plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

Artículo 1º. Derogado.

Artículo 2º. Derogado.

Artículo 3º. Derogado.

Artículo 4º. Derogado.

Artículo 5º. Derogado.

Artículo 6º. Derogado.

Artículo 7º. Derogado.

Artículo 8º. Derogado.

Artículo 9º. Derogado.

Artículo 10º. Derogado.

Artículo 11º. Derogado.

Artículo 12º. Derogado.

Artículo 13º. Derogado.

Artículo 14º. Derogado.

Artículo 15º. Derogado.

Artículo 16º. Derogado.

Artículo 17º. Derogado.

Artículo 18º. Derogado.

Artículo 19º. Derogado.

Artículo 20º. Derogado.

Artículo 21º. Derogado.

Artículo 22º. Derogado.

Artículo 23º. Derogado.

Artículo 24º. Derogado.

Artículo 25º. Derogado.

Artículo 26º. Derogado.

Artículo 27º. Derogado.

Artículo 28º. Derogado.

Artículo 29º. Derogado.

Artículo 30º. Derogado.

Artículo 31º. Derogado.

Artículo 32º. Derogado.

Artículo 33º. Derogado.

Artículo 34º. Derogado.

Artículo 35º. Derogado.

Artículo 36º. Derogado.

Artículo 37º. Derogado.

Artículo 38º. Derogado.

Artículo 39. Los recursos propios del Fondo Nacional de Regalías harán parte del Presupuesto General de la Nación e ingresarán a la Tesorería General, la cual, dentro de los diez (10) días siguientes a su recibo, deberá girarlos a favor del Fondo Nacional de Regalías y su manejo estará a cargo de la Comisión Nacional de Regalías. El no giro de estos recursos, dentro del término aquí fijado, será causal de mala conducta.

Artículo 40º. Derogado.

Artículo 41º. Derogado.

Artículo 42º. Derogado.

Artículo 43º. Derogado.

Artículo 44º. Derogado.

Artículo 45º. Derogado.

Artículo 46º. Derogado.

Artículo 47. La presente Ley rige desde la fecha de su publicación y deroga, modifica o suspende las disposiciones que le sean contrarias.

El Presidente del honorable Senado de la República,

Juan Guillermo Angel Mejía.

El Secretario General del honorable Senado de la República,

Pedro Pumarejo Vega.

El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,

Alvaro Benedetti Vargas.

El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,

Diego Vivas Tafur.

REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y ejecútese.

Dado en Santiago de Cali, a 2 de junio de 1995.

ERNESTO SAMPER PIZANO

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,

Guillermo Perry Rubio.

El Director del Departamento Nacional de Planeación,

José Antonio Ocampo Gaviria.

CAPITULO 1.

LOS FUNDAMENTOS DEL PLAN

• I. EL NUEVO CIUDADANO

La economía y la sociedad colombiana han experimentado reformas profundas durante la presente década. La Constitución de 1991 consolidó la descentralización política, abrió múltiples espacios a la participación ciudadana, redefinió los derechos económicos y sociales de los ciudadanos, incorporó por primera vez los principios de protección al medio ambiente dentro de nuestra Carta Política y reformó diversas instituciones, entre ellas el sistema judicial, los mecanismos de planeación y el marco que regula la prestación de servicios públicos y la banca central. Por su parte, la apertura económica, iniciada durante la administración Barco y consolidada durante la administración Gaviria, generó nuevos retos al sector productivo colombiano, abrió espacios para la participación del sector privado en actividades tradicionalmente reservadas al Estado e inició un proceso activo de modernización de las instituciones estatales.

Estos cambios institucionales deben reflejarse con plenitud en la vida colombiana. Aunque el crecimiento económico ha sido satisfactorio, hay síntomas de crisis en algunos de los sectores que se esperaba serían los grandes beneficiarios de la apertura económica. Por otra parte, los cambios económicos y políticos no se han reflejado todavía en mejores niveles de vida para la mayoría de los colombianos. La persistencia de niveles alarmantes de pobreza, de desigualdades de género, 1 En esta materia se reconoce la incorporación femenina a la actividad económica como fruto del aumento de los niveles educativos, la disminución de la tasa de fecundidad y la persistencia de los niveles de pobreza>, la ampliación de la brecha de ingresos rural-urbana son síntomas de la necesidad de volcar los esfuerzos del conjunto del país hacia un gran salto social que acelere la propagación de los avances económicos al conjunto de la población. Además, la continua tala de nuestros bosques y depredación de nuestra gran riqueza en biodiversidad, la destrucción gradual de nuestras fuentes de agua y el envenenamiento del agua y el aire son reflejo de una crisis ambiental sin paralelo en la historia del país. Por último, las nuevas instituciones políticas no están plenamente consolidadas y, por el contrario, la velocidad de la transición genera en muchos casos traumatismos que afectan la provisión de los servicios del Estado.

La presente administración tiene, por lo tanto, la doble tarea de consolidar las positivas reformas económicas y políticas de los últimos años, al garantizar al mismo tiempo que sus beneficios se extiendan al conjunto de la sociedad. El Plan de Desarrollo Económico, Social y Ambiental "El Salto Social" busca, por lo tanto, consolidar la profunda transformación que experimenta el país y garantizar que su resultado final sea una sociedad más pacífica y equitativa, cimentada sobre un proceso de desarrollo económico dinámico y sostenible. Su meta final es, por lo tanto, "formar un nuevo ciudadano colombiano: más productivo en lo económico; más solidario en lo social; más participativo y tolerante en lo político; más respetuoso de los derechos humanos y por tanto más pacífico en sus relaciones con sus semejantes; más consciente del valor de la naturaleza y, por tanto, menos depredador; más integrado en lo cultural y por tanto más orgulloso de ser colombiano" 2

La persistencia de múltiples formas de violencia está asociada en parte a la incapacidad del sistema económico de irradiar sus beneficios al conjunto de la sociedad, aunque también a la reproducción de una cultura de intolerancia que corroe profundamente las bases de nuestra sociedad. Esta situación exige el compromiso de todos los colombianos en la construcción colectiva de una sociedad más armónica y pacífica. La paz es una tarea que abarca todos los aspectos de la vida en comunidad. Por ello, el aumento significativo en la inversión social y el establecimiento de objetivos sociales explícitos de la política económica, " El Salto Social " debe ser concebido como una propuesta de paz, una invitación a participar en un amplio proceso de reencuentro de todos los colombianos. El fortalecimiento de la sociedad civil, la definición de reales espacios democráticos para su participación y el desarrollo de una cultura de paz, basada en la tolerancia y en el respeto por la diferencia, así como una justicia moderna y eficiente que disminuya los altos índices de impunidad, son complementos necesarios de las estrategias económicas y sociales en el objetivo esencial de construir una nueva sociedad en la que podamos convivir de manera pacífica.

• II. EL MODELO ALTERNATIVO DE DESARROLLO

Este inmenso reto exige que se adopte un modelo alternativo de desarrollo. Alternativo al esquema proteccionista y al intervencionismo clásico de los años sesenta, pero también al neoliberalismo que confía ciegamente en la capacidad del mercado de corregir los desequilibrios económicos y sociales. Este modelo debe asimilar los efectos benéficos de la apertura económica, pero avanzar sustancialmente en cuatro campos todos ellos permeados por una perspectiva de género: en materia de desarrollo social, para que los beneficios de la apertura lleguen a todos los colombianos; en materia de competitividad, para crear nuevos esquemas que articulen al Estado, los empresarios y los trabajadores en un esfuerzo conjunto por construir las bases de una sólida internacionalización de la economía; en materia ambiental, para construir las bases de un desarrollo sostenible; y en materia de desarrollo institucional, para consolidar la transición hacia un estructura más descentralizada y desarrollar los nuevos mecanismos de participación social creados por la Constitución de 1991 en beneficio de una mejor política económica, social y ambiental.

Bajo este modelo, los objetivos económicos, sociales y ambientales del Plan de Desarrollo son indisociables. De poco sirve elevar los ritmos de crecimiento económico si ello no tiene como contrapartida una mejora en los niveles de vida de toda la población. De manera similar, no tiene sentido crecer a costa de depredar el medio ambiente y, por lo tanto, de las condiciones de vida de las generaciones futuras de colombianos. Esta visión integral tiene implicaciones profundas sobre la política estatal. La política económica debe diseñarse con criterios sociales y ambientales, pero los criterios económicos deben permear igualmente el diseño de las políticas sociales y ambientales.

Este modelo alternativo se basa en cinco conceptos básicos que sirven de sustento al Plan de Desarrollo:

• 1. La equidad y la solidaridad son objetivos esenciales de la política económica y social y fuentes básicas de la estabilidad social y de la paz. La sociedad colombiana reclama con urgencia mayor equidad y solidaridad con los sectores sociales marginados o desfavorecidos en el proceso de desarrollo, con las regiones más atrasadas, con las mujeres y los jóvenes. La teoría económica moderna ha realzado la importancia de los gastos en educación, salud y bienestar familiar como fuentes de "capital humano" y crecimiento económico, es decir, como una inversión, de hecho como una de las inversiones más productivas. Más allá de ello, sin embargo, la mejor distribución de la educación, de la salud, de las oportunidades de empleo, son deseables en sí mismas, por su contribución a la construcción de una sociedad más justa. Por ello, "El Salto Social" se orienta a garantizar el acceso de toda la población a los bienes meritorios, es decir aquellos bienes fundamentales que la sociedad debe comprometerse a garantizar efectivamente a todas las personas como elemento esencial para su bienestar y participación en la vida democrática y que materializan los derechos sociales consagrados en nuestra Carta Política. En síntesis, la política social no puede limitarse a preparar colombianos más productivos, sino que debe contribuir a formar y desarrollar el nuevo ciudadano, en tanto que la equidad y la solidaridad deben ser objetivos fundamentales de la política económica.

