratamento daí resultante viole o princípio da igualdade; que, além disso, tendo em conta a gravidade muito particular que revestem, por natureza, os atos de terrorismo, esta sanção pôde ser prevista sem desconhecer as exigências do artigo 8.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão».

Na doutrina, Fabienne Jault-Seseke, Sabine Corneloup e Ségolène Barbou des Places (Droit de la nationalité et des étrangers, Paris, PUF, 2015, p. 183) falam de «uma medida de desconfiança em relação aos naturalizados». E acrescentam que «a rutura de igualdade entre Franceses de origem e naturalizados que daí resulta é discutível». Aliás, na memória histórica do instituto da privação da nacionalidade tratou-se de uma mudança significativa, dado que, em meados do século XIX, os destinatários da privação eram os franceses (sem distinção quanto ao modo de aquisição da nacionalidade) que se dedicavam ao comércio de escravos (Décret de 27 avril-3 mai 1848). Na verdade, a grande mudança ter-se-á verificado no decurso da I Guerra Mundial passando o eixo para os naturalizados (cf. Fabienne Jault-Seseke, Sabine Corneloup e Ségolène Barbou des Places, Droit de la nationalité et des étrangers, Paris, PUF, 2015, p. 183, com uma breve síntese da memória da figura).

No Code Civil, há uma diferença entre perda (perte) e privação (déchéance) da nacionalidade. A primeira compreende uma série de hipóteses, como a renúncia (artigo 23); a segunda, e que ora nos importa, está prevista no artigo 25, nos termos já explanados supra (cf. C.2.1.).

O Tribunal reiterou a sua posição numa decisão (Décision n.º 2014-439 QPC du 23 janvier 2015); para uma síntese, vd. Fabienne Jault-Seseke, “Le renouveau de la déchéance”, in Sabine Corneloup e Etienne Pataut (dir.), Perdre sa nationalité, Paris, Lefebvre Dalloz, 2024, pp. 195-211, p. 206), sustentando que «ao estabelecer as condições em que a aquisição da nacionalidade pode ser posta em causa, as disposições contestadas não afetam uma situação legalmente adquirida».

Na sequência dos atentados de Paris de novembro de 2015, pensou-se em alterar a Constituição de forma a penalizar também os terroristas franceses nos casos de aquisição originária da nacionalidade. O Projet de Loi Constitutionnelle de Protection de la Nation [sobre este e para a sua contextualização, vd. Claire Zalc, “La déchéance de nationalité: Éléments d’histoire d’une révision constitutionnelle ratée”, Pouvoirs 166 (2018), pp. 41-57] pretendia modificar o artigo 34 da Constituição, de forma a prever que um francês de origem binacional pudesse ser privado da nacionalidade no caso de «ser condenado por um crime constituindo um atentado grave à vida da Nação». Partia do facto de o registo legislativo francês neste campo (Loi du 7 avril 1915, Loi du 10 août 1927 e Décret-loi du 12 novembre 1938) apontar para que, em relação aos franceses por aquisição originária (atribuição), a perda da nacionalidade só poder «resulta[r] normalmente de um ato voluntário ou de uma situação de facto e não de uma sanção». O «bloco de constitucionalidade» paramétrico integraria a proibição de privar da nacionalidade os franceses de origem, pelo que eventuais perdas de nacionalidade, a serem admissíveis, só poderiam valer para os casos de aquisição derivada da nacionalidade (cf. Christian Prener, Denationalisation and its discontents - citizenship revocation in the 21st century: legal, political and moral implications, Leiden/Boston, Brill Nijhoff, 2023, p. 293). Para se modificar este panorama, exigir-se-ia percorrer o caminho da revisão constitucional, que, contudo, fracassou. Na fundamentação, convoca-se um parecer do Conseil d’État (Avis du 11 décembre 2015), onde se lê que o projeto «responde a um objetivo legítimo que consiste em sancionar os autores de infrações tão graves que eles [os autores] não merecem mais pertencer à comunidade nacional».

No quadro da CEDH, o TEDH, ao apreciar legislação francesa (nomeadamente, os artigos 25 e 25-1 do Code Civil) que estabelece como sanção a privação de nacionalidade por envolvimento terrorista, veio considerar que tal seria admissível, na medida em que estava afastada a possibilidade de daí resultar uma situação de apatridia (cf. o já referido Acórdão Ghoumid e Outros c. França, §§50 e 58).

Por sua vez, na Bélgica, deparamo-nos também com um modelo dual sob reserva de decisão judicial, já esboçado supra (cf. C.2.1. e C.2.2.). A possibilidade de privação da nacionalidade está prevista, nos termos constantes do artigo 23 do Code de la nationalité belge, para casos de aquisição da nacionalidade, sendo aplicável «[a]os belgas que não tenham obtido a sua nacionalidade de um autor belga nacional ou adotante belga no dia do seu nascimento e [a]os belgas a quem não tenha sido atribuída a nacionalidade nos termos dos artigos 11 e 11bis» (artigo 23, §1er.).

