plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998

La bonanza petrolera que experimentará el país una vez comiencen a explotarse a plena capacidad los campos de Cusiana y Cupiagua, llevó al gobierno a proponer al Congreso de la República la creación de un mecanismo similar de ahorro de los excedentes de divisas: un Fondo de estabilización petrolera". Como la fuente principal de presión sobre el mercado cambiario y la demanda doméstica proviene, en el caso del petróleo, de los ingresos fiscales asociados a dicha actividad 2 , el mecanismo propuesto busca ahorrar en el exterior una parte de los mayores ingresos fiscales que reciben la Nación (Ecopetrol), el Fondo Nacional de Regalías y los departamentos y municipios petróleos (incluidos los puertos petroleros). El ahorro se hará directamente en divisas y será manejado por el Banco de la República bajo las orientaciones que trace un Comité Directivo en el cual tendrán participación todas las entidades que contribuyen al Fondo. La propiedad de los ahorros se mantendrá en todo momento en poder de las entidades públicas correspondientes.

A través de esta iniciativa se busca, además, aumentar la eficiencia de la inversión pública. La experiencia colombiana e internacional indica que, cuando una entidad pública recibe ingresos extraordinarios que gasta rápidamente, una parte de ellos termina consumiéndose o invirtiéndose en proyectos de baja rentabilidad social, ya que éstos no son estudiados con el rigor deseable, ni se hacen las provisiones necesarias para minimizar sus costos. Al repartir recursos fiscales que se concentrarían en unos cinco años en un período tres veces mayor, se mejora la asignación de los recursos públicos y, por ende, se incrementan los efectos sobre el desarrollo regional y nacional de la bonanza petrolera.

B. Ahorro y crecimiento económico

Según vimos en el Capítulo 2, el ahorro privado ha experimentado un deterioro sustancial en los últimos años. Mientras el ahorro público se ha mantenido en niveles superiores al 8% del PIB, el ahorro privado disminuyó del 14,1 al 7,3% del PIB durante la década actual. Como resultado de ello, en 1994, el ahorro nacional, equivalente al 15,5% del PIB, es uno de los más bajos de la historia del país y muy reducido en relación con aquellos países que han mantenido altos ritmos de crecimiento económico.

Gracias al complemento generado por el ahorro externo (equivalente en la actualidad al 5-6% del PIB, un nivel excepcional para los patrones del país 3 ) y al abaratamiento que han experimentado los bienes de capital en los últimos años, la tasa de inversión real podrá mantenerse en niveles altos, superiores al 24% del PIB, con lo cual el país podrá crecer a los ritmos prevesibles en los próximos años (5,7% anual). No obstante, la tasa de inversión puede ser insuficiente en vista de las necesidades excepcionales de modernización del aparato productivo y de la infraestructura del país y es, en cualquier caso, baja en relación con los países en desarrollo de mayor crecimiento. La excesiva dependencia del endeudamiento podría, además, aumentar la vulnerabilidad financiera de las empresas privadas.

Las tasas de interés deberán ser también uno de los factores que estimulen la recuperación del ahorro privado sin que se conviertan en un obstáculo para el crecimiento de la inversión. El proceso de apertura de la economía colombiana junto con el desarrollo del sector financiero y el mercado de capitales permitirá que las tasas de interés domésticas converjan a los niveles internacionales, ya que los diferenciales de rentabilidades interna y externa no pueden mantenerse por plazos largos. La tasa de interés es un poderoso instrumento de estabilización de corto plazo, pero ésta no debe alcanzar niveles que la convierta en un factor de desestabilización e incertidumbre macroeconómicas, además de estímulo a la especulación financiera o en elemento de presión revaluacionista del tipo de cambio.