• 2. El crecimiento económico depende tanto de la inversión de los distintos agentes individuales como de la acumulación de capital social. Este "capital social" es un patrimonio colectivo cuyos beneficios irradian, sobre el conjunto de la economía 3 . Tiene cuatro componentes: (a) el "capital conocimiento", que incluye el capital humano (el nivel y calidad de la educación recibida por la población, así como su experiencia productiva) y el conocimiento científico y tecnológico del país en un momento determinado; (b) la infraestructura; (c) el medio ambiente; y (d) el capital cívico e institucional, que comprende los mecanismos de organización y participación de la sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos, y de organización del Estado para poner en práctica soluciones orientadas a garantizar el bienestar colectivo. El reconocimiento de la importancia de estos factores en el crecimiento económico es uno de los hallazgos más importantes de la teoría económica en la última década. Su relevancia en la etapa actual de desarrollo colombiano es evidente. De hecho, la escasez de capital social puede ser la mayor restricción al crecimiento económico del país. En efecto, la escasez de fuerza de trabajo calificada, el insuficiente desarrollo científico y tecnológico, el deficiente desarrollo institucional y el estado inadecuado de la infraestructura del país han sido señalados ampliamente en los últimos años como obstáculos básicos al desarrollo económico de Colombia. De la misma manera, la depredación del medio ambiente se ha convertido, no sólo en fuente de deterioro de las condiciones de vida, sino en un obstáculo al desarrollo productivo del país; así lo indica el deterioro creciente de las fuentes de agua o la depredación de los recursos pesqueros. La canalización de mayores recursos a la inversión en el capital social debe ser, por lo tanto, uno de los objetivos esenciales del Plan de Desarrollo, así como el diseño de mecanismos que permitan que el sector privado y la sociedad civil contribuyan de manera decisiva a este esfuerzo bajo adecuados sistemas de regulación.

• 3. En un mundo en el cual las ventajas competitivas son esencialmente creadas, el mayor dinamismo económico no es un resultado automático del libre funcionamiento de las fuerzas del mercado . El mantenimiento de un sano manejo macroeconómico y de un contexto regulatorio que facilite y no entrabe la actividad privada son esenciales para generar un buen crecimiento económico en una economía abierta, pero no es suficiente. En efecto, como lo reconoce ampliamente la literatura económica contemporánea, en el mundo moderno las ventajas competitivas no surgen meramente de la disponibilidad de recursos naturales o de mano de obra no calificada, sino de factores que son producto del proceso de desarrollo: la capacidad para acumular y generar conocimiento, la cantidad y calidad de la infraestructura disponible y la integración de los agentes económicos en cadenas productivas y comerciales o en "redes de innovación," entre otros factores. El buen manejo macroeconómico y la apertura crean condiciones favorables para acelerar el crecimiento económico; sin embargo, para explotar plenamente sus beneficios, es deseable complementarlos con acciones concertadas entre los sectores público y privado orientadas a mejorar las condiciones de desarrollo del sector productivo. Es necesario, por lo tanto, conjugar el tradicional manejo macroeconómico con una verdadera política de internacionalización, que conjugue la apertura con políticas sectoriales activas orientadas a mejorar las condiciones de competitividad.

• 4. El logro de los objetivos mencionados requiere de una movilización del conjunto de la sociedad . Los esquemas institucionales creados por la Constitución de 1991 (una estructura estatal descentralizada, la participación ciudadana, la concertación económica y social, y la competencia y participación privada en la provisión de los bienes y servicios públicos) son elementos de un mejor gobierno. Sin embargo, requieren de un gran esfuerzo de desarrollo y consolidación para garantizar la eficacia del proceso de descentralización, la extensión de las prácticas modernas de gerencia a la prestación de los servicios sociales, el fomento de los mecanismos de participación ciudadana, la consolidación de una cultura de concertación que reemplace la cultura del conflicto y la regulación de las formas de participación privada en la provisión de bienes y servicios públicos. En particular, la inversión en la formación de capital cívico institucional debe ser promovida sistemáticamente para acrecentar una cultura más igualitaria, con un tejido social más horizontal y denso, más articulado y organizado, y con mayor capacidad de asumir nuevas y más complejas responsabilidades.

• 5. El desarrollo requiere del reconocimiento y el respeto de la diversidad étnica, cultural y regional en la formación de la identidad colombiana. La diversidad étnica, cultural y regional es uno de los mayores activos con que cuenta la sociedad colombiana y, en particular, es una fuente de dinamismos que deben ser aprovechados en función de las transformaciones que se aspiran llevar a cabo bajo el modelo alternativo de desarrollo. Por este motivo, el Plan valora e impulsa un reconocimiento positivo a dicha diversidad y la promueve en los programas propuestos.

III.EL EMPLEO Y LA EDUCACION: PUNTOS FOCALES DEL PLAN DE DESARROLLO

El empleo productivo y la educación son los puntos vitales de encuentro entre el desarrollo económico y el desarrollo social. El desempleo, el subempleo y el empleo precario privan al país de la contribución plena del potencial productivo de su fuerza de trabajo; la subutilización de la mano de obra es, por lo tanto, la mayor manifestación de desequilibrio económico en un país. El desempleo y la mala calidad del empleo privan, además, a la población de niveles adecuados de ingreso y bienestar e incluso de sentido de pertenencia a la sociedad. Es, así, una de las mayores fuentes de frustración social. La desocupación y la ocupación precaria generan, además, serios problemas de equidad: recaen excesivamente sobre unos grupos vulnerables, en particular los jóvenes, las mujeres y la población de menores ingresos. Por todo ello, son un obstáculo fundamental al desarrollo de una sociedad más próspera, más equitativa y más solidaria.

La estrategia económica para la generación de empleo se basa en tres elementos. El primero es una política macroeconómica sana. El segundo es una estrategia de competitividad, que busca crear las condiciones internas para consolidar una exitosa internacionalización de la economía, para aprovechar las oportunidades que genera la apertura para acelerar el crecimiento y crear más y mejores empleos. El tercero es una política activa de empleo, para garantizar que el desarrollo económico se traduzca efectivamente en un crecimiento dinámico de la demanda de mano de obra, a través del mejoramiento del sistema de formación profesional, de la modernización y ampliación de los servicios de intermediación laboral, de la creación de un subsidio al desempleo asociado a la capacitación y de programas de emergencia de empleo para grupos sociales vulnerables y regiones en crisis.

La estrategia de crecimiento económico debe generar, por lo tanto, más y mejores oportunidades de empleo. A su vez, la estrategia social debe acrecentar el capital humano, para permitir que los hombres y mujeres aprovechen íntegramente las oportunidades que genera el desarrollo económico. Sin embargo, la inversión en capital humano dista mucho de ser una estrategia pasiva frente al desarrollo económico. Por el contrario, es una de las fuentes básicas de acumulación de "capital social" y, por lo tanto, de crecimiento económico. Así las cosas, estas dos estrategias se retroalimentan, al permitir un mayor ritmo de crecimiento económico y una mejor distribución de sus frutos.

La estrategia social incluye, además, dos tipos de acciones que inciden decisivamente en la generación de empleo. En primer término, una estrategia para elevar el nivel educativo de toda la población, condición esencial para mejorar la calidad del empleo y para garantizar el acceso de los colombianos, en especial de los más pobres, a las oportunidades que genera el proceso de desarrollo. En segundo lugar, incorpora una agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad, que permita que una y otra se conviertan en una poderosa palanca de generación de empleo productivo y de democratización de la propiedad.

Más allá de ello, la estrategia social es un programa integral orientado a mejorar las condiciones de vida de la población, que incluye las condiciones de educación, salud, cultura, deporte, vivienda, justicia, derechos humanos y seguridad ciudadana. Esta estrategia debe contribuir, en su conjunto, a crear una fuerza de trabajo más productiva. Pero sus objetivos van más allá que su contribución al crecimiento económico. Por el contrario, las metas de desarrollo económico están subordinadas, en última instancia, al objetivo esencial de construir un nuevo ciudadano como base de la nueva sociedad a la cual aspiramos todos los colombianos.

La educación, el segundo elemento articulador del Plan, establece también estrechas relaciones entre lo económico y lo social, y entre estas dimensiones y la ambiental. Gracias a la educación, la cultura se vuelve parte de la vida cotidiana, se desarrollan las capacidades creativas, se aprenden los patrones de comportamiento necesarios para una mejor vida en sociedad y se difunden los valores de respeto a la naturaleza. La educación transmite y produce conocimiento que, a su vez, genera ventajas especiales a los pueblos y posibilidades permanentes de desarrollos sólidos y versátiles. Por ello, las diferentes propuestas de "El Salto Social" contemplan la educación como componente fundamental, no sólo en su dimensión escolar, sino en los logros planteados en temas como el ambiente, el empleo, el desarrollo productivo, científico y tecnológico, la participación ciudadana, la equidad entre hombres y mujeres, la protección y desarrollo infantil, la paz.

Estos principios permean la elaboración del Plan de Desarrollo. El capítulo 2 presenta un breve diagnóstico sobre las condiciones de nuestro desarrollo económico, social y ambiental, que sirven de punto de partida al diseño de las estrategias que se elaboran en capítulos posteriores. Los capítulos 3 y 4 desarrollan respectivamente la estrategia macroeconómica y de gasto público, y la coherencia entre una y otra. Los capítulos 5, 6 y 7 detallan las políticas orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, la competitividad del aparato productivo doméstico y el desarrollo sostenible, los tres pilares del Plan de Desarrollo. El capítulo 8 presenta la política de empleo y los efectos esperados del Plan sobre generación de empleo. Por último, los capítulos 9 y 10 resumen la estrategia de fortalecimiento institucional interno y la agenda internacional del Gobierno.

CAPITULO 2.

UN BREVE DIAGNOSTICO DE LAS CONDICIONES DE NUESTRO DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL

• I. LA EVOLUCION ECONOMICA

La apertura económica transformó profundamente la orientación del desarrollo del país y la articuló a las transformaciones que experimenta la economía mundial en décadas recientes. La nueva fase del desarrollo económico se ha beneficiado de un legado histórico favorable. Este hecho explica, sin duda, la forma poco traumática con la cual la economía nacional asimiló la rápida reorientación del modelo de desarrollo.

Dicho legado incluye, en primer término, una tradición de manejo ordenado de nuestra moneda y de nuestras finanzas públicas. En segundo lugar, comprende una estructura productiva relativamente sólida, una fuerza de trabajo capaz y un empresariado dinámico construidos durante las fases anteriores del proceso de desarrollo. Incluye, además, una estructura exportadora que ya había alcanzado una gran diversificación antes de las medidas de apertura, gracias a la aplicación de un modelo mixto de desarrollo (que combinaba la protección a la producción nacional con el fomento de nuevas exportaciones) entre 1967 y 1974 y, posteriormente, entre 1985 y 1990, y al vuelco que experimentó la política minera a mediados de la década de los setenta. Por último, comprende una estructura regional diversificada, que ha impedido que el proceso de desarrollo se concentre en unos pocos núcleos y, más aún, que tenga sesgos sectoriales muy pronunciados.

