Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 1134/2025 — Pronuncia-se pela inconstitucionalidade do artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, que alterou o…

Como é sabido, trata-se de um subprincípio do Estado de Direito, que se desdobra ele próprio em três princípios: «(a) princípio da adequação (também designado por princípio da idoneidade), isto é, as medidas restritivas legalmente previstas devem revelar-se como meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei (salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); (b) princípio da exigibilidade (também chamado princípio da necessidade ou da indispensabilidade), ou seja, as medidas restritivas previstas na lei devem revelar-se necessárias (tornaram-se exigíveis), porque os fins visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias; (c) princípio da proporcionalidade em sentido restrito, que significa que os meios legais restritivos e os fins obtidos devem situar-se numa “justa medida”, impedindo-se a adoção de medidas legais restritivas desproporcionadas, excessivas, em relação aos fins obtidos» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 392-393).

A fim de se analisar a sua (in)observância no caso sub judice, comecemos por recordar que, nos termos do disposto nos n.^os1 e 4 do artigo 69.º-D, pode ser aplicada a pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, quando cumulativamente:

ii) A condenação tenha sido em pena de prisão efetiva de duração igual ou superior a 4 anos, pela prática de um dos crimes mencionados em i);

iii) Os factos que estão na base da condenação tenham sido praticados nos 10 anos posteriores à aquisição da nacionalidade;

iv) O agente seja nacional de outro Estado.

Neste contexto, à luz do princípio da adequação ou idoneidade, importa verificar se esta medida restritiva legalmente prevista se revela meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei.

De facto, a lista de crimes consagrada no referido n.º 4 do artigo 69.º-D, cuja prática poderá conduzir a condenação que desencadeie a aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, ainda que delimitada em termos taxativos, é bastante extensa e heterogénea. Para o concluir, basta que atentemos na multiplicidade de direitos ou bens previstos e protegidos pela Constituição que tais crimes visam tutelar: entre eles encontram-se, desde logo, a vida, a integridade física, a liberdade pessoal, a liberdade e autodeterminação sexual, a saúde pública, a paz pública ou a segurança do Estado, apenas para mencionar os mais evidentes e que colhem consenso doutrinal e jurisprudencial. Na verdade, esta multiplicidade não facilita a apreensão cabal dos fins visados pela lei, aspeto essencial para que se possa ajuizar, desde logo, da sua legitimidade.

Tal dificuldade pode, porém, ser ultrapassada. Logo no momento inicial do procedimento legislativo que conduziu à aprovação do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, a própria Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 1/XVII/1.ª, apresentada pelo Governo à Assembleia da República, refere que «a muito maior exigência colocada no acesso à naturalização - que tem por pressuposto uma visão da nacionalidade como sinal de plena integração e de compromisso com a comunidade nacional - deve ter por corolário a possibilidade de perda desse estatuto quando, num período temporal de dez anos, o beneficiário quebra ostensivamente esse compromisso através da prática de determinados crimes graves» (p. 23). Ressalvado o facto de que as intenções do Governo - órgão proponente - não têm de se confundir com as da Assembleia da República - órgão que deliberou e aprovou aquela proposta -, daqui resulta uma preocupação com a violação de deveres face à comunidade nacional.

Esta ideia foi posteriormente reforçada pela Exposição de Motivos da Proposta de Texto de Substituição n.º 2 dos Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP (disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=315160), onde se esclarece que o fundamento da aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa é «a desconsideração evidenciada pela conduta do agente relativamente à ordem de valores constitucional, à comunidade nacional que o procurou integrar e à integridade e segurança do Estado português». Na sequência, propôs-se a redução do elenco de crimes que podem desencadear a aplicação da mesma, assegurando-se uma «recondução [do instituto] a condutas que correspondem a interesses vitais da comunidade política», ou seja, a «condutas que ponham em causa a dignidade e autoridade das instituições da República» ou «que violem o essencial do princípio da dignidade humana como constitutivo da vida em comunidade». Ficam, portanto, enunciados quais os fins visados pela lei.

Importa relembrar que, no quadro de um Estado Constitucional, a privação da cidadania é excecional, estando sujeita a uma série de limites e à observância de garantias essenciais, de matriz quer substantiva quer adjetiva. Ilustrativamente, na Alemanha distingue-se entre uma «privação proibida» («Entziehung») e uma «perda constitucionalmente legítima» («Verlust»). A «privação proibida» remete-nos, desde logo, para a experiência traumática, traduzida numa violação de direitos da pessoa, seja no plano internacional seja ao nível nacional (desde logo, constitucional).

Ao abrigo da Constituição portuguesa, estas exigências têm de ser levadas particularmente a sério, desde logo considerando o elevado estatuto jusfundamental que a mesma dispensa à cidadania em sinal de reconhecimento da sua proximidade à dignidade da pessoa humana, que já tivemos a oportunidade de evidenciar supra (D.3.), e a gravidade da restrição jusfundamental que a medida em causa encerra, como também se viu. Assim, à luz do nosso enquadramento jurídico-constitucional, estão excluídos do rol de fundamentos legítimos para a privação da cidadania, porque arbitrários, todos aqueles que não sejam pertinentes e relevantes sob o ponto de vista da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado. Por outras palavras, não pode existir privação da cidadania fora daqueles casos que envolvam forte desestabilização ou quebra da referida «relação de pertença», em resultado de violação grave pelo cidadão dos seus deveres de lealdade para com o Estado. De resto, esta ideia está há muito presente entre nós. A título de exemplo, considere-se o que aparece referido numa obra escrita no quadro da Constituição de 1838, a propósito do «perdimento dos direitos de Cidadão»: «[c]omo porém de taes Leyes o prototypo he a justiça, evidente he que, que jamais faráõ perder a qualidade de Cidadão por outras causas, que não sejão aquellas, que relevantemente atestem falta d’amor e interesse para com a Patria [...]» (cf. João de Sande Magalhães Mexia Salema, Principios de direito politico applicados à Constituição Politica da Monarchia Portugueza de 1838: ou a theoria moderada dos governos monarchicos constitucionaes representativos, Tomo I, Coimbra, 1841, p. 469).