Em 2012 (Loi modifiant le Code de la nationalité belge afin de rendre l’acquisition de la nationalité belge neutre du point de vue de l’immigration), foi aditado um artigo 23/1, preceito que, sem prejuízo de diferenças no que toca ao âmbito pessoal (§1er., in fine), também estabelece, no que ora nos importa, diferenciações entre belgas. O mesmo vale para o artigo 23/2, aditado em 2015 (Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme).

No Arrêt n.º 85/2009 du 14 mai 2009, a Cour Constitutionnelle belga procedeu à análise da sua conformidade com os artigos 10 (igualdade perante a lei) e 11 (proibição da discriminação no que toca ao gozo de direitos e liberdades) da Constituição belga. O cidadão, nascido em território belga, com dupla nacionalidade (também a marroquina), envolveu-se em atividades terroristas. Para quem obtenha a nacionalidade com base no artigo 12bis, §1er., 1.º, do Code de la nationalité belge - no caso, uma pessoa que corresponde a uma segunda geração de migração - a aquisição da cidadania só é possível a partir dos 18 anos. Defendia que essa diferença de tratamento (distinção entre belgas no que toca à privação da nacionalidade) violaria o princípio da igualdade e da não discriminação. A Cour Constitutionnelle entendeu que, só podendo adquirir a nacionalidade a partir dos 18 anos, a sua situação justificaria essa diferença de tratamento. Sublinhou-se que:

«[...] o artigo 12-A prevê a possibilidade de oposição do Ministério Público fundada num impedimento resultante de factos pessoais graves, e que pode ser estabelecida uma ligação entre as causas de oposição à aquisição da nacionalidade e os motivos que podem justificar a privação da nacionalidade. Esta possibilidade de oposição não existe quando se trata de uma atribuição automática da nacionalidade nos termos do artigo 11 do Código».

Neste último caso, não podem perder a nacionalidade os filhos de belga(s), mas também os de pais estrangeiros em que um deles tenha nascido na Bélgica (artigo 11 do Code de la nationalité belge).

O artigo 23, §1er., 2.º, do mesmo Código afasta a apatridia, a não ser que «a nacionalidade tenha sido adquirida em resultado de conduta fraudulenta, através de informações falsas ou da dissimulação de um facto pertinente».

Neste caso, antes da privação da nacionalidade, deve ser dado um prazo razoável para que o interessado possa recuperar a sua nacionalidade originária (Code de la nationalité belge, artigo 23, §1er., 2.º). Em jurisprudência posterior (Arrêt n.º 16/2018 du 7 février 2018), a Cour Constitutionnelle reafirmou que esta possibilidade prevista no Code de la nationalité belge não viola o quadro constitucional nem a CEDH. A favor do tratamento diferenciado e no sentido de que há um «critério de distinção objetivo e pertinente», reitera o maior peso e antiguidade dos laços comunitários dos belgas por nascimento em relação aos que não adquiriram automaticamente a nacionalidade, argumento já presente no referido Arrêt n.º 85/2009.

Registam-se outras decisões da Cour Constitutionnelle belga que convocam o artigo 23 (Arrêt n.º 122/2015 du 17 septembre 2015; Arrêt n.º 116/2021 du 23 septembre 2021; Arrêt n.º 13/2023 du 26 janvier 2023), mas centradas em questões de garantias, nomeadamente de prazos e do duplo grau de jurisdição. Assinala-se que, no Arrêt n.º 116/2021, se sustentou a natureza civil e não penal da privação da nacionalidade (sobre este ponto, vd. o já mencionado Acórdão El Aroud e B.S. c. Bélgica); uma síntese do quadro belga tendo presente a CEDH pode ver-se em Louise Reyntjens, “Citizenship deprivation under the European Convention-system: a case study of Belgium”, Statelessness & Citizenship Review (2019), pp. 263-282, pp. 270-273, com um resumo de diferentes alterações legislativas e questionando o referido critério dos laços comunitários.

Portugal pretende agora considerar apenas relevantes os casos de obtenção da nacionalidade por aquisição, não aplicando nunca a pena acessória de perda da nacionalidade aos portugueses que obtiveram a nacionalidade por atribuição, mesmo que tenham adquirido depois outra nacionalidade (cf., criticamente, referindo-se ao caso francês, e considerando que, na Alemanha, não se admitem «cidadãos de segunda classe», Daniel Thym, Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags am Montag, den 24. Juni 2019 über den Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung des Staatsangehörigkeitsgesetzes, BT-Drs. 19/9736 v. 29.4.2019, p. 13).