Los resultados de la primera fase de la apertura son favorables en varios frentes. El resultado más positivo ha sido el fuerte incremento que ha experimentado la inversión privada a partir de 1992. Como resultado de ello, la tasa real de inversión del sector privado y del conjunto de la economía que se alcanzarán en 1994 (17,7 y 24,3% del PIB, medidos a precios de 1975) son las más altas del último cuarto de siglo (cuadro 2.1). El abaratamiento de los bienes de capital generado por la reducción de los aranceles y la revaluación real del peso, sumado a las buenas expectativas de los empresarios, son las causas fundamentales de este comportamiento de la inversión privada.

Por otra parte, la apertura, la revaluación y las medidas monetarias restrictivas adoptadas en 1991 quebraron la tendencia ascendente que experimentaba la inflación hasta fines de 1990. Sin embargo, la indización arraigada e incluso creciente que caracteriza a la economía colombiana ha generado una fuerte inercia que se refleja en la renuencia de la inflación a bajar a ritmos acordes con las metas periódicamente fijadas por las autoridades monetarias. La presión sobre los precios de los bienes y servicios que no se comercializan internacionalmente, asociada al rápido crecimiento de la demanda en los últimos años, ha contribuido igualmente a este resultado. Como consecuencia de ello, las metas de inflación se han incumplido, generando una falta de credibilidad en los anuncios correspondientes por parte del Banco de la República y el gobierno.

En los últimos años se ha hecho, además, un gran esfuerzo por modernizar diversas entidades públicas para adecuarlas a la nueva fase de desarrollo del país. Se han desarrollado igualmente nuevos mecanismos de participación del sector privado en la inversión en infraestructura y se diseñaron nuevos esquemas que permiten que agentes estatales, privados y mixtos coexistan y compitan en el suministro de servicios tradicionalmente monopolizados por el Estado.

El rápido crecimiento del sistema financiero en un ambiente más competitivo, pero sujeto a regulaciones prudenciales adecuadas, la creación y despegue de los inversionistas institucionales (sociedades fiduciarias y fondos de pensiones y cesantías), el establecimiento de mecanismos para canalizar inversión extranjera de portafolio, el rediseño de la banca de inversión y la introducción de innovaciones financieras se han reflejado en una importante profundización financiera. Adecuadamente utilizados, estos desarrollos pueden convertirse en mecanismos para apalancar un mayor esfuerzo de ahorro privado y aumentar la eficiencia con la cual dicho ahorro se transfiere a la inversión productiva.

El empleo urbano ha mostrado también una tendencia favorable. Hasta 1993 se mantuvieron las tendencias ascendente de la tasa de ocupación y descendente de la tasa de desempleo que se habían iniciado en el segundo lustro de los años ochenta. La economía pudo absorber, por lo tanto, un crecimiento rápido de fuerza laboral urbana, generado por el aumento simultáneo de la población en edad de trabajar y en la participación laboral, reduciendo al mismo tiempo los niveles de desempleo. Este proceso coincidió con una disminución en los niveles de informalidad en las grandes ciudades y con una ligera mejoría en la estabilidad laboral entre 1988 y 1992. En efecto, entre 1988 y 1992 perdieron importancia relativa el empleo público (que se redujo del 9,8 al 8,8% del empleo total en las cuatro grandes ciudades) y el informal (que disminuyó del 49,9 al 47,7%); el empleo asalariado en empresas privadas medianas y grandes (más de diez trabajadores) creció, por el contrario, de manera dinámica al aumentar su participación en la generación de empleo total del 31,8 al 35,5%.

No obstante, algunas tendencias en materia de empleo no son favorables. Según el DANE, la crisis agropecuaria se manifestó en una pérdida de cerca de 230.000 puestos de trabajo en las zonas rurales del país entre 1991 y 1993. Este proceso coincidió, además, con una caída de los ingresos reales, un aumento en los niveles de pobreza y una proporción dramática de población rural en condiciones de indigencia, 37% en 1992.

En 1994, aunque la tasa de desempleo se mantuvo en niveles bajos para los patronos del país, se frenó la tendencia al aumento en la tasa de ocupación, en medio de una fuerte elevación de los ingresos reales de los trabajadores más calificados. La coincidencia de estas dos últimas tendencias parecen indicar que el mercado laboral ha comenzado a enfrentar desequilibrios estructurales. Mientras el desempleo sigue siendo alto en algunos sectores específicos (principalmente mujeres y jóvenes con algún grado de educación secundaria, pertenecientes a los estratos más pobres), la oferta de trabajadores con mayores grados de calificación escasea y amenaza con convertirse en una restricción al crecimiento de la economía. De hecho, la resistencia de la tasa de desempleo en Colombia a bajar por debajo de un nivel relativamente alto fue identificada hace algunos años por la Misión Chenery como el reflejo de un importante componente de "desempleo estructural", que explica en parte por qué, pese a su buen desempeño económico, Colombia ha tenido tradicionalmente uno de los niveles más altos de desempleo de América Latina.

Aunque el ritmo de crecimiento económico ha sido muy satisfactorio en los dos últimos años, la tasa de crecimiento del período 1991 - 1994 fue inferior, en medio punto porcentual, a la del período 1986 - 1990, pese al crecimiento mucho más rápido de la demanda agregada, tanto pública como privada (ver, al respecto, cuadro 2.1). Una característica particular de este crecimiento ha sido su dependencia de la producción de bienes no comercializables internacionalmente (construcción y servicios). Por el contrario, el ritmo de expansión de la producción de bienes comercializables internacionalmente (agricultura, minería e industria) se desaceleró en forma marcada. La fuerte crisis que han experimentado el sector agropecuario y varios sectores de la industria tradicional colombiana son los reflejos más claros de este desempeño insatisfactorio de los sectores comercializables.

Las exportaciones menores o no tradicionales han sido uno de los renglones más golpeados en los últimos años. En 1991 terminó la gran expansión de dichas exportaciones que se había iniciado en 1985. Durante este período las exportaciones menores se triplicaron, al crecer a un ritmo anual del 20,3%. Por el contrario, pese a la apertura de mercados, en especial del venezolano y ecuatoriano en el marco de la integración andina, y a las preferencias otorgadas por los Estados Unidos y la Unión Europea, dicho ritmo se redujo al 5,4% entre 1991 y 1993 (1,9% si se excluyen las piedras preciosas). En los diez primeros meses de 1994, dicho crecimiento se aceleró ligeramente, pese a los efectos adversos de la crisis venezolana: en efecto, las exportaciones menores crecieron 8,6% en relación con los mismos meses de 1993 (10,5% si se excluyen las piedras preciosas).

Este giro es atribuible, ante todo, a la evolución de la tasa de cambio. Indica, por lo tanto, que dicha variable ha incidido en forma mucho más marcada sobre la evolución de la estructura productiva del país que los giros de la política comercial. Medida a través del indicador empleado por el Banco de la República, la tasa de cambio real se ha revaluado un 13% entre 1990 y 1994 y se encontraba en este último año un 3% por debajo del nivel alcanzado en 1986 - 1990. El deterioro de la competitividad de los productos exportados o sustitutos de importaciones ha sido, sin embargo, mucho mayor, ya que esta medida no tiene en cuenta la disminución que experimentaron en los últimos años los incentivos a las exportaciones menores y la protección arancelaria y paraarancelaria. La evolución de las tasas de cambio reales efectivas, que incluyen dichos incentivos, indican que la tasa de cambio para las exportaciones menores se encontraba en 1994 un 12% por debajo de aquella alcanzada en 1986 - 1990 y que la protección conjunta que ofrecen frente a las importaciones, la tasa de cambio y el régimen arancelario y paraarancelario se había reducido un 24% en relación con dicho período (cuadro 2.1).

La productividad total de los factores ha mostrado un crecimiento lento en las últimas décadas: sólo 0,8% anual entre 1966 y 1994. Sin embargo, entre 1966 y 1974, su crecimiento fue alto y sostenido, destacándose principalmente el período 1971-1974, durante el cual tuvo un aumento anual del 2,3%. De 1974 a 1989, la productividad experimentó una desaceleración y fuertes altibajos: una caída fuerte a mediados de los setenta y de nuevo durante el primer lustro de los ochenta y una recuperación durante el segundo lustro de esta misma década. En lo corrido de los noventa, el ritmo de crecimiento de la productividad total de los factores ha sido inferior al observado en 1986-1990 y obviamente a los registros de los países en desarrollo más exitosos. Sin embargo, a partir de 1992 se ha recuperado, al alcanzar registros cercanos al 2% en los dos últimos años.

Factores básicos que inciden sobre la productividad muestran atrasos considerables. La meta de una educación básica universal, establecida en la Constitución de 1991, está todavía muy distante, al tiempo que la calidad del sistema educativo se ha deteriorado. La inversión en desarrollo científico y tecnológico ha estado estancada en niveles relativamente bajos. Por otra parte, según se verá en la sección siguiente, el inadecuado estado de la infraestructura, en especial vial, genera fuertes sobrecostos al sistema productivo.

La tendencia que ha experimentado el ahorro privado ha sido insatisfactoria. Al tiempo que el ahorro público se ha mantenido en niveles altos e incluso crecientes, la tasa de ahorro privado se ha reducido en forma marcada durante el proceso de apertura. En 1994, la tasa de ahorro del sector privado alcanzó sólo un 7,3% del PIB, que se compara muy desfavorablemente con los promedios de las dos últimas décadas (entre 13 y 14%). Esta evolución, mucho más que la recuperación de la tasa de inversión, es responsable del fuerte déficit que ha experimentado el sector privado en los últimos años, equivalente al 5,2% del PIB en 1994. El reflejo de ello ha sido el fuerte crecimiento en el endeudamiento externo del sector privado: así, mientras la deuda pública externa ha tenido una ligera tendencia a la baja, la deuda externa del sector privado ha aumentado rápidamente: de 3.261 millones de dólares a fines de 1992 a más de US$ 8.300 millones en la actualidad.

Esta situación no es sostenible. Aunque flujos significativos y estables de ahorro externo contribuyen de manera decisiva al desarrollo del país, el ahorro privado doméstico debe tener una participación sustancial. La participación privada en el desarrollo de la infraestructura que prevé el Plan de Desarrollo requerirá una contribución adicional de la inversión privada, doméstica e internacional, equivalente a cerca del 3% del PIB. Si dicha inversión descansa excesivamente sobre el crédito, la vulnerabilidad financiera del sector privado tenderá a aumentar. Para acelerar el crecimiento económico y conjurar a tiempo las tendencias adversas de la estructura financiera de las empresas, es necesario, por lo tanto, recuperar el ahorro privado doméstico.