Neste mesmo sentido aponta o Direito Internacional e Europeu (cf. D.1. e D.2.), cuja proibição de privações arbitrárias da cidadania impõe a existência de uma «conexão material entre o fundamento da perda e a função da nacionalidade como nota constitutiva do povo do Estado» (voltamos a tomar de empréstimo a feliz síntese constante de Deutscher Bundestag, Ausbürgerung aus Sicht des Völkerrechts, WD2 - 3000 - 138/15, 2018, p. 7). É o que se pode extrair, desde logo, da interpretação que vem sendo feita, em termos maioritários, do artigo 15.º, n.º 2, da DUDH, do artigo 8.º da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia e do artigo 7.º da CEN. Neste último caso, paradigmaticamente, recorde-se que a privação da cidadania (só) está autorizada em casos de prestação voluntária de serviço numa força militar estrangeira (n.º 1, alínea c)) ou de prática de condutas que prejudiquem seriamente os interesses vitais do Estado Parte (n.º 1, alínea d)), não estando incluída neste último caso a prática de crimes de natureza geral, por mais graves que sejam (assim, o já mencionado §67 do Relatório Explicativo da CEN, diploma que, não obstante não tenha natureza jurídica vinculativa, serve de elemento auxiliar na determinação do âmbito, sentido e alcance das disposições da Convenção; aliás, não podemos ignorar que já era este o entendimento prevalecente aquando da elaboração e aprovação da Convenção para a Redução dos Casos de Apatridia, de onde o conteúdo desta alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º da CEN foi decantado - cf. artigo 8.º, n.º 3, alínea a), subalínea ii) daquela Convenção). Sendo certo que estas considerações assumem especial importância, como se viu, no quadro de um texto constitucional que manifesta franca abertura ao direito internacional e supranacional, como é o caso da Constituição portuguesa.

Em termos comparados, é também esta a linha que tem sido seguida, mesmo nos modelos que apelidámos de maximalistas (por exemplo, nos ordenamentos belga e francês). Nesses casos, a privação da cidadania tem sido reservada para sancionar comportamentos de deslealdade ou traição face ao Estado ou que ponham em causa os seus interesses vitais, de que são exemplo a prestação de serviço em forças armadas estrangeiras ou outros tipos de serviços para Estado estrangeiro, a prática de crimes ou infrações contra os órgãos de soberania ou instituições estatais em geral, a prática de crimes ou infrações relacionadas com o terrorismo ou a prática de crimes ou infrações que comprometam seriamente a segurança interna e externa.

Não restam, portanto, dúvidas de que, à luz da nossa Constituição, o instituto da privação da cidadania só poderá ter como fim legítimo garantir a existência de uma efetiva «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado português. É neste contexto que se poderão identificar os outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos que devem ser salvaguardados, como manda o texto constitucional. A prossecução de fim distinto daquele parece não ter cabimento nem em termos comparados, nem jurídico-internacionais, muito menos à luz de uma Constituição, como a portuguesa, que confere tamanha relevância à cidadania.

Ora, analisando-se o n.º 4 do artigo 69.º-D, pode verificar-se que as intenções manifestadas pelo legislador, e a que aludimos supra, não surgem devidamente concretizadas. Afinal, apesar da redução do elenco de crimes que podem conduzir à aplicação da pena acessória face àquele que constava da redação originária, ainda são abrangidos pela norma outros tantos que se referem a condutas cuja prática não permite concluir - em alguns casos, nem sequer indicia - forte desestabilização ou quebra da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado. É o que acontece em relação nos seguintes casos: a) crimes contra a vida, previstos nos artigos 131.º e 132.º do Código Penal; b) crimes contra a integridade física, previstos nos artigos 144.º, 144.º-A, 144.º-B, na alínea c) do n.º 1 do 145.º e no artigo 152.º do Código Penal; c) crimes contra a liberdade pessoal, previstos nos artigos 154.º-B, 158.º, 159.º, 160.º, 161.º e 162.º do Código Penal; d) crimes contra a liberdade e autodeterminação sexual, previstos nos artigos 164.º, 165.º, 166.º, 171.º, 172.º e 175.º do Código Penal; e) crime de associação criminosa, previsto no artigo 299.º do Código Penal; g) crimes de auxílio à imigração ilegal, previstos nos artigos 183.º e 184.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional; i) crimes de detenção de arma proibida e crime cometido com arma, e de tráfico e mediação de armas, previstos nos artigos 86.º e 87.º da Lei n.º 5/2006, de 23 de fevereiro, que aprova o regime jurídico das armas e suas munições; e nos j) crimes de tráfico de estupefacientes ou de substâncias psicotrópicas, previstos nos artigos 21.º, 22.º, 28.º e 30.º do Decreto-Lei n.º 15/93, de 22 de janeiro, que aprova o regime jurídico aplicável ao tráfico e consumo de estupefacientes e substâncias psicotrópicas. Assim, em tais situações, a aplicação de uma pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa não se configura como uma medida apta ou idónea para a prossecução dos fins (legítimos) em causa, o que nos leva a concluir pela violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Repare-se que este mesmo juízo não se estende às alíneas f) e h) do n.º 4 do artigo 69.º-D, já que, nesses casos, estão em causa condutas cuja prática permite concluir - ou, pelo menos, indicia - forte desestabilização ou quebra da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado, tornando então a pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa apta ou idónea à prossecução do referido fim (legítimo). Mais, concede-se que a mesma se possa afigurar necessária ou exigível para a prossecução de tal fim e que respeite as exigências da proporcionalidade em sentido estrito. Nesta senda, importa especialmente sublinhar a opção do legislador português de sujeitar o instituto da privação da cidadania a um modelo judicial e de o colocar na órbita do direito penal, configurando-o como uma pena acessória. Tal apresenta vantagens, porquanto assim se reclama que a mesma só possa ter lugar mediante intervenção de um juiz e a observância de uma série de exigências substantivas e processuais próprias deste ramo do direito, o que não deixa de lhe conferir um pendor mais garantístico, especialmente se comparado com aqueles países em que a privação da cidadania é levada a cabo administrativamente (mesmo que na sequência de condenações penais prévias).

Em suma, atendendo a tudo o que foi exposto, é de concluir pela inconstitucionalidade das normas do n.º 1 e das alíneas a), b), c), d), e), g), i) e j) do n.º 4 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, em conjugação com o artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição.

E.2. Princípios constitucionais específicos do direito penal

20 - Como já se observou, o Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII formula a privação da cidadania portuguesa como uma pena acessória.