Poderia perguntar-se, dadas as semelhanças com o quadro normativo de outros países, desde logo a França e a Bélgica, porque não é constitucionalmente admissível uma solução dessa natureza entre nós. Resumiremos as diferenças do seguinte modo:

«B.7. Sob reserva de uma apreciação manifestamente desrazoável, resulta do poder de apreciação do legislador decidir quais as categorias de belgas que podem ser objeto de uma medida de perda [de nacionalidade] e que categorias devem ser excluídas dessa possibilidade»;

Na Bélgica, ainda no tempo da Cour d’Arbitrage (depois denominada Cour Constitutionnelle), já se levantavam fortes reticências quanto à solução numa perspetiva do princípio da igualdade [Bruno Louis, “Odyssée de la nationalité et de la citoyenneté en Belgique”, in Marie-Claire Foblets, R. Foqué e Michel Verwilghen (dir.), Naar de Belgische nationaliteit: Een jaar toepassing van het nieuwe Wetboek van de Belgische nationaliteit (wet van 1 maart 2000)/Devenir belge. Un an d’application du nouveau Code de la nationalité belge (loi du 1 mars 2000), Bruxelles-Anvers-Apeldoorn, Bruylant-Maklu, 2002, pp. 477-504, p. 488]. Por sua vez, no Rapport 2021 - Évaluation des mesures visant à lutter contre le terrorisme à la lumière des droits humains, p. 76, elaborado por uma entidade da sociedade civil - o Comité de vigilance en matière de lutte contre le terrorisme (Comité T) - sublinha-se que os artigos 23 e 23/2 do Code de la nationalité belge «criam [...] duas categorias de belgas».

Também na Itália, em 2018, a Legge 5 febbraio 1992, n. 91, foi alterada pelo Decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Decreto-legge convertito con modificazioni dalla Legge 1 dicembre 2018, n. 132), aditando um artigo (10bis) que discrimina, em termos de privação da cidadania, quem a obteve em termos derivados, como já foi explanado supra (C.2.1.). Recorde-se apenas que, a propósito deste diploma, igualmente conhecido como Decreto Sicurezza ou Decreto Salvini, Francesca Biondi dal Monte e Emanuele Rossi (Diritto e immigrazioni: percorsi di diritto costituzionale, Bologna, Il Mulino, 2022, p. 275) dão conta da multiplicidade de críticas ao regime ali consagrado, nomeadamente considerando que o mesmo viola o artigo 3.º da Constituição italiana, ou seja, o princípio da igualdade. Mais recordam que uma parte dos «combatentes estrangeiro» (foreign fighters) são cidadãos da União Europeia.

E, note-se, as críticas até agora tecidas estendem-se também ao modelo temporalmente dual de privação da cidadania que se pretende consagrar na ordem jurídica portuguesa. Não há dúvida de que, aceitando-se que podem ser estabelecidos fundamentos constitucionalmente legítimos de privação de cidadania, esta pode cessar não apenas por renúncia do titular, mas também por decisão do próprio Estado. A opção consagrada na LdN, no sentido da «secura» (cf. Rui Manuel Moura Ramos, “O novo direito português da nacionalidade”, in Idem, Estudos de direito português da nacionalidade, 2.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 131-269, p. 221) contrasta quer com a história do direito da nacionalidade entre nós quer com o panorama juscomparatístico. Contudo, a existência de um número muito limitado de fundamentos de privação da cidadania que são havidos como atos reveladores da rotura da relação com o seu Estado, ainda que com uma pequena adaptação aos tempos (pense-se em ameaças terroristas, por exemplo), que pode pôr fim à relação de cidadania não é sinónimo de admissibilidade, à luz da Constituição, de um modelo desta natureza, sob alargada prova. Como se referiu, há diferenças entre a nossa lei fundamental e os quadros constitucionais francês e belga (abstraindo agora dos pontos de separação legislativa entre eles - na Bélgica trata-se de reserva judicial) que são determinantes. De facto, como já foi sublinhado supra, o controlo dos requisitos da aquisição da nacionalidade e da sua validade deve ser feito ex ante, podendo o legislador ser mais exigente neste domínio. Depois da aquisição da nacionalidade, só fundamentos excecionais é que podem pôr fim a esta relação jusfundamental entre cidadão e Estado. Ou seja, se esta não tem, de qualquer um dos lados, de ser para toda a vida, não é, entre nós, constitucionalmente sustentável o referido modelo temporalmente dual, quer assente num elenco vasto de crimes cuja prática pode fazer cessar a relação quer se baste meramente com a aplicação de penas principais com certa duração, independentemente do ilícito em causa. É constitucionalmente inadmissível uma cidadania «sob reserva» ou «provisória» (cf. Matthias Friehe, “§ 105 Schutz der Staatsangehörigkeit”, in Klaus Stern, Helge Sodan e Markus Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Bd. IV - Die einzelnen Grundrechte, 2.ª edição, München, C.H. Beck, 2022, pp. 209-224, p. 215, que fala de «Staatsangehörigkeit auf Probe» ou «auf Widerruf»).