• II. EL ESTADO DE LA INFRAESTRUCTURA

La infraestructura y sus servicios relacionados contribuyen al desarrollo de un país al incrementar la productividad de los factores económicos, permitir la diversificación de la producción y la comercialización, aumentar la calidad de vida de los habitantes y responder a las necesidades de una población en crecimiento.

En las dos últimas décadas el país ha experimentado grandes avances en el desarrollo y cubrimiento de su infraestructura. Se han construido alrededor de 5.800 km de nuevas carreteras, al duplicarse la longitud de la red troncal nacional; se ha cuadruplicado la capacidad instalada de energía eléctrica y se han instalado 2,2 millones de nuevas líneas, multiplicando por cinco la oferta telefónica. De esta forma, entre 1970 y 1994, se incrementó la cobertura de los servicios de electricidad del 47 al 87% y se triplicó la densidad telefónica, que alcanzó en 1994 doce líneas por cada 1000 habitantes.

Sin embargo, ni el acervo ni la calidad de la infraestructura existente están acordes con la demanda generada por el crecimiento de la economía, ni son los adecuados para que el país pueda enfrentar los retos de la apertura y de la competencia mundial, en un contexto de internacionalización. Existen, en efecto, ineficiencias en la prestación de los servicios, que han ocasionado sobrecostos importantes al sector productivo y a la nación. En el sector transporte, los principales sobrecostos han sido generados por el mal estado de las vías, las bajas especificaciones de diseño, que aumentan los costos operativos y causan problemas de accidentalidad, y la ineficiencia del Estado para ejecutar obras a costos y plazos mínimos. Según estimativos del Departamento Nacional de Planeación, los sobrecostos anuales del sector vial ascienden a $1,4 billones de pesos. Adicionalmente, existen sobrecostos por un inadecuado uso del transporte multimodal, equivalente a $200.000 millones de pesos, ya que el uso de los modos fluvial y férreo es muy reducido. De otro lado, en todos los medios de transporte (incluido aéreo, fluvial y férreo), la falta de una política de mantenimiento ha generado tal grado de deterioro y atraso, que se requieren más de $400.000 millones de pesos para su rehabilitación y modernización.

Los sobrecostos generados por el sector eléctrico se deben principalmente a distorsiones de la estructura tarifaria, a racionamientos severos durante algunos períodos y a una gestión ineficiente que se refleja en altos niveles de pérdidas y en ausencia de programas de ahorro de energía. Estos sobrecostos ascienden al año a $550.000 millones. En el sector comunicaciones, los principales sobrecostos corresponden a problemas de disponibilidad del servicio, su calidad y distorsiones en tarifas. Anualmente ascienden a $189.000 millones.

De otro lado, los indicadores del acervo de la infraestructura colombiana son bajos si se comparan con los de países latinoamericanos de similar grado de desarrollo. Así, por ejemplo, la capacidad de generación eléctrica era en 1990 de 273 Megavatios por cada millón de habitantes, por debajo del promedio latinoamericano de 346 1 . Los indicadores de disponibilidad de vías, sitúan también a Colombia en un lugar poco destacado: 9 kms. Pavimentación por cada mil kilometros cuadrados y 96 de vías totales por igual superficie, por debajo de los promedios latinoamericanos de 19 y 118 kms, respectivamente 2 . La disponibilidad de líneas férreas es también baja: sólo 100 kilómetros por cada millón de habitantes, comparado con 250 kilómetros para el promedio de América Latina. Por el contrario, la densidad telefónica es relativamente alta en relación con otros países latinoamericanos. En 1990 Colombia tenía una densidad de 8,8 líneas por cada 100 habitantes, mientras que Venezuela presentaba una densidad de 7,7 y México y Chile de 6,5 (Cuadro 2.2).

En lo que respecta a la calidad del servicio, Colombia debe realizar importantes mejoras para lograr niveles similares a los de otros países latinoamericanos. En el campo energético, las pérdidas en 1990 eran del 22%, casi el doble del promedio latinoamericano de 14%. En el área vial, la red pavimentada de Colombia es sólo el 9% de su red total, frente a un promedio de 16%. Del total de la red pavimentada colombiana, el 42% se encontraba en buen estado, frente a 38% para el promedio de América Latina. En telefonía, el desempeño colombiano es bastante mejor que el del resto de América Latina: sólo 6 fallas por cada 100 líneas, frente a un promedio latinoamericano de 36.

En el reporte de competitividad mundial de 1994, tras la evaluación de ocho factores de competitividad que determinan la viabilidad de las empresas en un determinado país 3 , Colombia fue incluida por primera vez dentro del grupo de 44 naciones, seis de las cuales son latinoamericanas. El país ocupó el puesto 30, cuarto lugar en latinoamérica, por encima de países como Venezuela, Brasil, Italia, Hungría, Indonesia y Polonia. Sin embargo, en la clasificación del factor infraestructura, el país ocupó el puesto 36, ubicándose de último entre los países latinoamericanos. Si bien Colombia se situó entre los primeros quince países en producción de carbón y crudo, generación eléctrica, importaciones netas de crudo y derivados e inversiones públicas en telecomunicaciones, obtuvo los lugares más bajos en encuestas a los empresarios en indicadores de gestión tales como reinversión en infraestructura, estado de las vías, transporte aéreo, servicio férreo, accesibilidad a los puertos, servicio de telecomunicaciones, costo del servicio de larga distancia internacional y distribución de energía eléctrica.

El país debe asignar, por lo tanto, una buena parte de su inversión pública y privada tanto en ampliar su infraestructura, como en mejorar la calidad de prestación de servicios en la existente. Solo así podrá enfrentar en forma exitosa los retos de la apertura económica y la internacionalización de la economía, en un mercado mundial cada vez más integrado y competitivo.

• III. LA SITUACION SOCIAL 4

La información suministrada por los censos de población de 1973 y 1985 y la encuesta de caracterización socio-económica de 1993 indican que, a lo largo de las dos últimas décadas, el país ha experimentado una disminución sustancial de la pobreza, medida a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas. Aunque tanto las áreas urbanas como rurales se han beneficiado de esta tendencia, ella ha sido mucho más notoria en las primeras, con lo cual se ha ampliado la brecha rural-urbana. Así la proporción de familias con alguna necesidad básica insatisfecha se redujo del 58,9 al 20,6% entre 1973 y 1993 en las cabeceras municipales, en tanto que en las rurales cayó del 87,9 al 58,9% entre estos dos años. La diferencia es más notoria cuando se consideran los hogares en miseria (más de una necesidad básica insatisfechas): en las zonas urbanas la proporción de dichos hogares disminuyó del 13 al 6% entre 1985 y 1993, en tanto que en las zonas rurales sólo se redujo del 44 al 31% (Cuadro 2.3). Ello evidencia no sólo la dificultad para dotar de infraestructura y de servicios, áreas extensas con bajas densidades de población, sino también una mayor orientación del gasto público y de los servicios del Estado hacia las zonas urbanas del país.

La disminución persistente y marcada de la pobreza medida a través de las necesidades básicas insatisfechas contrasta con la escasa mejoría e incluso el deterioro que presenta el país si la pobreza se mide con base en los ingresos y las posibilidades de gasto de las familias. En efecto, la proporción de la población urbana con ingresos inferiores a la línea de pobreza se redujo del 48,6 al 44,0% entre 1978 y 1988, pero se incrementó al 46,4% en 1992. En el sector rural, la pobreza, así medida, se redujo del 70,0 al 68,2% entre los primeros dos años señalados, pero aumentó nuevamente al 69,5% en 1992, La brecha entre áreas urbanas y rurales es nuevamente mayor cuando se analizan los índices de indigencia o extrema pobreza. En 1992, mientras 3,7 de cada diez habitantes rurales eran indigentes, en las áreas urbanas esta relación era de 1,3 a 10.

El incremento en los niveles de pobreza, medidos a través de este indicador, está asociado con tres hechos. En primer término, con la fuerte crisis que experimentó el sector rural a comienzos de la década de los noventa, que se reflejó en una disminución del empleo y de los ingresos reales de los hogares. En segundo lugar, está relacionado con una caída de los ingresos reales de los hogares urbanos, del 6,8% entre 1984 y 1992, pese al aumento de la participación laboral. Finalmente, está asociada con la interrupción, en el segundo lustro de la década del ochenta, de la tendencia a la mejoría que había experimentado la distribución del ingreso durante la década de los setenta, sin que exista consenso sobre la existencia de tendencias claras de dicha variable desde entonces.

La mejoría de los indicadores de necesidades básicas insatisfechas es consistente con la evidencia disponible sobre la evolución de otros indicadores sociales, la cual indica que desde los años cincuenta el país ha experimentado una mejora continua en las condiciones promedio de educación, salud y vivienda. Este proceso no ha sido, sin embargo, homogéneo a lo largo del tiempo, del territorio nacional o de los diferentes grupos socieconómicos (Cuadro 2.4).

En el caso de la educación, el número promedio de años de estudio de la población con 24 años o más aumentó de 3,5 a 5,9 entre 1973 y 1993. Sin embargo, en el caso de la población pobre, dicho indicador sólo alcanzó, en 1993, 3,2 años: 4,3 en las áreas urbanas y 2,3 en las rurales. Este factor es una de las restricciones más severas para el ascenso social de amplios sectores de la población colombiana. Por otra parte, aunque la cobertura del sistema escolar ha aumentado, los excesivos niveles de repitencia y deserción son síntomas de la incapacidad de retención del sistema escolar y la baja calidad de la educación que reciben la mayoría de los niños y jóvenes colombianos. además, si bien el gasto público en educación ha tenido en Colombia una tendencia levemente ascendente, ha estado sujeto a fluctuaciones cíclicas y a una asignación que en algunos casos no beneficia a los sectores más pobres, en particular aquella destinada a la educación superior. Su nivel (3,07% en 1993) es inferior al de muchos países latinoamericanos con niveles similares de desarrollo.