Antes de mais, importa deixar claro que as penas acessórias são verdadeiras penas. Nessa medida, «aplicam-se por referência ao conteúdo do ilícito típico» (cf. Maria João Antunes, Penas e medidas de segurança, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2024, p. 44). Além disso, desempenham uma «função preventiva adjuvante da pena principal, de que o sistema penal não pode ou não quer prescindir; e, na verdade, de uma função preventiva que não se esgota na intimidação da generalidade, mas se dirige também, ao menos em alguma medida, à perigosidade do delinquente» (cf. Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal português: as consequências jurídicas do crime, Coimbra, Coimbra Editora, 2013, p. 96, §88, negrito e itálicos no original). Depois, é indispensável que «[a pena acessória] ganhe um específico conteúdo de censura do facto, por aqui se estabelecendo a sua necessária ligação à culpa; também não bastando, para tanto, obviamente, que a pena acessória se traduza num mal para quem a sofre, ou permita a sua individualização perante aquele a quem é aplicada» (cf. Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal português: as consequências jurídicas do crime, Coimbra, Coimbra Editora, 2013, p. 96, §89, negrito e itálicos no original). Por fim, estas penas devem ser «determinadas concretamente em função dos critérios gerais de determinação da medida da pena previstos no artigo 71.º do CP, a partir de uma moldura que estabelece os seus limites (mínimo e máximo) de duração» (cf. Maria João Antunes, Penas e medidas de segurança, 3.ª edição, Coimbra, Almedina, 2024, p. 44).

Assim, são plenamente aplicáveis neste contexto princípios fundamentais que estruturam o direito constitucional penal, entre eles o princípio da necessidade penal (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição) e o princípio da legalidade criminal (artigo 29.º, n.º 1, da Constituição), bem como a proibição de penas restritivas de liberdade com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida (artigo 30.º, n.º 1, da Constituição). Vejamos se o regime jurídico consagrado no Decreto em apreço os coloca em crise.

E.2.1. Princípio da necessidade penal

21.1 - Sustentam os requerentes que «da leitura da lista de crimes plasmada no n.º 4 do artigo 69.º-D que admitem a aplicação da sanção acessória da perda da nacionalidade evidencia-se a falta de ligação finalística entre os ilícitos praticados e a sanção acessória (potencialmente) consequente - falta a evidência da necessidade da intervenção ablativa do direito fundamental para realizar outro direito ou interesse constitucionalmente protegido (neste caso por via penal)». Tal resulta, no seu entender, numa violação do disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Por outro lado, acrescentam, tal violação surge igualmente evidenciada pela «diminuição operada na versão final do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII [cf. n.º 1 do artigo 69.º-D] da duração da pena de prisão principal de cinco para quatro anos, na comparação com a Proposta de Lei, alargando ainda de forma mais desproporcionada a possibilidade de recurso à perda alargada de nacionalidade, ao diminuir a gravidade dos crimes (evidenciada pelas concretas sanções aplicadas às condutas ilícitas)».

Por fim, observam que, «no que respeita à ponderação da culpa do agente e da gravidade dos ilícitos, o que se verifica é uma aplicação binária da sanção, ativando-se ou não a perda da nacionalidade sem qualquer outra possibilidade de adequação ao caso concreto, nomeadamente no que à duração da impossibilidade de reaquisição da nacionalidade respeita, aplicando-se a mesma bitola de 10 anos contados da caducidade da inscrição da sanção no registo criminal».

Vejamos.

21.2 - Em primeiro lugar, comecemos por lembrar ser no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição que encontramos o critério constitucional sobre a criminalização, o qual deve ser considerado simultaneamente sob a vertente da dignidade penal (i.e., a criminalização de uma ação ou omissão só é constitucionalmente legítima quando tal conduta lesar ou puser em perigo direitos ou bens previstos e protegidos pela própria Constituição) e da necessidade penal (i.e., a proteção de tais valores não pode realizar-se senão através da aplicação de penas ou medidas de segurança aos agentes que lesem ou ponham em perigo tais bens jurídicos) - cf. Américo Taipa de Carvalho, “Artigo 29.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2017, pp. 485-491, pp. 487-488. Ora, é precisamente ao nível desta segunda dimensão - da necessidade penal - que são colocadas dúvidas de constitucionalidade no caso sub judice.

Não voltando a insistir em aspetos que já foram evidenciados supra (E.1.2.), limitar-nos-emos a frisar que, para o princípio da necessidade penal não ser posto em causa pelo n.º 4 do artigo 69.º-D - onde, relembre-se, estão previstos os crimes cuja prática, conjugada com outras condições previstas naquele artigo, poderá desencadear a aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa -, seria necessário concluir que, em todos os casos ali previstos, o conteúdo da conduta violadora apresenta numa conexão clara com o conteúdo da pena acessória aplicada, conferindo à mesma um específico conteúdo de censura do facto e permitindo-lhe cumprir uma função adjuvante da pena principal (e que esta não lograria prosseguir - ou prosseguir de modo igualmente eficaz - por si) na tutela de direitos ou bens previstos e protegidos pela Constituição. Recorrendo às palavras de Inês Ferreira Leite, «[o] que torna legítima a aplicação de pena acessória, ao lado da pena principal, é a necessidade de responder ao facto praticado pelo agente e à personalidade do agente revelada pelo facto», de acordo com uma lógica de «divisão de tarefas»: assim, «[cabe] à pena principal assegurar o reduto mínimo dos fins de censurabilidade do facto culposo - tendo sempre como limite a viabilidade da ressocialização - e [...] [cabe] à pena acessória a garantia de finalidades mais específicas de prevenção especial negativa e positiva. Mas, o que justifica a pena acessória são, ainda, finalidades jurídico-penais» [cf. Inês Ferreira Leite, Ne (idem) bis in idem: proibição da dupla punição e de duplo julgamento: contributos para a racionalidade do poder punitivo público, Vol. II, Lisboa, AAFDL, 2016, pp. 601-602]. Em termos práticos, e atendendo às circunstâncias específicas do caso em apreço, impõe-se que a prática da conduta violadora - isto é, de cada uma das condutas a que se refere o n.º 4 do artigo 69.º-D - permita concluir - ou, pelo menos, indicie - forte desestabilização ou quebra da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que une um indivíduo ao Estado.

No caso sub judice, não é isso que acontece. Bem vistas as coisas, em relação aos crimes elencados nas alíneas a), b), c), d), e), g), i) e j) do n.º 4 do artigo 69.º-D, não se consegue inferir qual o específico conteúdo de censura do facto que permitiria à pena acessória cumprir uma função adjuvante da pena principal, tornando necessária a sua aplicação, porquanto, de facto, «a ponderação da gravidade do ilícito na definição da pena está já realizada em sede de aplicação da pena principal», para recorrermos às palavras dos próprios requerentes.