El mantenimiento de altas tasas de ahorro del sector público y la recuperación del ahorro privado son, por lo tanto, esenciales para mantener un rápido crecimiento económico con estabilidad en los próximos años. A ello contribuirá la restricción al endeudamiento externo. Serán indispensables, además, desarrollos paralelos de grandes dimensiones en el sector financiero y los mercados de capitales domésticos. El fortalecimiento de la sociedad anónima abierta y del mercado accionario, el desarrollo de los fondos de pensiones privados y, en general, de los nuevos inversionistas institucionales, los avances de la banca de inversión y la extensión de nuevos instrumentos de intermediación y cobertura de riesgo, son esenciales para acrecentar y canalizar de manera más eficiente el ahorro doméstico. En particular, es necesario fomentar el desarrollo de nuevos instrumentos que encaucen el ahorro privado hacia títulos de propiedad y de deuda de largo plazo, al aumentar la liquidez y al reducir el riesgo de dichas inversiones, y aminorar, así, el sesgo histórico hacia la inversión en títulos de deuda de corto plazo. Por otra parte, la apertura de posibilidades e incentivos para que los colombianos realicen inversiones de riesgo y de portafolio en el exterior contribuirá también a estimular el ahorro y el desarrollo de los mercados de capitales.

En este contexto, el Gobierno Nacional creó una Misión para el desarrollo del mercado de capitales" que permitirá identificar las limitaciones, institucionales, regulatorias o de otro tipo, que dificultan el desarrollo del mercado doméstico de capitales; analizará la conveniencia de introducir esquemas desarrollados en otros países; propondrá estrategias para incrementar la oferta de valores por parte de los sectores público y privado, incluidos los nuevos mecanismos financieros que hacen posible la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura; y formulará recomendaciones para desarrollar en Colombia instrumentos de cobertura de riesgo (futuros, opciones, etcétera.) e implantar la valoración de portafolios a precios de mercado. Por otra parte, vinculado al mismo propósito de desarrollo y aprovechamiento del mercado de capitales, el Gobierno, en desarrollo de la Ley de Servicios Públicos", convertirá las empresas de servicios públicos en sociedades por acciones, permitirá la participación de accionistas privados en el capital accionario de ellas y las hará partícipes de los nuevos mecanismos de ahorro y financiamiento que se desarrollan en el país.

• III. REDUCCION DE LA INFLACION: PACTO SOCIAL DE PRODUCTIVIDAD, PRECIOS Y SALARIOS

El crecimiento generalizado de los precios constituye a todas luces un elemento de ineficiencia que reduce la capacidad de crecimiento económico y el bienestar de la población. Por ello, el gobierno tiene entre sus principales prioridades la de reducción persistente de los ritmos de inflación. Con este propósito, trabajará conjuntamente con la junta directiva del Banco de la República para la definición de políticas macroeconómicas consistentes que permita simultáneamente bajar de manera paulatina el ritmo de crecimiento de los precios y defender la tasa de cambio real.

La fuerte indización característica de la economía colombiana exige que los esfuerzos macroeconómicos para reducir la inflación estén complementados con iniciativas orientadas a desmontar la práctica de fijar los reajustes de precios y salarios en función de la inflación pasada. De lo contrario, los primeros pueden resultar muy costosos en términos de actividad productiva o de desarrollo exportador (si la política antiinflacionaria recae excesivamente sobre el manejo del tipo de cambio) o, de manera alternativa, las metas de inflación se incumplirán en forma reiterada, al generar una falta de credibilidad en los anuncios correspondientes del Banco de la República o del Gobierno.

El Pacto social de productividad, precios y salarios ha sido concebido, así, como un mecanismo para desmontar gradual y concertadamente la indización de la economía, al complementar los esfuerzos que en el frente macroeconómico llevan a cabo el Gobierno y el Banco de la República para reducir la inflación. Sin embargo, avanza un paso más allá en relación con los esquemas tradicionales de negociación tripartita de ingresos y salarios, al incluir en las negociaciones un tercer elemento: la productividad. Con ello no sólo se reconoce que la productividad es la clave para el aumento de los ingresos reales del conjunto de la población, sino también el papel que juega esta variable en una economía abierta, como fuente fundamental de la competitividad global del país.