En el caso de la salud, los indicadores tradicionales (esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil) muestran igualmente una mejoría sistemática desde los años cincuenta. Los cambios en el perfil epidemiológico evidencian igualmente la pérdida de la importancia relativa de las enfermedades típicas del subdesarrollo. Más aún, tanto los indicadores tradicionales como los más modernos de carga global de enfermedad se encuentran por encima del promedio latinoamericano, pero acusan grandes diferencias por regiones y grupos socieconómicos y un preocupante aumento de la carga de enfermedad por traumas y violencia. No obstante, el acceso a los servicios de salud sigue siendo limitado e inequitativo: en 1993, el 19% de la población con necesidades de atención médica no tuvo acceso a servicios de salud; en las áreas rurales, la proporción correspondiente alcanzó un 29% y en el quintil más pobre de la población un 32%. La cobertura de los sistemas de seguridad social es aún baja para un país como el nuestro -20% de la población - e irrisoria en las áreas rurales y en los estratos más pobres de la población. Si bien el gasto público en salud se ha incrementado desde 1990, los bajos niveles históricos de ejecución, indican una inadecuada gestión de muchas de las instituciones del sector.

Por otra parte, durante las últimas décadas han mejorado las condiciones de las viviendas de los colombianos, según se refleja en la ampliación de la cobertura de los servicios de energía, acueducto y alcantarillado, y en la disminución simultánea de la proporción de las viviendas con piso de tierra o paredes de material precario. No obstante, en términos absolutos, los hogares con problemas habitacionales han aumentado de 1,7 a más de 1,9 millones entre 1985 y 1993. La falta de conexión a los servicios públicos sigue siendo la mayor deficiencia, seguida por el hacinamiento. A su vez, las diferencias en la calidad y servicios de la vivienda entre el sector urbano y rural, si bien han disminuido, aún son considerables.

Una fotografía del perfil de la pobreza en 1993 indicó la diferencia marcada que existe en algunos atributos importantes entre los hogares pobres y no pobres (Cuadro 2.5). Los hogares pobres tienen un mayor número de niños menores de once años y de miembros por familia. La incidencia de la jefatura femenina es también mayor en ellos.

Las desigualdades en los niveles de escolaridad son considerables. Mientras en las familias pobres, la escolaridad del jefe y la de su cónyuge no supera los tres años, en los no pobres es mayor de siete años. Ello tiene una incidencia decisiva sobre la capacidad para generar ingresos, dados los diferenciales significativos de remuneraciones asociados a mayor educación: el ingreso laboral promedio de los trabajadores con primaria incompleta equivale al 69% de aquel de las personas con primaria completa, y al 42 y 18% del ingreso promedio de las que terminaron la educación secundaria y universitaria, respectivamente. Los programas de capacitación también discriminan en contra de los hogares pobres. Esta situación tiende a perpetuarse, en la medida en que los niños de las familias pobres reciben menos educación que en el resto de los hogares.

Las diferencias en las características laborales son igualmente marcadas. El número de personas del hogar por trabajador es mayor en las familias pobres, lo mismo que el porcentaje de jefes y, especialmente, de cónyuges inactivos; lo que está asociado, sin duda, a la elevada carga de crianza característica de estos hogares. A su vez, los jefes y cónyuges ocupados son en mayor proporción trabajadores por cuenta propia, ayudantes familiares y servicio doméstico, mientras que los no pobres tienden a ser empleados particulares o del gobierno. El tamaño de las empresas donde trabajan es también diferente: el 84% de los jefes de los hogares pobres trabajan solos o en empresas de hasta cinco trabajadores.

Las condiciones descritas generan diferencias importantes en las fuentes de ingresos, monto de los mismos y afiliación a la seguridad social. Así, mientras la fuente de ingresos más importante de los hogares no pobres son los salarios, en las pobres son los ingresos independientes. El ingreso familiar promedio de las familias no pobres en las áreas urbanas es tres veces el de las pobres y en el área rural dos veces. Así mismo, mientras el 39% de los jefes de hogar no pobres están afiliados a la seguridad social, en los hogares pobres esta proporción es apenas del 4%.

Las condiciones de las viviendas y el acceso a los servicios públicos son también inferiores en las familias pobres, lo cual deteriora la calidad de vida y eleva la carga de las labores domésticas. Por su parte, en las áreas rurales, las familias pobres tienden a vincularse más como productores agropecuarios que las no pobres. Sin embargo, las formas de tenencia y propiedad de la tierra llevan a que únicamente un 37% sean propietarios o tengan derechos de propiedad contra 50% en el caso de los hogares no pobres.

Un reciente estudio del Banco Mundial 5 ha analizado qué factores contribuyen a aumentar o a disminuir la probabilidad de ser pobres. Dicha probabilidad aumenta un 9,7% en el área urbana y 4,6% en la rural por cada hijo adicional, y en 10,5 y 4,0%, respectivamente, si la jefatura del hogar es femenina. Por el contrario, la probabilidad de ser pobres se reduce significativamente con la educación: decrece del 39,6% cuando el jefe de un hogar rural no tiene educación a 7,9% cuando ha cursado doce años de estudio, y del 21,2 a 3,9% en las áreas urbanas. Así mismo, disminuye, en el sector rural, del 35,9% cuando el cónyuge es analfabeta al 14,5% cuando ha cursado secundaria, y en las urbanas del 16,9 al 6,7%. Por regiones, la Costa Atlántica tiene una incidencia de la pobreza mayor a la esperada, debido en lo fundamental a un mayor número de hijos y una menor educación de los jefes de hogar y de sus cónyuges, en comparación con otras regiones del país.

Este estudio y aquellos realizados por la Misión Social del DNP 6 han mostrado la diferencia muy marcada que tienen distintos subsidios otorgados por el Estado sobre la distribución del ingreso. Estos análisis indican que hay algunos programas estatales que llegan en una alta proporción a los pobres: los programas de desarrollo rural (los del Incora, PNR, DRI y Caja Agraria), de educación primaria y los del ICBF . En todos ellos, más del 60% del gasto público se destina al 40% de los hogares más pobres. En otros casos, entre el 40 y el 60% del gasto lo reciben estos hogares: es el caso de los programas de educación secundaria y salud pública, de los subsidios cruzados del sistema de seguridad social y de aquellos que se otorgan a través de las tarifas de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica. Por último, el gasto público en educación superior es regresivo: sólo un 14% del gasto llega al 40% de hogares pobres. Esta incidencia distributiva es decisiva para analizar la asignación de recursos públicos a los distintos programas.

• IV. VIOLENCIAS Y JUSTICIA

Una de las grandes paradojas del país es la coexistencia de un desempeño económico satisfactorio, con altísimos niveles de violencia. En efecto, mientras Colombia ha alcanzado importantes transformaciones en el campo del desarrollo económico, aún no ha podido construir una sociedad moderna, basada en el fortalecimiento y la participación de la sociedad civil. Este contraste ha llevado a una profunda crisis social y política, que ha contribuido a la violencia y a la criminalidad que sufre hoy el país.

Las manifestaciones de esta violencia y criminalidad son variadas en términos de actores y expresiones regionales, y se entrelazan entre sí de manera compleja, de tal forma que es difícil delimitarlas con precisión. En este proceso inciden, además, otras causas que la instigan: las fuertes desigualdades económicas y sociales, la presencia de grupos gestores de violencia, la proliferación del porte de armas y el abuso en el consumo de bebidas embriagantes, entre otros factores.

No es fácil establecer la identidad de los agentes promotores de la violencia y la criminalidad y menos aún si éstos se encuentran organizados o dispersos. De los 28.173 homicidios cometidos en el país en 1993, únicamente el 6% es atribuible a la guerrilla, al narcotráfico o a los grupos paramilitares, mientras el 94% es el resultado de la acción de agentes difusos 7 . Estos últimos corresponden a diversos tipos de violencias, enraizadas en la vida cotidiana, que se despliegan tanto en ámbitos privados como públicos.

De otro lado, los grandes esfuerzos que han llevado a cabo las fuerzas armadas en los últimos años, han permitido desarticular en buena medida los aparatos armados del narcotráfico, de los grupos de justicia privada y de los paramilitares. En alguna medida, sin embargo, ello ha resultado en una atomización de estos actores en pequeños grupos que continúan siendo responsables de los altos niveles de criminalidad del país.

La búsqueda de soluciones políticas al conflicto armado guerrillero que han llevado a cabo las últimas administraciones ha permitido la desmovilización de cinco organizaciones alzadas en armas y la reincorporación de casi 4.000 personas a la vida civil, así como acelerar el aislamiento político y social de la lucha armada en el país. No obstante, esto condujo a nuevos focos de violencia en algunas ciudades a partir de la conformación de milicias populares, en una intención de la guerrilla por encontrar arraigo en asentamientos subnormales de varias ciudades.

El crecimiento de la criminalidad urbana ha significado un aumento en la sensación de inseguridad por parte del ciudadano común. Esta incertidumbre se ha visto reforzada por la desconfianza producida ante la degradación de algunos miembros de las instituciones creadas para proteger la sociedad y por el distanciamiento del ciudadano frente a algunas instituciones y procedimientos destinados a dirimir los conflictos, lo que crea en la población un sentimiento de indefensión que inhibe la colaboración ciudadana con las autoridades.

En las zonas rurales, la población civil sufre cotidianamente los efectos de los conflictos armados entre la guerrilla, el narcotráfico, los paramilitares y la fuerza pública. La débil presencia del Estado en estas regiones, ha hecho más difícil el eficiente tratamiento de las fuentes de la violencia.

Paralelamente con el nuevo panorama que ofrecen las violencias en el país, muchas se asocian con una muy definida racionalidad económica, que ha encontrado en el delito una importante fuente de ingresos. El enorme poderío económico de sus actores les permite, además, corroer la justicia e incrementar la impunidad. También las organizaciones guerrilleras que hoy operan manejan una clara mentalidad empresarial, que las convierte en agentes económicos que han tendido a realizar acuerdos de convivencia con otros actores de violencia para proteger sus ganancias.

Entre 1990 y 1993 en promedio se denunciaron al año en el país 208 mil delitos, 49% contra el patrimonio económico, 43% contra la vida y la integridad personal, 7% contra la seguridad pública y 1% contra la libertad individual y otras garantías. Estas cifras de criminalidad, a pesar de sólo tener en cuenta los delitos denunciados, muestran la alta inseguridad a la que se ve sometida la ciudadanía.

Los delitos contra la vida y la integridad personal son la primera causa de la pérdida de los años de vida saludables de la población colombiana (26%), por encima del de las enfermedades transmisibles (22%). Estas lesiones intencionales, en unión con las accidentales, son responsables del 39% de los años de vida saludables perdidos para toda la población y de un 85% para la comprendida entre los 15 y los 44 años 8 . Los homicidios (la mayoría cometidos con arma de fuego), han aumentado de manera preocupante: pasaron de representar el 12% de los delitos contra la integridad personal en 1958-1963 al 28% de los mismos entre 1988-1993, mientras las lesiones personales disminuyeron del 63% al 45%. La letalidad de las agresiones se ha intensificado. Hoy, de cada cien mil colombianos, 77,5 son asesinados al año, cifra de las más altas en el mundo y muy por encima de la observada para el promedio de doce países latinoamericanos, 19,8 9 .