Não obstante a gravidade das condutas em causa, que aqui não se questiona nem pretende relativizar, a verdade é que a sua prática não reclama a aplicação de uma pena acessória desta natureza, já que a salvaguarda dos direitos ou bens previstos e protegidos pela Constituição é integralmente assegurada pela aplicação da pena principal. Assim sendo, em tais casos, a possibilidade de aplicação de uma pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa surgiria arbitrária, porque desnecessária, por estar desligada de um específico conteúdo do facto ilícito que lhe permita prosseguir uma função adjuvante da pena principal e, assim, justifique materialmente a aplicação em espécie daquela pena.

Atento tudo aquilo que foi exposto, sai reforçado o juízo de inconstitucionalidade das normas do n.º 1 e das alíneas a), b), c), d), e), g), i) e j) do n.º 4 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação do princípio da necessidade penal, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, conjugado com o artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição.

Mais uma vez, relativamente às alíneas f) e h) do n.º 4 do artigo 69.º-D, o problema agora explanado não se coloca, porquanto, nestes casos, e tendo em conta o exposto supra, o conteúdo da conduta violadora apresenta uma conexão clara com o conteúdo da pena acessória aplicada, conferindo à mesma um específico conteúdo de censura do facto e permitindo-lhe cumprir uma função adjuvante da pena principal na tutela de direitos ou bens previstos e protegidos pela Constituição. Assim, no que a este aspeto diz respeito, afigura-se não estar em causa uma opção legislativa manifestamente arbitrária ou excessiva; caso contrário, a mesma também mereceria a censura deste Tribunal.

21.3 - Porém, noutro plano, os requerentes também questionam se o legislador não foi além do estritamente necessário na configuração da possibilidade de recurso a tal pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa «a quem tenha sido condenado em pena de prisão efetiva de duração igual ou superior a 4 anos» (cf. n.º 1 do artigo 69.º-D). Notam, aliás, que a versão final do Decreto em apreço reduziu este valor dos cinco anos inicialmente definidos para os atuais quatro, o que, na sua opinião, «[alarga] ainda de forma mais desproporcionada a possibilidade de recurso» à pena acessória em causa, ao «diminuir a gravidade dos crimes (evidenciada pelas concretas sanções aplicadas às condutas ilícitas)».

De facto, a favor do seu juízo abona o facto de que está em causa uma restrição intensa do direito à cidadania - direito fundamental pessoal constitucionalmente protegido em termos significativos e com clara proximidade à dignidade da pessoa humana, como temos reiteradamente frisado -, desde logo evidenciada pelos seus efeitos: a privação da cidadania portuguesa, nos termos do n.º 1 do artigo 69.º-D (e note-se, em termos de “tudo ou nada”), acrescida da impossibilidade de requerer a reaquisição da mesma até ao decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 5 do artigo 69.º-D) ou, em caso de infrações relacionadas com o terrorismo, até 10 anos após essa mesma data (n.º 6 do artigo 69.º-D). Tudo isto reclamando um escrutínio rigoroso da necessidade da pena, também no que a esta específica condição diz respeito.

Assim, não só seria manifestamente insuficiente que o legislador se tivesse bastado com a simples condenação pela prática de um dos crimes mencionados nas alíneas f) e h) do n.º 4 do artigo 69.º-D, independentemente da pena aplicada, como se afigura também insuficiente que o n.º 1 do artigo 69.º-D se baste com a condenação, pela prática de um destes crimes, em pena de prisão efetiva de duração igual ou superior a 4 anos. Ao ser assim, o legislador foi para lá do estritamente necessário, admitindo a aplicação de uma pena que configura uma restrição intensa de um direito fundamental pessoal em casos em que a menor gravidade dos crimes, evidenciada pelas concretas sanções aplicadas, não o justifica. Para nos socorrermos das palavras de Maria João Antunes, embora proferidas a outro propósito, é de recear que tal condição, assim conformada, seja «[significativa] de uma utilização destas sanções que já não se enquadre propriamente na sua justificação político-criminal, parecendo resvalar antes para o âmbito dos indesejáveis efeitos estigmatizantes das penas» (cf. “Penas acessórias e aplicação a título principal”, in AA.VV., Estudos em homenagem ao Professor Doutor Américo Taipa de Carvalho, Porto, Universidade Católica Editora, 2022, pp. 71-83, p. 79).

Por todo o exposto, é de concluir pela inconstitucionalidade das normas do n.º 1 e do n.º 4 - também por referência às alíneas f) e h) - do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação do princípio da necessidade penal, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, conjugado com o artigo 26.º, n.º 1, ambos da Constituição.

21.4 - Entendem também os requerentes que a natureza binária (como se viu, em termos de “tudo ou nada”) do modo como foi configurada a aplicação desta pena acessória não permite a necessária adequação ao caso concreto, nomeadamente no que respeita à duração da impossibilidade de reaquisição da nacionalidade, a qual só é possível, nos termos dos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D, «após o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas» ou, no caso de crimes relacionados com o terrorismo, «10 anos pós o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas».

De facto, uma vez verificadas as condições previstas n.^os1 e 4 do artigo 69.º-D, e ponderadas as circunstâncias elencadas no n.º 2 desse mesmo artigo, decidindo-se o juiz pela aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa resultam, como se viu, dois efeitos para o visado: (1) a privação da cidadania, por força do n.º 1 do artigo 69.º-D e (2) a impossibilidade de requerer a reaquisição da mesma até ao decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 5 do artigo 69.º-D) ou, em caso de infrações relacionadas com o terrorismo, até 10 anos após essa mesma data (n.º 6 do artigo 69.º-D).

Assim se conclui estar em causa uma pena modelada de forma fixa, sem que o legislador tenha aberto ao juiz a possibilidade de, após levar a cabo a ponderação subjacente à decisão de aplicar a pena, proceder à necessária graduação da mesma, fixando-a entre o mínimo e o máximo que a lei prevê, de acordo com todas as circunstâncias atendíveis (grau de culpa, necessidades de prevenção, entre outras), por forma a punir de modo diferente situações que, sendo aparentemente iguais, são, em si mesmas, diferentes, e de modo também a evitar o risco de aplicar penas desproporcionadas às infrações cometidas, tendo em consideração todo o quadro que envolveu a prática de cada uma delas.

Este tem sido, de resto, o entendimento reiterado do Tribunal Constitucional em vastíssima jurisprudência. Vejam-se, apenas a título de exemplo, os Acórdãos n.^os202/2000,95/2001, 20/2002, 124/2004 e 5/2007. Este último Acórdão afirma, de modo lapidar, a desconformidade com a Constituição das penas fixas:

«4.3 - [...] o Direito Penal, no Estado de Direito, tem de edificar-se sobre o homem como ser pessoal e livre, ancorado na dignidade da pessoa humana, que tenha a culpa como fundamento e limite da pena, pois não é admissível pena sem culpa, nem em medida tal que exceda a da culpa. Ou seja: há-de ser um direito penal de culpa. E é - ou deve ser - um Direito Penal que só pode intervir para a protecção de bens jurídicos com dignidade penal (ou, para utilizar uma expressão hoje corrente, com ressonância ética), sendo que uma tal danosidade social, capaz de justificar a imposição de uma punição, há-de ser ajuizada no plano ético-jurídico, e não num plano meramente sociológico.