El Pacto Social fomenta, además, los mecanismos de consenso y cohesión social que son esenciales para superar la cultura de conflicto y violencia que ha caracterizado a la sociedad colombiana en las últimas décadas. La inflación permanente se caracteriza, en efecto, por un estéril conflicto distributivo, en el cual cada agente económico, al fijar su precio o demandar aumentos en su remuneración, cree poder ganar sobre el resto si logra colocarse unos puntos por encima del promedio, o se cree engañado por los otros agentes económicos que derrotan sus esfuerzos por aumentar su nivel de vida. El Pacto busca, por lo tanto, reemplazar este conflicto, cuyo resultado global consiste en que la inflación se mantiene sin que nadie gane o se beneficie de la pugna distributiva, por un consenso que permite reducir la inflación. Permite, además, enfocar el consenso hacia la única variable que en términos económicos posibilita el mejoramiento del nivel de vida de todos: la productividad.

El Pacto tiene, así, tres aspectos fundamentales. En primer término, no reemplaza sino que complementa los esfuerzos de estabilización en el frente macroeconómico. En segundo lugar, se basa en el compromiso que asumen todos los agentes involucrados (Gobiernos Nacional y locales, empresarios y trabajadores) de fijar sus precios y remuneraciones en función de un objetivo común: reducir de manera gradual la indización de la economía. Finalmente, introduce el concepto de productividad en la fijación de ingresos y salarios y concentra, así, la atención de todos los agentes económicos sobre la única variable que permite elevar de manera simultánea el nivel de vida de toda la población. Como los agentes, el Gobierno Nacional asume un doble compromiso: fijar los precios de los bienes y servicios que produce (servicios públicos y gasolina) o controla (avalúos catastrales, arrendamientos, medicamentos) en función del objetivo de inflación y de aumentar la productividad de las empresas públicas.

Para reducir el efecto de fenómenos contrarios a los objetivos del Pacto Social que alteren el bienestar de la comunidad y menoscaben la capacidad adquisitiva de los consumidores, el gobierno garantizará el respeto de sus derechos a la protección, la representación, la información, la educación, la indemnización, la libre elección de los bienes y servicios que requieren para su subsistencia y a ser oídos por los poderes públicos. Para tales fines, la administración apoyará la creación y el fortalecimiento de las asociaciones y ligas de consumidores.

• IV. UNA POLITICA ACTIVA DE EMPLEO

Los positivos ritmos de expansión de la actividad productiva que se esperan en los próximos años deben traducirse en una mejora de las condiciones de empleo. Sin embargo, como lo evidencia la experiencia de Colombia y de otros países, el crecimiento económico y el libre funcionamiento del mercado no solucionan automáticamente los desajustes en el mercado de trabajo. La apertura económica ha alterado, además, el patrón de desarrollo del país, al generar nuevas exigencias sobre el mercado de trabajo. Según lo indica el análisis del capítulo 2, el mercado laboral del país parece enfrentar recientemente fuertes presiones que reflejan la presencia de desequilibrios estructurales que, de no atacarse directamente, impedirían que la tasa de desempleo bajara de un nivel relativamente alto.

El Gobierno pondrá en marcha. por lo tanto, una política activa de empleo", orientada a garantizar que el mayor crecimiento y la apertura de la economía se traduzcan efectivamente en una generación dinámica de puestos de trabajo, a los que puedan acceder en igualdad de condiciones tanto hombres como mujeres. Elementos esenciales de esta política serán el fomento al Sistema de formación profesional", a sistemas modernos de información sobre ofertas y demandas de mano de obra y la reestructuración del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para fortalecer su capacidad de diseñar y ejecutar las políticas de empleo. También hacen parte de esta estrategia el diseño de programas de emergencia para grupos sociales y regiones vulnerables: un subsidio al desempleo asociado al reentrenamiento de mano de obra y una política orientada a corregir problemas críticos de desempleo en algunas zonas rurales y urbanas del país. El gobierno pondrá, finalmente, en marcha, en el marco de su política social, una agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad, cuyas potencialidades en la generación de empleo son ampliamente conocidas. El contenido concreto de estos programas se detalla en los capítulos 5 y 8 del Plan.