En las acciones contra el patrimonio económico, el atraco y el hurto agravado (que requieren altos niveles de organización) han aumentado su participación entre 1958-1963 y 1988-1993, al pasar, respectivamente, del 3,7 al 14% y del 4,3% al 13% del total de delitos contra el patrimonio económico 10 . .

Estos altos niveles de violencia están acompañados, además, de una alta impunidad. Se estima que sólo una quinta parte de los delitos cometidos se denuncian. La administración de justicia presenta, por su parte, altos niveles de congestión, lo cual se evidencia en el número de procesos acumulados, que para 1993 era superior a los 4 millones en todas las jurisdicciones, siendo la justicia penal la que presenta la situación más grave.

En el campo penal, sólo 20 de cada 100 delitos se denuncian y de estos catorce prescriben. De los seis restantes, sólo tres terminan en sentencia. La acumulación anual en este campo, es decir el número de procesos pendientes al finalizar el año frente a los que ingresan es del 41%. Se observan, además, problemas de organización, coordinación, comunicación y aplicación de criterios y procedimientos por parte de los organismos que apoyan la labor de investigación criminal, lo cual afecta los niveles de eficiencia 11 .

La jurisdicción contencioso-administrativa, inicialmente considerada como la de mayor rendimiento, sufre de congestión, en especial en los asuntos laborales y contractuales. La duración promedio de un proceso en esta jurisdicción es de tres años.

La congestión y el atraso tienen más su origen en problemas de organización y gestión, y no necesariamente en el número de juzgados, materiales, equipos o recursos, si se tiene en cuenta que los resultados obtenidos no han mejorado, pese al aumento de recursos humanos y financieros. Las principales causas administrativas de la sobrecarga de procesos, podrían estar relacionadas con la existencia de zonas grises en materia de competencias, la debilidad en los mecanismos de planeación y gerencia sectoriales, la carencia de medios tecnológicos y la inadecuada distribución regional de los recursos. Además, las instancias no judiciales de resolución de conflictos no funcionan en forma adecuada por la carencia de una reglamentación específica y de un conocimiento del ciudadano común sobre el funcionamiento de dichas instancias.

• V. LA CRISIS AMBIENTAL

Colombia tiene una gran riqueza de recursos naturales: 10% de la fauna y flora mundiales, 19% de las especies de aves del planeta, más de 56.000 especies de plantas fanerógamas y más de 1.000 ríos permanentes. Sin embargo, el uso irracional de estos recursos ha conducido a su creciente deterioro, al aniquilamiento de la biodiversidad, la deforestación, la degradación del suelo, el desecamiento de las fuentes de agua, la destrucción de manglares y la contaminación del agua y el aire. En fin, un deterioro ambiental que afecta el bienestar actual y futuro de la población.

Las causas de los procesos de deterioro ambiental en el país son numerosas, pero entre ellas vale la pena destacar: 1 las condiciones de libre acceso a buena parte de los recursos naturales, lo que ha llevado a tasas de extracción muy superiores a las que serían socialmente deseables; 2 la ausencia de mecanismos que permitan cobrar por el deterioro ambiental (es decir, por las externalidades negativas) que generan muchas actividades productivas; 3 la pobreza y los bajos niveles educativos de gran parte de la población colombiana, que la lleva a consumir intensamente los recursos naturales y no le permite acceder fácilmente a tecnologías con las que podrían mejorar su ingreso sin deteriorar el medio natural; a su vez, los grupos más pobres son los más vulnerables a la contaminación, la degradación del entorno y los desastres causados por el inadecuado manejo de los recursos naturales; 4 los patrones de consumo, particularmente de los grupos más ricos de la población, que se caracterizan por el uso ineficiente de los recursos naturales renovables; 5 múltiples factores de carácter internacional, tales como los términos inequitativos de intercambio de productos básicos, la demanda de recursos de la fauna y la flora silvestres, el consumo de drogas ilícitas, que contribuye a la deforestación de valiosos bosques, y los daños ocasionados a los recursos naturales comunes, como son el agotamiento de la capa de ozono o el sobrecalentamiento de la atmósfera; 6 la reducida investigación en recursos naturales renovables y en el manejo de la contaminación, que ha redundado en una base científica y en un sistema de información inadecuados para sustentar las propuestas de manejo de los recursos naturales; y 7 la ineficacia de la administración pública para afrontar y orientar soluciones concretas a los problemas ambientales.

A la fecha, más del 30% de la cobertura forestal nativa ha sido destruida. Este proceso continúa, ya que se deforestan entre 300.000 y 800.000 hectáreas por año, con un número probable de 600.000 has/año. A pesar de ello, en los últimos seis años sólo se plantaron 94.000 has y el total reforestado en las dos últimas décadas no supera las 300.000 has. De los 48 millones de hectáreas de bosques que aún quedan en pie, el 82% constituyen zona de reserva forestal. De éstas, un 60% son poco susceptibles de deforestación por estar localizado en el ecosistema amazónico, pero cerca de seis millones de hectáreas en la zona andina y las regiones costeras Pacífica y Atlántica son accesibles y se encuentran en un proceso de destrucción

A pesar de los variados esfuerzos realizados por los gobiernos para promover la reforestación, la industria colombiana depende aún de los bosques naturales para el abastecimiento de materias primas: alrededor del 65% del consumo total de productos forestales proviene de bosques naturales en la Costa Pacífica.

Con el fin de conservar su riqueza natural, el país ha desarrollado un sistema nacional de áreas protegidas. En la actualidad cuenta con 33 parques nacionales, dos reservas naturales, siete santuarios de flora y fauna, y una zona ecológica especial. Este sistema, que cubre una área de 9 millones de has, presenta restricciones para su manejo eficiente, en razón de problemas de tenencia de tierra, presiones colonizadoras, una administración centralizada de los mismos, la subvalorización de los servicios que prestan, la falta de recursos humanos calificados, la escasez de recursos financieros, la poca participación ciudadana en su conservación, la producción y transporte de narcóticos en los mismos, y los problemas de violencia y conflicto social.

Colombia es un país rico en recursos hídricos, pero su uso es deficiente. El rendimiento hídrico promedio es de 58 lts/s/km 2 , que presenta notables variaciones interregionales e intertemporales como resultado de los ciclos hidrológicos. Así, existen zonas donde estos rendimientos superan los 140 lts/s/km 2 y 5 millones de hectáreas están sometidas a inundaciones periódicas, pero en el 14% del territorio nacional hay déficit de agua. Así mismo, el agua subterránea es una fuente potencial importante para el abastecimiento, ya que 31% del agua dulce del país está contenida en los acuíferos. Además, el territorio nacional cuenta con más de 2.5 millones de hectáreas de humedales con una alta productividad de biomasa, que contienen el 87% del volumen de los cuerpos de agua de corriente. Estas áreas inundables, asociadas con las ciénagas, están localizadas principalmente en la región Caribe y en las planicies aluviales y altillanuras de la Orinoquía. Por último, el país cuenta con los océanos Pacífico y Atlántico, ecosistemas vitales para el desarrollo sostenible.

No obstante la riqueza en recursos hídricos, las alteraciones en los ecosistemas que regulan el agua han generado problemas de escasez. Las cuencas en los páramos, 2.6% del territorio colombiano, que retienen grandes cantidades de agua que al dosificarse garantizan un caudal continuo a las corrientes, son inadecuadamente utilizadas y afectan áreas estratégicas para la sostenibilidad de la red hídrica nacional. Además, se presenta una sobreexplotación y contaminación del agua y graves indicios de desertificación en diversas regiones del territorio nacional. A su vez, el 23% de la población no dispone del suministro de agua para uso doméstico y ciudades como Santa Marta, Pasto y Tunja han sufrido severos racionamientos del servicio de agua por agotamiento de sus fuentes abastecedoras. De otro lado, el uso de aguas subterráneas se hace de manera poco eficiente, con sobreexplotación en algunos acuíferos de zonas como la Sabana de Bogotá, la Guajira y Córdova. Se desconoce también la importancia de los humedales, vitales para la regulación ecológica. Una parte importante de ellos han sido desecados y otros tantos sufren contaminación de origen industrial, agrícola, pecuario o doméstico. Igualmente se han degradado ecosistemas de alta productividad ictiológica como ciénagas, manglares y arrecifes de coral. En las zonas costeras se presentan altos niveles de contaminación en los puertos.

Por sus características geológicas, topográficas y climáticas, Colombia es un país propenso a sufrir desastres naturales como terremotos, maremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, deslizamientos, avalanchas y huracanes, entre otros. Los eventos que más afectaron el territorio nacional en 1993 fueron: inundaciones (76,5%), vendavales (14,1%), deslizamientos (4%), sismos (2,9%), erupciones volcánicas y otros (2,5%). A pesar de que los sismos se presentan en un porcentaje menor, su capacidad de destrucción es grande. La región Pacífica es de alta vulnerabilidad sísmica y tsumagénica (maremotos), situación que conlleva riesgos de inundación y destrucción.

Por otra parte, unido a la deforestación y al mal uso de los recursos hídricos, se presenta una degradación permanente del suelo. El 49,5% de los suelos presenta algún grado de erosión, de la cual un 23,4% es catalogada como severa, particularmente en la zona andina. Se estima que anualmente entre 170.000 y 200.000 hectáreas de terreno quedan sujetos a erosión.

La diversidad de los recursos edáficos, hídricos y climáticos, determinada por las características de la cadena montañosa de los Andes, otorga ventajas comparativas para la producción agropecuaria. Ello exige un uso apropiado del suelo y la utilización de tecnologías y prácticas de cultivo adecuadas a las condiciones locales. No obstante, la deforestación, los conflictos por la propiedad de la tierra, un uso inconveniente del suelo y de tecnologías, perpetúan el desarrollo de sistemas de producción agrícola en zonas sin esa vocación y la utilización de tecnologías inadecuadas en áreas potencialmente útiles para la agricultura, lo cual ha conducido a procesos de erosión y pérdida de la capacidad productiva de los suelos.

El deterioro ambiental, el inadecuado manejo de los recursos naturales y la deficiente prevención de riesgos, son responsables de múltiples desastres. Las poblaciones más pobres son las más vulnerables a ellos, ya que se localizan en zonas de alto riesgo de inundación o en sitios inestables en los límites de las ciudades.