O Direito Penal, enquanto direito de protecção, cumpre, por isso, uma função de ultima ratio, pois só se justifica que intervenha se a protecção dos bens jurídicos não puder ser assegurada com eficácia mediante o recurso a outras medidas de política social menos violentas e gravosas do que as sanções criminais. A necessidade da pena - que, repete-se, há-de ser uma pena de culpa - limita, pois, o âmbito de intervenção do Direito Penal, ou é mesmo o critério decisivo dessa intervenção.

O legislador ordinário, além de um princípio de humanidade na previsão das penas, que logo releva do princípio da dignidade da pessoa humana [...], há-de ainda ter em conta que a ideia de necessidade da pena leva implicada a da sua adequação e proporcionalidade.

4.4 - É bem certo o Tribunal Constitucional, quando teve que ajuizar uma norma penal à luz do princípio constitucional da proporcionalidade, sempre sublinhou que o legislador goza de ampla liberdade na definição dos crimes e no estabelecimento das penas correspondentes (...). E sublinhou, bem assim, que, nessa matéria, só pode censurar-se, ratione constitutionis, as decisões legislativas que contenham incriminações arbitrárias ou punições excessivas: é que, no Estado de Direito, o legislador está vinculado por concepções de justiça; ora, o princípio de justiça impede-o de actuar arbitrariamente ou de forma excessiva (...).

[...]

4.6 - O princípio da culpa, enquanto princípio conformador do Direito Penal de um Estado de Direito, proíbe - já se disse - que se aplique pena sem culpa e, bem assim, que a medida da pena ultrapasse a medida da culpa.

Trata-se de um princípio que emana da Constituição e logo se decanta da dignidade da pessoa humana, em que se baseia a República (artigo 1.º da Constituição) e, bem assim do direito de liberdade (artigo 27.º, n.º 1); No dizer de JORGE DE FIGUEIREDO DIAS, vai buscar o seu “fundamento axiológico ao princípio da inviolabilidade da dignidade pessoal: o princípio axiológico mais essencial à ideia do Estado de Direito democrático”. (...)

Ora, um Direito Penal de culpa não é compatível com a existência de penas fixas: de facto, sendo a culpa não apenas princípio fundante da pena, mas também o seu limite, é em função dela (e, obviamente também, das exigências de prevenção) que, em cada caso, se há-de encontrar a medida concreta da pena, situada entre o mínimo e o máximo previsto na lei para aquele tipo de comportamento. Ora, prevendo a lei uma pena fixa, o juiz não pode, na determinação da pena a aplicar ao caso que lhe é submetido, atender ao grau e intensidade de culpa do agente.

A previsão, pela Lei, de uma pena fixa também não permite que o juiz, na determinação concreta da medida da pena, leve em consideração o grau de ilicitude do facto, o modo de execução do mesmo e a gravidade das suas consequências, nem tão-pouco o grau de violação dos deveres impostos ao agente, nem as circunstâncias do caso que, não fazendo parte do tipo de crime, deponham a favor ou contra ele; nem, enfim, à situação socio-económica do agente.

Ora, tal obriga a que o juiz se veja forçado a tratar de modo igual situações que só aparentemente são iguais, por, essencialmente, acabarem por ser muito diferentes. Ou seja: prevendo a lei uma pena fixa, o juiz não tem maneira de atender à diferença das várias situações que se lhe apresentam.

4.7 - Mas, o princípio da igualdade - que impõe se dê tratamento igual a situações essencialmente iguais, e se trate diferentemente as que forem diferentes - também vincula o juiz. A essência da aplicação do princípio da igualdade encontra o seu ponto de apoio na determinação dos fundamentos fácticos e valorativos da diferenciação jurídica consagrada no ordenamento. O que significa que a prevalência da igualdade como valor supremo do ordenamento tem de ser caso a caso compaginada com a liberdade que assiste ao legislador de ponderar os diversos interesses em jogo e diferenciar o seu tratamento no caso de entender que tal se justifica. (...)

A lei que prevê uma pena fixa pode também conduzir a que o juiz se veja forçado a aplicar uma pena excessiva para a gravidade da infracção, assim deixando de observar o princípio da proporcionalidade, que exige que a gravidade das sanções criminais seja proporcional à gravidade das infracções [...].

Por isso, a norma legal que preveja uma pena fixa viola o princípio da culpa, o princípio da igualdade, e o princípio da proporcionalidade. E isto é assim para qualquer tipo de pena, maxime, pena de prisão ou pena de multa».

Repare-se que não se desconhece a querela já antiga no seio deste Tribunal relativamente à questão de saber se todas as penas fixas são necessariamente desprovidas de legitimidade constitucional. Recorde-se, a este propósito, o que foi asseverado no Acórdão n.º 83/91:

«[...] o estudo do Direito Penal comparado mostra que a expressão pena fixa é utilizada com sentidos diversos: num sentido mais forte, a expressão pena fixa é utilizada para caracterizar uma pena prevista na lei quanto a certo crime, a qual tem de ser aplicada pelo juiz rigidamente, desde que se venha a provar que o arguido agiu ilícita e culposamente, isto é, que é imputável e que não se verifica nenhuma causa de exclusão da ilicitude ou culpabilidade. Neste sentido, o poder do juiz limita-se a condenar ou a não condenar o arguido. Devendo condená-lo, terá de lhe aplicar a pena prevista na lei, sem possibilidade de qualquer graduação. Num sentido mais fraco da expressão, pode falar-se ainda de pena fixa quando a norma estatuidora da sanção estabelece uma pena determinada, não graduável em princípio pelo juiz, mas não exclui que este último possa recorrer a institutos de natureza geral, como os da atenuação especial da pena ou da dispensa da pena, para adequar a sanção à personalidade do agente e às circunstâncias apuradas quanto à infracção. Neste último sentido mais fraco, a pena só tendencialmente se pode dizer que é fixa.

O juízo de legitimidade constitucional relativamente a cada um destes casos não tem necessariamente de ser o mesmo».