• V. CONSOLIDACION DE LA APERTURA ECONOMICA

La apertura económica ha insertado al país en el dinámico proceso de globalización que experimenta la economía mundial en las últimas décadas. La participación en este proceso es una gran oportunidad para aprovechar las ventajas de la especialización productiva, de la transferencia de tecnología y de los flujos de capital. El Gobierno no sólo mantendrá el proceso de apertura sino que lo consolidará a través de una más agresiva estrategia de internacionalización, que busque generar las bases de una competitividad estable a través de una política de ciencia y tecnología, de políticas sectoriales activas, y de inversiones en capital humano e infraestructura.

La finalización, en 1993, de la Ronda Uruguay del GATT fue un paso importante en la historia de la economía mundial. En esta negociación, la más ambiciosa de las distintas rondas del GATT, se creó la Organización Mundial de Comercio, OMC, se redujeron las barreras al comercio de bienes, se integró por primera vez (aunque tímidamente) la agricultura a las disciplinas multilaterales, se renegociaron los códigos de salvaguardias y competencia desleal, se rediseñaron varios códigos nuevos en materia de comercio (como el de medidas de comercio relacionadas con la inversión, el de uso de restricciones para la defensa de la balanza de pagos y otros) y se incorporaron al Acuerdo General nuevos instrumentos en materia de propiedad intelectual y comercio de servicios. Estos acuerdos fueron ratificados mediante la Ley 170 del 15 de diciembre de 1994. Con base en esta Ley el país debe avanzar hacia la adecuación de nuestras normas internas de comercio exterior al nuevo marco normativo internacional. El gobierno colombiano será un defensor de estos acuerdos contra las tendencias neoproteccionistas que tienden a hacerlos nugatorios y, hará, por lo tanto, uso activo de los mecanismos de solución de diferencias que se diseñaron en la Ronda.

La administración ha puesto, igualmente, en marcha, los nuevos acuerdos de integración (G-3 y Caricom) y mantendrá la dinámica de negociaciones internacionales, especialmente con aquellas orientadas a consolidar los vínculos de integración con otros países latinoamericanos y del Caribe. Pondrá en marcha, además, un proceso de discusión nacional sobre la integración hemisférica acordada en la cumbre de las Américas, la adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte y estudiará mecanismos que permitan una mayor integración con la cuenca del Pacífico. Algunas de estas acciones se detallan en el capítulo 10 del Plan.

En materia de política arancelaria, el país propició el diseño de un arancel externo común del Grupo Andino, aprobado en diciembre de 1994, lo cual no excluye la posiblidad de que, en conjunto con los otros países signatarios del Acuerdo de Cartagena, se efectúen los ajustes requeridos para hacer más efectivo el sistema de aranceles escalonados, al corregir distorsiones puntuales que existen en los mecanismos de protección.

El gobierno mantendrá, además, la libertad de la inversión extranjera en Colombia y de la inversión de empresas colombianas en el exterior. La libre movilidad de la inversión directa en ambas vías es, en efecto, un elemento esencial del proceso de internacionalización e incluso requisito básico del éxito de la apertura comercial. La administración reconoce que la inversión extranjera directa es un instrumento decisivo para apuntalar el crecimiento económico y para acelerar la transferencia de tecnología y la modernización del aparato productivo. Espera, además, contar con el concurso activo de empresas extranjeras en el desarrollo de los programas de infraestructura del Plan de Desarrollo. Para estos propósitos, el gobierno continuará las negociaciones internacionales de acuerdos sobre protección mutua a la inversión, para mantener en cualquier caso, el respeto por los principios constitucionales vigentes sobre expropiación.