La calidad del medio ambiente de los principales centros urbanos del país se ha deteriorado significativamente en las últimas décadas. Los principales problemas de calidad de aguas originados por fuentes puntuales de contaminación pueden agruparse de la siguiente manera: 1 descargas de materia orgánica de fuentes residenciales e industriales, que reducen o eliminan completamente el oxígeno disuelto de las corrientes, al causar impactos sobre la vida acuática y su calidad estética; 2 presencia de organismos patógenos por descargas de origen residencial y de algunos tipos de industrias, que representan riesgos severos para la salud de consumidores de agua de las fuentes receptoras o de productos agrícolas regados con ellas; y 3 presencia de sustancias peligrosas descargadas por las industrias, las cuales pueden propiciar efectos acumulativos y/o persistentes de consecuencias aún más graves para la salud.

Menos del 5% de los 1044 municipios del país tratan sus aguas residuales antes de disponerlas y, entre las ciudades de mayor tamaño, tan sólo Bucaramanga cuenta con planta de tratamiento de aguas residuales. Además, los problemas de calidad de aguas originados por fuentes no puntuales han sido estudiados de manera inadecuada en el país. Estimativos preliminares sugieren que la aplicación de pesticidas en 1.2 millones de hectáreas, que se dedican a los ocho cultivos con mayores consumos, es del orden de 9 a 13 Kg/ha-año, en tanto que la aplicación de fertilizantes en las 4.5 millones de hectáreas de zona agrícola oscila entre 230 y 290 Kg/ha-año. Estas cifras sugieren que en algunas zonas del país pueden existir problemas importantes de contaminación por escorrentía y percolación agrícola.

El manejo de aproximadamente 14.000 toneladas de residuos sólidos domésticos producidos diariamente en el país es aún muy deficiente. Algunas ciudades como Santafé de Bogotá, Medellín, Cartagena o Manizales cuentan con rellenos sanitarios, pero sus especificaciones y manejo son inapropiados. Las labores de almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición de las aproximadamente 700 toneladas de residuos peligrosos producidas diariamente ocasionan problemas ambientales críticos.

Los niveles de contaminación del aire en algunas de las principales ciudades como Barranquilla, Bogotá, Cali, Medellín y Sogamoso superan las normas existentes. Estas concentraciones se elevan en los períodos de inversión térmica, frecuentes particularmente en los primeros meses del año. A nivel nacional, las fuentes móviles contribuyen aproximadamente con el 61% del volumen total generado de monóxido de carbono, hidrocarburos, óxidos de nitrógeno, partículas en suspensión y óxidos de azufre, y las fuentes fijas aportan el 39% restante. En el sector industrial, se han identificado cerca de 5.600 fuentes importantes de contaminación, de las cuales un 80% se concentra en los siete corredores industriales: Bogotá-Soacha, Cali-Yumbo, Medellín-Valle de Aburrá, Valle del Sogamoso, Barranquilla-Soledad, Barrancabermeja y Cartagena-Mamonal.

En las últimas décadas se han identificado amenazas al medio ambiente cuya naturaleza es de carácter global y que para su solución requieren de acciones concertadas a nivel mundial. Dentro de estas amenazas, las principales son: 1 la creciente emisión de gases, tales como el metano y dióxido de carbono, que pueden tener como efecto el calentamiento de la superficie de la tierra y los cambios subsecuentes en el clima; 2 la producción de sustancias que destruyen la capa de ozono, tales como los fluorocarbonados, que tienen como efecto la penetración de rayos ultravioletas a la superficie de la tierra, con graves consecuencias para la vida en el planeta y en particular para la salud humana; 3 la destrucción masiva de los bosques, en particular de los tropicales, con el consecuente declive de la biodiversidad y posibles desequilibrios ecológicos; 4 la sobrepesca, las prácticas inadecuadas de aprovechamiento de los recursos del mar y costeros, y la contaminación de los océanos, que ponen en peligro la existencia de ecosistemas críticos para la vida marina.

Adicionalmente, es necesario subrayar una amenaza que se cierne sobre los países en desarrollo en su camino hacia el desarrollo sostenible: la tendencia que se observa en el comercio internacional de utilizar lo ambiental como una barrera para impedir el acceso de los productos de los países en desarrollo a los mercados de los países industrializados. Así lo confirma la reciente experiencia de Colombia con atún y las diversas situaciones presentadas con la exportación de pieles de los zoocriaderos, las flores y el carbón, para mencionar los casos más significativos.

De otro lado, la carencia de una política explícita de población que oriente y articule acciones en la búsqueda de metas de crecimiento, estructura y distribución poblacional, así como de la relación entre pobreza y medio ambiente, se traduce en la inexistencia de instancias de articulación y coordinación de acciones entre población y medio ambiente.

La Constitución de 1991 estableció la función ecológica de la propiedad, señaló los deberes y derechos ambientales a cargo del Estado y de los ciudadanos, ordenó la formulación de políticas ambientales como parte del Plan Nacional de Desarrollo e introdujo la noción de desarrollo sostenible como meta para la sociedad. Acorde con este mandato, se expidió la Ley 99 de 1993, se creó el Ministerio del Medio Ambiente y el E<5>Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional Ambiental. Se fijaron así los principios de una política ambiental coherente, con unas bases jurídicas, institucionales, técnicas y financieras para garantizar una gestión ambiental verdadera, efectiva y eficiente. Estas reformas ya iniciadas, deben continuar en este cuatrienio con la organización y puesta en marcha del Sistema Nacional Ambiental y la inclusión de lo ambiental como un factor de desarrollo en las políticas y programas que adelante el Estado.

• VI. ESTRUCTURA Y TAMAÑO DEL ESTADO COLOMBIANO

La Constitución de 1991 incorporó y amplió el principio de intervención estatal que las reformas de 1936 y 1968 le habían incluido a la vieja Constitución de 1886. Así, se establecen como parte de los objetivos de la intervención estatal, "conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes"; "distribuir en forma equitativa las oportunidades y los beneficios del desarrollo", y "la preservación de un ambiente sano". Crea, además, un complejo sistema de planeación nacional y regional, articulado en torno a un sistema nacional de planificación, donde están representados las entidades territoriales y los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales.

Así mismo, la nueva Carta Política incluyó la noción de "democracia participativa", instrumento que permitió la creación de nuevos espacios de interacción entre el Estado y la Sociedad Civil. Fortaleció, además, el proceso de descentralización, amplió los espacios de concertación económica y abrió nuevas posibilidades de participación del sector privado en la prestación de servicios públicos y sociales.

Si bien en la década de los noventa el gasto público se incrementó en forma notable, en parte como respuesta a los cambios institucionales y a las nuevas responsabilidades consagradas en la Constitución de 1991, el Estado colombiano es pequeño en comparación con países de similar nivel de desarrollo.

Medido por el tamaño del gasto público, el Estado colombiano ha mostrado un ritmo de crecimiento escalonado a lo largo de las últimas décadas: de representar 12,6% en la primera mitad de los años sesenta, 20,0% en igual período de los setenta y 25,5% durante el primer lustro de los ochenta, alcanzó un nivel de 30,2% en promedio entre 1990 y 1994. Tanto en los años setenta como en la década actual, el principal impulsor del gasto fue la administración pública, mientras que en los años ochenta este papel correspondió a las empresas industriales y comerciales del Estado (Cuadro 2.6)

No obstante lo anterior, el Estado colombiano medido a través del gasto del gobierno central, aún tiene un tamaño normal o es incluso relativamente pequeño. En efecto, en 1992 los gastos del gobierno central colombiano como proporción del PNB eran muy inferiores a los de los países desarrollados. Eran, igualmente más bajos que los de los países asiáticos de rápido crecimiento (NICs), y se encontraba entre los más bajos de América Latina. Aún, si se tienen en cuenta los aumentos más recientes, estas afirmaciones son aún válidas.

En términos estructurales, el Estado colombiano ha experimentado dos cambios importantes en los últimos años. El primero es la apertura a la actividad privada de sectores tradicionalmente reservados al sector público, tanto en infraestructura, como en servicios sociales (seguridad social). Este proceso ha estado acompañado, en forma todavía incipiente, por el desarrollo de marcos regulatorios apropiados, que garanticen la competencia en la prestación de los servicios hasta donde sea posible, y la defensa de los consumidores. No obstante, algunos de los ensayos iniciados de apertura de la infraestructura a agentes privados, ha implicado riesgos elevados para el Estado en forma de garantías de rentabilidad de diferente tipo, que en algunas ocasiones pueden resultar onerosas. El avance de este proceso requiere, por lo tanto, de la consolidación y desarrollo de regulaciones apropiadas y de mecanismos de participación en los cuales el sector privado asuma efectivamente los riesgos que implica toda actividad de inversión.

El segundo cambio importante que experimenta el Estado es la transferencia de responsabilidades políticas, fiscales y de gasto público a los niveles sub-nacionales de gobierno. Las transferencias de recursos y responsabilidades fueron consagradas en los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional y en sus desarrollos posteriores, fundamentalmente en la Ley 60 de 1993 de competencias y recursos. Este proceso no ha estado acompañado, sin embargo, de un fortalecimiento institucional de la débil estructura fiscal de las entidades territoriales, sobre todo de los departamentos. Como resultado de ello, las finanzas de las entidades territoriales han mostrado una dependencia cada vez mayor de transferencias del nivel central.

El cuadro 2.7 presenta la evolución de los ingresos y gastos del sector público por niveles de gobierno. Allí se observa que mientras en 1981 los ingresos propios de los departamentos constituían el 19,5% de los ingresos totales del sector público y 3,2% del PIB, en 1994 representaban tan sólo 8,8% de los ingresos totales del sector público y 2,9% del PIB. En el mismo período, el gasto total de los departamentos como proporción del PIB se incrementó de 4,3% a 5,1%. Como consecuencia de estas tendencias, el grado de dependencia fiscal de los departamentos aumentó en forma considerable.

Así, mientras en 1981 la relación de ingresos propios a gastos era del 0,74%, para 1994 había disminuido a 0,56%.