Tudo isto confirmando, como logo se adiantou, não existir fundamento material bastante para a diferenciação de tratamento operada em função do modo de obtenção da cidadania (aquisição da nacionalidade em confronto com atribuição da nacionalidade), bem como do período transcorrido desde o momento em que tal se concretizou (aquisição há menos de 10 anos em confronto com aquisição há mais de 10 anos). Aliás, o alargamento do âmbito subjetivo da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, operado nos termos referidos supra, face àquele que constava da versão originária - e que, recorde-se, estava limitado aos casos de aquisição por naturalização -, ao tornar possível a aplicação da referida pena acessória a cidadãos que tenham adquirido a nacionalidade por efeito da vontade ou pela adoção, não só não resolveu o problema da diferença injustificada de tratamento face a cidadãos que tenham obtido a nacionalidade portuguesa por atribuição, como abriu a porta a diferenças de tratamento face àqueles que a tenham adquirido por naturalização. Com efeito, o modelo temporalmente dual adotado pode, em certos casos e em relação a determinados destinatários, diminuir ou mesmo afastar a aplicabilidade da pena acessória.

Concluindo este ponto, a norma do n.º 1 do artigo 69.º-D, aditado ao Código Penal pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, viola o princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da Constituição. Dado o carácter matricial deste n.º 1, a afirmação da sua inconstitucionalidade não pode deixar de se repercutir nas restantes normas objeto do pedido (cf. n.^os2, alínea a), 4, 5 e 6 daquele artigo), que estão dependentes da própria previsão da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, desenvolvendo o seu regime. Tanto bastaria para concluir pela inconstitucionalidade das normas fiscalizadas.

E.1.2. Princípio da proporcionalidade

19 - O Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, ao criar uma pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, leva inexoravelmente a cabo uma restrição ao já referido direito à cidadania consagrado no artigo 26.º, n.º 1, da Constituição - e, mais do que isso, uma restrição a um «direito, liberdade e garantia», conquanto aquele se encontra formalmente inserido no Capítulo I do Título II da Parte I da Constituição.

Aliás, como sublinham os requerentes, está em causa uma restrição muito intensa do referido direito, não apenas considerando a relevância que a Constituição lhe confere e a sua proximidade à dignidade da pessoa humana, mas também tendo em conta que o resultado da aplicação de tal pena acessória, se e quando a mesma se vier a concretizar, será a privação da cidadania portuguesa (n.º 1 do artigo 69.º-D), acrescida da impossibilidade de requerer a reaquisição da mesma até ao decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 5 do artigo 69.º-D) ou, em caso de infrações relacionadas com o terrorismo, até 10 anos após essa mesma data (n.º 6 do artigo 69.º-D). Naturalmente, a intensidade desta restrição jusfundamental não pode deixar de ser tida em conta ao escrutinar-se a conformidade da mesma com as regras e princípios constitucionais. O que não significa, note-se, que se deixe de reconhecer a margem de conformação que assiste ao legislador nesta matéria, reservando-se os juízos de censura deste Tribunal para «opções legislativamente manifestamente arbitrárias ou excessivas» (neste sentido, por exemplo, vd. os Acórdãos n.^os634/93, 274/98, 295/2003 e 605/2007, e ainda, na doutrina, cf. Maria João Antunes, Constituição, lei penal e controlo de constitucionalidade, Coimbra, Almedina, 2019, p. 84).

De facto, se é verdade que o texto constitucional, no seu artigo 26.º, n.º 4, autoriza a lei a estabelecer restrições ao conteúdo juridicamente garantido do direito à cidadania, no quadro de reserva de lei restritiva, não menos certo é que tais restrições, como já se disse, não podem ter como fundamento motivos políticos (artigo 26.º, n.º 4, in fine) e não podem deixar de respeitar os corolários garantísticos que constitucionalmente enformam os direitos fundamentais, em geral, e os direitos, liberdades e garantias, em particular (a este propósito, volte a recordar-se o que foi asseverado por este Tribunal nos Acórdãos n.^os599/2005 e 497/2019).

Em particular, torna-se imprescindível aferir se a restrição jusfundamental operada pela introdução de uma pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa se limita «ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos», nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 18.º, onde está consagrado o princípio da proporcionalidade.