Ora, ainda que se concedesse a bondade desta tese, admitindo-se estarmos, no caso sub judice, perante uma “pena apenas tendencialmente fixa”, a verdade é que nem assim os problemas suscitados se dissipariam, porquanto os institutos da atenuação especial da pena e da dispensa da pena não são sequer aplicáveis às penas acessórias. Portanto, mesmo que fosse líquida a adequação destes institutos de natureza geral para servir de sucedâneos da possibilidade de determinação concreta da pena - o que, repita-se, não é -, nem por isso as normas em apreço poderiam ser tidas conformes à Constituição, porquanto o julgador, no caso, não pode recorrer a nenhum deles para adequar a pena ao grau e à intensidade de culpa do agente.

Assim sendo, é forçoso concluir pela inconstitucionalidade das normas consagradas nos n.^os1, 5 e 6 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação dos princípios da culpa, da igualdade e da proporcionalidade, consagrados nos artigos 1.º, 13.º, n.º 1, 18.º, n.º 2, este em conjugação com o 26.º, n.º 1, todos da Constituição.

E.2.2. Princípio da legalidade criminal

22 - Entendem também os requerentes que se verifica uma forte presença de conceitos indeterminados que confere uma excessiva margem de apreciação ao julgador aquando da prossecução do juízo - autónomo - quanto à aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, em violação do princípio da legalidade penal, consagrado no artigo 29.º, n.º 1, da Constituição. Em particular, sustentam que tal margem é excedida pelo disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 69.º-D, a qual incumbe o tribunal de ter em conta «[a] desconsideração evidenciada pela conduta do agente relativamente à ordem de valores constitucionais, à comunidade nacional e à integridade e segurança do Estado português».

Vejamos.

Está consagrado no artigo 29.º da Constituição o essencial do regime constitucional da lei criminal, aí encontrando respaldo o princípio da legalidade - «só a lei é competente para definir crimes (bem com os pressupostos das medidas de segurança) e respetivas penas (bem como as medidas de segurança)» -, o princípio da tipicidade - «a lei deve especificar suficientemente os factos que constituem o tipo legal de crime (ou que constituem os pressupostos de medidas de segurança), bem como tipificar as penas (ou as medidas de segurança)» -, o princípio da não retroatividade da lei penal - «a lei não pode criminalizar factos passados (nem lhes dar relevância para efeitos de medida de segurança) nem punir mais severamente crimes anteriormente praticados (ou aplicar medidas de segurança mais gravosas a pressupostos anteriormente verificados)» - e o princípio da aplicação retroativa da lei penal mais favorável - «a lei despenalizadora ou que puna menos severamente determinado crime aplica-se aos factos passados». E, note-se, estes vários princípios tanto possuem uma «dimensão subjectiva», que confere aos cidadãos um direito a não serem criminalmente punidos ou sofrerem medida de segurança à margem deles, como uma «dimensão objectiva», impondo ao legislador uma obrigação de conformação legislativa do direito e do processo penal de acordo com os mesmos - por todos, vd. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, pp. 494-495.

Na doutrina penal, Jorge de Figueiredo Dias destaca que, «[n]o plano da determinabilidade do tipo legal ou tipo de garantia [...], importa que a descrição da matéria proibida e de todos os outros requisitos de que dependa em concreto uma punição seja levada até a um ponto em que se tornem objetivamente determináveis os comportamentos proibidos e sancionados e, consequentemente, se torne objetivamente motivável e dirigível a conduta dos cidadãos». É certo, acrescenta o autor, que «é inevitável que a formulação de tipos legais não consiga renunciar à utilização de elementos normativos, de conceitos indeterminados, de cláusulas gerais e de fórmulas gerais de valor»; o importante é que «a sua utilização não obste à determinabilidade objetiva das condutas proibidas e demais elementos de punibilidade requeridos», ou seja, «se, apesar da indeterminação inevitável resultante da utilização destes elementos, do conjunto da regulamentação típica deriva ou não uma área e um fim de proteção da norma claramente determinados». Tudo isto, note-se, «sob pena de violação irremissível, neste plano, do princípio da legalidade e sobretudo da sua teleologia garantística» - cf. Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal: parte geral, Tomo I, 3.ª edição, Coimbra, Gestlegal, 2019, pp. 218-220.

Em primeiro lugar, importa precisar que as dúvidas suscitadas pelos requerentes em relação à, nas suas próprias palavras, «presença intensa de conceitos indeterminados com pouca densidade» não se referem ao modo como foram definidas pelo legislador as condições que, uma vez cumulativamente verificadas, permitem (em abstrato) a aplicação pelo juiz da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, mas antes às circunstâncias que aquele deve ponderar para decidir da aplicação da mesma em concreto. São elas, nos termos do n.º 2 do artigo 69.º-D:

«a) A desconsideração evidenciada pela conduta do agente relativamente à ordem de valores constitucionais, à comunidade nacional e à integridade e segurança do Estado português;

Aliás, convém lembrar que a exigência desta ponderação autónoma (n.º 1 do artigo 69.º-D, quando refere «[p]ode ser aplicada») e a identificação das circunstâncias que nela devem ser consideradas (n.º 2 do artigo 69.º-D) afiguram-se essenciais para impedir a violação do disposto no artigo 30.º, n.º 4, da Constituição, que determina que «[n]enhuma pena envolve como efeito necessário a perda de quaisquer direitos civis, profissionais ou políticos». De facto, como observa Francisco Borges, «a intervenção de uma entidade habilitada para decidir no caso concreto, podendo ter uma amplitude maior ou menor, conforme a configuração dos critérios legais que a conformem, permitirá equilibrar de forma razoável, por um lado, a necessidade de assegurar o mandamento político-criminal humanístico de promoção da ressocialização do condenado, e, por outro, a exigência de não desguarnecer de forma significativa a protecção do interesse público e dos valores em cada caso em causa» [cf. “Efeitos automáticos das penas: uma reflexão”, in Pedro Machete et al. (coords.), Estudos em homenagem ao Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade, Vol. I, Coimbra, Almedina, 2023, pp. 875-909, p. 906]. Neste sentido tem-se reiteradamente pronunciado este Tribunal, maxime nos Acórdãos n.^os16/84, 310/85, 75/86, 94/86, 284/89, 748/93, 522/95, 327/99, 202/2000, 262/2003, 36/2008, 25/2011, 311/2012, 748/2014, 106/2016, 331/2016, 376/2018, 145/2021, 354/2021, 348/2022, 722/2022, 927/2023, 688/2024 e 127/2025.