La estructura fiscal de los municipios ha sido más dinámica. Sus ingresos propios crecieron en términos reales entre 1981 y 1994 a una tasa de 9,3% anual, superior al crecimiento del PIB, aunque inferior al crecimiento de los ingresos del nivel central (11% anual). Por este motivo, aunque los ingresos propios de los municipios aumentaron como proporción del PIB, del 2,1% a 4,2%, su participación en los ingresos totales del sector público disminuyó del 12,9% al 12,7%. Por su parte, los gastos de los municipios se incrementaron en forma más dinámica, del 3,7% a 6,8% del PIB; por este motivo, el grado de dependencia fiscal cayó, a diferencia de lo sucedido con los departamentos: del 0,57 a 0,62 entre 1981 y 1994.

Esta excesiva y creciente dependencia fiscal, así como la lentitud del proceso efectivo de transferencia de responsabilidades y competencias podrían convertirse, si no se corrigen a tiempo, en una seria amenaza para las finanzas públicas consolidadas. Al tiempo que se consolide en los próximos años la transferencia de competencias y recursos, es necesario fortalecer institucional y fiscalmente a las entidades territoriales, para evitar que el proceso de descentralización reduzca la eficacia de la acción pública o termine por perjudicar la estabilidad macroeconómica.

CAPITULO 3.

LA ESTRATEGIA MACROECONOMICA

La estrategia macroeconómica del gobierno garantizará el mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos básicos, el manejo adecuado de las bonanzas cafetera y petrolera y la apertura de la economía, al fomentar activamente la creación de empleo y corregir al mismo tiempo las tendencias adversas que han experimentado en los últimos años las tasas de cambio real y de ahorro privado. Dada la arraigada indización de la economía, asociada a dos décadas de inflación relativamente estable, el mantenimiento de equilibrios macroeconómicos básicos, aunque indispensable, no es una condición suficiente para garantizar el descenso de las tasas de inflación. Por este motivo, el gobierno ha propuesto la realización de un Pacto de productividad, Precios y Salarios que complemente los esfuerzos que en materia macroeconómica acuerdan el gobierno y el Banco de la República. Por otra parte, frente a los efectos nocivos que ha generado el contrabando e importaciones masivas realizadas en condiciones distorsionadas de precios, el proceso de apertura exige algunos ajustes orientados a fortalecer la función aduanera y los mecanismos de salvaguardia y defensa frente a la competencia desleal.

Esta política macroeconómica, unida a las estrategias social y de competitividad, permitirán mantener un ritmo de crecimiento promedio del producto interno bruto del 5,7% anual entre 1994 y 1998 (Capítulo 4). El crecimiento del PIB per cápita, del 3,8% anual, será uno de los más altos de la historia económica del país; de hecho, sólo es comparable con aquellos que alcanzó el país durante el segundo lustro de los años veinte y entre 1967 y 1974. Este patrón de crecimiento, complementado por una política activa de generación de empleo, permitirá crear más de 1,5 millones de nuevos puestos de trabajo durante el período de ejecución del Plan. La dinámica de generación de empleo se detalla en el capítulo 8 del Plan.

• I. DEFENSA DE LA TASA DE CAMBIO

La justificación básica de la apertura económica descansa sobre las ventajas de una mayor especialización de la economía, que permite explotar las economías de escala y orientar los recursos productivos hacia aquellos sectores en los cuales el país tiene ventajas competitivas. Las virtudes de la especialización son obviamente mayores en economías pequeñas, como la nuestra, cuyas posibilidades de profundización productiva a través de la sustitución de importaciones están virtualmente agotadas. De lograrse este propósito, el dinamismo del sector exportador tiende a generar un "círculo virtuoso" de mayor inversión e incrementos en productividad que se traduce en mayores ritmos de crecimiento económico.

La experiencia de los últimos años indica, sin embargo, que este proceso dinámico de crecimiento exportador no es un producto automático de la liberación comercial. Requiere como contrapartida esfuerzos por garantizar el capital humano y la infraestructura necesaria para un mayor crecimiento económico y políticas sectoriales activas orientadas a mejorar las condiciones de competitividad. Igualmente importante, esta experiencia indica que el objetivo de acelerar el desarrollo exportador no se alcanzará si no se logra quebrar la tendencia adversa que ha experimentado la tasa de cambio real en los últimos años. En efecto, la revaluación real del peso ha frenado a partir de 1991 el crecimiento del sector exportador y ha hecho que la expansión global de la economía recaiga excesivamente sobre los sectores productores de bienes no comercializables internacionalmente. La defensa de la tasa de cambio real y la reversión gradual del proceso de apreciación del peso observado entre 1991 y 1994 son, por lo tanto, uno de los requisitos esenciales para que tenga éxito el proceso de internacionalización de la economía.

En los dos últimos años, la fuente fundamental de presión sobre el mercado cambiario, que se reflejó en la tendencia a la revaluación del tipo de cambio, ha provenido de los flujos de capital del sector privado. En efecto, pese a la bonanza cafetera, en 1994 el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos se acercó a los US$ 3.000 millones. Esto indica que, salvo por condiciones coyunturales en el mercado cafetero, que han sido manejadas mediante un mecanismo específico de estabilización, las operaciones corrientes no son las que genera presiones sobre el mercado cambiario. Las proyecciones de la balanza de pagos corroboran esta apreciación, ya que indican que, con los niveles actuales del tipo de cambio real, la economía arrojaría déficit corrientes significativos aún cuando se inicie la bonanza petrolera en 1997 y 1998. Como, además, el endeudamiento externo del sector público ha tenido una tendencia a la baja en los últimos años, el exceso de oferta de divisas ha provenido en lo fundamental de los flujos privados de capital, particularmente aquellos que han llegado al país en forma de crédito.

El comportamiento de estos flujos ha introducido elementos desestabilizadores en el mercado de divisas. En efecto, las expectativas de abundancia de divisas y, por ende, de apreciación del tipo de cambio, han generado incentivos a contratar mayores montos de endeudamiento externo. Sin embargo, según hemos visto, estos últimos son la fuente fundamental de la abundancia de divisas que actualmente experimenta el país. Así las cosas, el endeudamiento privado, la abundancia de divisas y la revaluación se retroalimentan, generando un "círculo vicioso" que contribuye a acentuar las tendencias adversas que experimenta el mercado cambiario.

Las entradas de capitales tienen como contrapartida el fuerte debilitamiento que ha tenido el ahorro privado. Ambos procesos están interrelacionados: el déficit privado genera unas necesidades globales de financiamiento que sólo se pueden satisfacer mediante flujos provenientes del resto del mundo, pero el fácil acceso al financiamiento externo permite que los agentes privados reduzcan sus esfuerzos de ahorro interno. Por este motivo, los encajes sobre pasivos en moneda extranjera de las entidades financieras, así como los sobrecostos que se impusieron al endeudamiento externo a plazos menores a cinco años, entre ellas las medidas acordadas entre el gobierno nacional y el Banco de la República, buscan contrarrestar tanto la presión sobre el mercado de divisas como el debilitamiento del ahorro privado. El Conpes determinó complementariamente el pasado mes de agosto una separación estricta de los flujos de inversión extranjera directa de los de endeudamiento, dejando los primeros totalmente libres 1 y los últimos sujetos a las regulaciones sobre flujos de corto plazo que expida la Junta Directiva del Banco de la República.

Otra causa de la revaluación real ha sido el excesivo crecimiento de la demanda agregada interna en los últimos años, que ha presionado el mercado de los bienes y servicios que no se comercializan internacionalmente (construcción y servicios). Este fenómeno ha conducido a que, pese a la menor devaluación nominal, la inflación haya continuado relativamente alta. El establecimiento de metas fiscales consistentes, la restricción al endeudamiento externo de corto plazo del sector privado y al crecimiento excesivo de la cartera del sistema financiero doméstico son, por lo tanto, elementos esenciales e interrelacionados de la estrategia de reversión de la tendencia a la apreciación del tipo de cambio real observada en los últimos años.

Estas determinaciones indican que en los próximos años será necesario mantener ciertas restricciones a la apertura financiera para que la apertura comercial tenga éxito. Así lo ha reconocido, por lo demás, una extensa literatura sobre la apertura en países en vías de desarrollo. El gobierno mantendrá, por lo tanto, este principio a lo largo de la administración. Conjuntamente con el Banco de la República, acordará, además, metas macro-económicas en materia fiscal y de crecimiento de la cartera del sistema financiero doméstico que sean consistentes con un proceso gradual de devaluación de la tasa de cambio real en un marco de reducción persistente de la inflación.

• II. FORTALECIMIENTO DEL AHORRO DOMESTICO

La política de ahorro juega un doble papel en la estrategia macroeconómica del gobierno. En primer término, como lo ha aprendido el país con el manejo de sus marcados ciclos cafeteros, el ahorro de los excedentes coyunturales de divisas del sector exportador es esencial para evitar los traumatismos que genera el exceso de divisas durante los períodos de buenos precios internacionales, traumatismos que se conocen internacionalmente con el nombre de "enfermedad holandesa" (aceleración de la inflación, revaluación real y debilitamiento de los sectores productores de bienes comercializables internacionalmente). Por otra parte, el ahorro doméstico es esencial para mantener y elevar los niveles de inversión, sin los cuales el país no podrá alcanzar mayores tasas de crecimiento económico.

A. Manejo de las bonanzas cafetera y petrolera

En su historia, Colombia ha acumulado una excelente experiencia en el manejo de sus bonanzas cafeteras. Esta experiencia indica que una parte importante de las bonanzas debe ahorrarse en el Fondo Nacional del Café. Este ahorro permite evitar los traumatismos macroeconómicos característicos de los períodos de bonanza, pero también acumular un importante patrimonio que permite mantener unos mejores precios internos y, por ende, unas mejores condiciones de vida en las zonas cafeteras durante los períodos posteriores, relativamente largos, de bajas cotizaciones internacionales.

La experiencia con el manejo de los ciclos cafeteros llevó, por lo tanto, a los gobiernos saliente y entrante a negociar con el gremio cafetero, el pasado mes de julio, un mecanismo que permite ahorrar una proporción importante de los ingresos adicionales generados por las altas cotizaciones internacionales del grano. El mecanismo diseñado contiene varias innovaciones importantes. Por primera vez en la historia del país, no se acordó ningún uso fiscal de los ingresos generados por la bonanza; más que nunca, por lo tanto, la bonanza en curso será de los cafeteros. Por otra parte, también por primera vez, se acordó que los mayores ingresos se ahorrarían directamente en el exterior; este mecanismo es congruente con el nuevo régimen y con los objetivos cambiarios. Por último, el acuerdo establece un mecanismo automático de ajuste de los precios internos en función de las cotizaciones internacionales. Un mecanismo de este tipo es esencial para regular un producto sujeto a fuertes inestabilidades en sus cotizaciones.