Ora, a precisão supramencionada não é despicienda, porquanto, em tal contexto, a utilização pelo legislador de conceitos indeterminados e com menor densidade é (mais) compreensível e até, em alguns casos, inevitável. De resto, só deste modo logrará conferir ao julgador a margem de que necessita para poder ajuizar da necessidade da pena em concreto, tendo em conta as caraterísticas especiais do crime praticado em conjugação com as circunstâncias especiais do agente. Juízo este que se afigura imprescindível para que a pena acessória possa cumprir a já referida função adjuvante da pena principal na tutela de direitos ou bens previstos e protegidos pela Constituição.

Nesta senda, mesmo reconhecendo-se que a circunstância prevista na alínea a) do n.º 2 do artigo 69.º-D confere, de facto, uma certa margem de apreciação ao julgador, considera-se que a mesma não vai para lá do estritamente necessário para viabilizar e facilitar a avaliação e ponderação, em concreto, do grau de desestabilização ou quebra da «relação de pertença» que confere materialidade ao vínculo jurídico que o cidadão em causa tem com o Estado Português provocada pelo facto cometido, a fim de se apurar se à pena de prisão efetiva aplicada a título principal deve acrescer a pena acessória de perda da nacionalidade.

Por outro lado, ao não padecer esta circunstância de irremediável arbitrariedade, não está vedada a possibilidade de ser controlada objetivamente na sua aplicação individualizada e concreta, à luz das exigências próprias do princípio da proporcionalidade.

Sendo de recordar, igualmente, que a mesma não valerá per se, havendo de ser devidamente articulada com as demais circunstâncias que constam naquele n.º 2 do artigo 69.º-D. Aliás, em última instância, pode mesmo afirmar-se que a «desconsideração evidenciada pela conduta do agente relativamente à ordem de valores constitucionais, à comunidade nacional e à integridade e segurança do Estado português» é inerente ao próprio tipo dos crimes elencados nas alíneas f) e h) do n.º 4 do artigo 69.º-D, os únicos cuja prática, como se viu, poderiam legitimar a privação da cidadania portuguesa. Este facto não só contribuirá para a devida apreciação por parte do julgador desta circunstância, mas também para a sua articulação com as restantes.

Assim, tudo ponderado, a norma da alínea a) do n.º 2 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, não impede que, do «conjunto da regulamentação típica», derive «uma área e um fim de proteção da norma claramente determinados», para tomarmos novamente de empréstimo as palavras de Jorge de Figueiredo Dias. Consequentemente, resta concluir pela não violação do princípio da legalidade criminal, consagrado no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição, na sua dimensão de tipicidade penal.

E.2.3. Proibição de penas restritivas de liberdade com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida

23 - Na opinião dos requerentes, as normas dos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, violam o disposto no artigo 30.º, n.º 1, da Constituição, onde se lê que «[n]ão pode haver penas nem medidas de segurança privativas ou restritivas da liberdade com carácter perpétuo ou de duração limitada ou indefinida».

Baseiam-se no fundamento de que, uma vez aplicada a pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, a reaquisição da mesma em momento posterior, embora aparentemente possível à luz do disposto nos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D, não se afiguraria praticável de facto, porquanto a alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN estabelece como requisito para a (nova) aquisição da nacionalidade que os requerentes «não tenham sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa» (referindo ainda que o Decreto n.º 17/XVII, que altera a LdN, a ser promulgado, virá fixar a referida pena em duração igual ou superior a dois anos, na renumerada alínea f) do n.º 1 do artigo 6.º). E acrescentam: «[o] relevo do registo criminal é meramente probatório, nos termos do n.º 11 do mesmo artigo 6.º da LN [...], não se traduzindo ele mesmo no requisito negativo para a naturalização. Ou seja, a existência de uma condenação com trânsito em julgado em pena de duração superior à prevista na lei pode ser oponível ao requerente, seja no processo de concessão de nacionalidade, seja na fase de oposição à aquisição nos termos do artigo 9.º, não relevando a eventual caducidade da sua inscrição no registo criminal. Esta possibilidade de ser atendida a realidade material, aliás, é tanto mais compreensível quanto a diversidade (ou mesmo disparidade) de critérios disciplinadores do cancelamento de inscrições no registo criminal de Estados terceiros poderia redundar numa aplicação não uniforme (ou até arbitrária) do critério material».

Vejamos.

Antes de mais, o teor do preceito invocado (artigo 30.º, n.º 1, da Constituição) abrange somente as «penas [...] privativas ou restritivas da liberdade». Resta saber, porém, como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «se tal proibição de penas perpétuas ou de duração ilimitada ou indefinida é extensível às demais penas, sempre que elas se traduzam em amputar ou restringir, de modo perpétuo ou indefinido, a esfera de direitos das pessoas (interdições profissionais definitivas, incapacidades eleitorais perpétuas, etc.), quanto mais não seja por efeito do princípio do Estado de direito democrático» (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, Vol. I, 4.ª edição, Coimbra, Coimbra Editora, 2014, p. 502, itálico no original).

Recorde-se que, no seu Acórdão n.º 353/86, este Tribunal se pronunciou no seguinte sentido:

«[...] ao menos em princípio, não haverá obstáculo constitucional à existência de uma pena que se traduza na proibição perpétua do exercício de uma determinada actividade ou profissão ou na expulsão de uma ordem profissional, apesar de, por essa forma, se afectar a liberdade de escolha de profissão.

Ilegitimidade constitucional talvez só haja, pois, se a imposição de uma pena do tipo apontado puser em causa o direito à sobrevivência do condenado (cf. F. Lemme, «Brevi note sulle pene acessorie previste per i reati concernenti la violazione delia disciplina delia pesca marítima (1, 14 juglio 1965, n.º 963)», in Giurisprudenza Costituzionale, XVII, t. I, 1972, pp. 136 e 144).

É que o direito à sobrevivência é uma dimensão do próprio direito à vida (artigo 24.º), uma exigência da dignidade da pessoa humana (cf. o artigo 2.º), que é o limite absoluto que o legislador não pode ultrapassar».

A manter-se este entendimento, não restam dúvidas de que o artigo 30.º, n.º 1, da Constituição não seria sequer aplicável no caso sub judice, porquanto a pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa não configura uma pena «privativa ou restritiva da liberdade».

Por sua vez, admitindo-se a aplicabilidade deste artigo 30.º, n.º 1, da Constituição ao caso em apreço - desde logo, em função da conexão íntima da cidadania com a dignidade da pessoa humana - , importa recordar que o mesmo só se opõe a penas «com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida». Ora, o carácter perpétuo significa «sanção “para toda a vida”», envolvendo também, no entender de alguma doutrina, «qualquer sanção que, mesmo formalmente de duração limitada, tenha um limite máximo de quantitativo tal que, objetiva e facticamente, se possa dizer perpétuo». Por sua vez, «[s]anção de duração ilimitada seria aquela para a qual não estivesse fixado, na lei, o limite mínimo e máximo, enquanto a sanção de duração indefinida seria aquela em que o limite máximo não fosse definido pela lei, mas ficasse dependente de uma decisão administrativa ou judicial» - cf. Damião da Cunha, “Artigo 30.º”, in Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição portuguesa anotada, Vol. I, 2.ª edição, Lisboa: Universidade Católica Editora, 2017, pp. 492-502, p. 494.

Recorde-se que da aplicação da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa resultam, como se viu, dois efeitos para o visado: (1) a privação da cidadania, como decorre do n.º 1 do artigo 69.º-D e (2) a impossibilidade de requerer a reaquisição da mesma até ao decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 5 do artigo 69.º-D) ou, em caso de infrações relacionadas com o terrorismo, até 10 anos após o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 6 do artigo 69.º-D).

Acontece que, de facto, aquela reaquisição será feita «nos termos da Lei da Nacionalidade», como se pode ler expressamente quer no n.º 5 quer no n.º 6 do artigo 69.º-D, o que implica que seja tido em conta o que a mesma estabelece nesse contexto. Ora, a LdN não prevê um processo específico para reaquisição da cidadania, pelo que será aplicável o que vem disposto no artigo 6.º, nomeadamente, na alínea d) do n.º 1, a qual, independentemente da questão de saber se é constitucionalmente conforme, estabelece como requisito para a aquisição da nacionalidade que os requerentes «não tenham sido condenados, com trânsito em julgado da sentença, com pena de prisão igual ou superior a 3 anos, por crime punível segundo a lei portuguesa», fazendo-se «prova da inexistência de [tal] condenação [...] mediante a exibição de certificados de registo criminal emitidos: a) Pelos serviços competentes portugueses;

Em casos de reaquisição da cidadania portuguesa por parte de quem tenha sido privado dela por via da aplicação desta pena acessória, à luz do disposto nos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D, aquelas normas da LdN não podem deixar de ser razoavelmente interpretadas com recurso aos elementos sistemático e teleológico (desde logo, presumindo-se que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, como manda o artigo 9.º, n.º 3, do Código Civil), ou seja, no sentido de que, em tais casos, as condenações oponíveis ao requerente, quer no âmbito do processo de (nova) aquisição da nacionalidade (cf. alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º) quer na fase de oposição à aquisição (cf. alínea b) do artigo 9.º da LdN), são apenas aquelas ainda inscritas no registo criminal (sob pena de se chegar a um resultado ilógico e contraditório: por um lado, o legislador, nos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D admitiria a reaquisição da nacionalidade, mas, por outro, a mesma seria impossível por força da alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN). De resto, isso mesmo resulta da conjugação da alínea d) do n.º 1 do artigo 6.º da LdN com o n.º 11 do mesmo artigo, segundo o qual a prova da inexistência - logo, também da existência - de condenação se faz mediante a exibição do certificado de registo criminal.

Acresce que o que consta dos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D é que «quem for condenado à perda da nacionalidade pode requerer a reaquisição, nos termos da Lei da Nacionalidade, após o decurso do prazo de cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas» (itálico nosso), isto é, da pena principal e da pena acessória de perda da nacionalidade, ambas aplicadas por tribunal português no quadro de processo penal e inscritas no registo criminal, nos termos previstos na lei. Ora, o cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal de tais penas ocorrerá nos termos do disposto no artigo 11.º da Lei n.º 37/2015, de 5 de maio. Aí pode ler-se que:

«1 - As decisões inscritas cessam a sua vigência no registo criminal nos seguintes prazos:

[...]

2 - Quando a decisão tenha aplicado pena principal e pena acessória, os prazos previstos no número anterior contam-se a partir da extinção da pena de maior duração.

[...]

6 - As decisões cuja vigência haja cessado são mantidas em ficheiro informático próprio durante um período máximo de 3 anos, o qual apenas pode ser acedido pelos serviços de identificação criminal para efeito de reposição de registo indevidamente cancelado ou retirado, e findo aquele prazo máximo são canceladas de forma irrevogável.»

Transcorridos os prazos e cumpridas as condições previstas neste preceito legal, as penas em causa (repita-se: a pena principal e a pena acessória de perda da nacionalidade, que são aquelas a que se referem exclusivamente os n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D) cessarão a sua vigência no registo criminal, promovendo-se o cancelamento definitivo da sua inscrição.

Operado o cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas (n.º 5 do artigo 69.º-D) ou, em caso de infrações relacionadas com o terrorismo, decorridos 10 anos após o prazo para o cancelamento definitivo da inscrição no registo criminal das penas respetivas (n.º 6 do artigo 69.º-D), as mesmas deixam de ser oponíveis ao requerente, não colocando em causa a (nova) aquisição da cidadania portuguesa (que passa então a ser possível de facto), assim assegurando que a pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa não se apresenta como uma pena de duração ilimitada ou indefinida.

Em suma, seguindo uma interpretação assente nos elementos sistemático e teleológico do que consta dos artigos 6.º e 11.º da LdN, as normas dos n.^os5 e 6 do artigo 69.º-D, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, devidamente articuladas com aquelas, não violam a proibição de penas restritivas de liberdade com carácter perpétuo ou de duração ilimitada ou indefinida, consagrada no artigo 30.º, n.º 1, da Constituição.

Ainda assim, recorde-se que, tal como se concluiu em E.1.1., tendo em conta o carácter matricial do n.º 1 do artigo 69.º-D, a afirmação da sua inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade (pelos motivos ali expostos) não pode deixar de se refletir nas restantes normas objeto do pedido, designadamente as dos n.^os5 e 6 do mesmo artigo, que estão dependentes da própria previsão da pena acessória de perda da nacionalidade portuguesa, desenvolvendo o seu regime.

III - Decisão

Com os fundamentos acima expostos, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas do artigo 69.º-D, n.^os1, 2, alínea a), 4, 5 e 6, aditado pelo artigo 2.º do Decreto da Assembleia da República n.º 18/XVII, por violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da culpa, consagrados nos artigos 1.º, 13.º, n.º 1, e 18.º, n.º 2, este em conjugação com o artigo 26.º, n.º 1, todos da Constituição.

Lisboa, 15 de dezembro de 2025. - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Carlos Medeiros de Carvalho - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho - Rui Guerra da Fonseca - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - Afonso Patrão - José João Abrantes.