En el frente interno, el proceso de apertura requiere ajustes para evitar algunos efectos adversos que se han hecho evidentes en los últimos años. La reforma más importante es el fortalecimiento de la función aduanera, mediante el reforzamiento de las medidas policivas y la formalización del proceso aduanero; con este último propósito, el gobierno creó la figura de las sociedades de intermediación aduanera, establecerá un registro de importadores tradicionales y utilizará en forma selectiva las compañías certificadoras internacionales. Por otra parte, rediseñará el estatuto de salvaguardias para adecuarlo a las normas de la OMC y lo utilizará como mecanismo de defensa de aquellos sectores que vienen siendo severamente afectados por importaciones masivas. Rediseñó, igualmente, y mejorará los procedimientos contra la competencia desleal para hacerlos más ágiles y operativos.

CAPITULO 4.

ESTRATEGIA DE INVERSION PUBLICA Y EFECTOS MACROECONOMICOS DEL PLAN

Las decisiones en materia de composición del gasto público son la expresión más concreta de la voluntad política del Plan de Desarrollo. Este capítulo resume la estrategia de gasto a partir de los principales programas de gobierno, sus efectos sobre las finanzas públicas consolidadas y sus fuentes de financiamiento. Se muestra, en particular, la decisión de hacer un gran esfuerzo para incrementar la inversión social en Colombia, al elevarla de un promedio de 8,0% del PIB durante la década de los ochenta y alrededor del 12,0% del PIB en 1994 a un 14,6% en 1998. El Plan contempla inversiones públicas adicionales importantes en infraestructura vial, ciencia y tecnología, desarrollo agropecuario y medio ambiente. Los fundamentos de las estrategias que subyacen detrás de estas propuestas de gasto se analizan en los siguientes capítulos del Plan.

Para incrementar el gasto público en estas áreas estratégicas, el gobierno reducirá los gastos en otros sectores, hará uso de los recursos que contempla la política de concesiones y privatizaciones, contará con aumentos previstos en los recaudos tributarios y hará mejoras sustanciales en la administración tributaria. No obstante, para garantizar la estabilidad y cumplir las metas de reducción de la inflación y defensa de la tasa de cambio, es necesario mantener las tasas tributarias establecidas por la Ley 6 a . de 1992 y hacer un esfuerzo de racionalización de los tributos existentes que genere mayores ingresos al gobierno nacional. El gobierno presentará un proyecto de ley al Congreso que contempla estas reformas.

Cabe anotar que a diferencia de los demás capítulos del Plan, las cifras analizadas en este capítulo se refieren en su mayoría a operaciones efectivas de caja y no a apropiaciones, con el fin de mantener la consistencia con los escenarios fiscal y macroeconómico que se presentan en las secciones II y III.

• I. LA RECOMPOSICION DEL GASTO PUBLICO

El Plan de Desarrollo identifica tres áreas críticas para la inversión pública en el país en los próximos años. La primera es la inversión social. El Salto Social que propone la administración es esencial, no sólo como base para la construcción de una sociedad más solidaria, sino como un poderoso motor de desarrollo, ya que invierte en el recurso productivo más importante de una nación: el capital humano. La segunda es la estrategia de competitividad para la internacionalización. Esta estrategia exige incrementar el gasto público en tres áreas: desarrollo vial, desarrollo científico y tecnológico, e inversión rural. Por último, como punto de partida en el largo camino que debe recorrer el país para revertir el deterioro ambiental que ha acumulado en las últimas décadas, el gobierno nacional debe aumentar las inversiones en la recuperación y defensa del medio ambiente.

A. La inversión social

En las dos últimas décadas, la inversión social en Colombia ha fluctuado entre el 7% y el 9% del PIB. Durante este gobierno, los mayores aumentos del gasto público se destinarán al sector social (gráfico 4.1).

Para el sector público en su conjunto, la inversión en capital fijo y transferencias regionales destinada al sector social se incrementará del 3,5% del PIB entre 1991-1994 al 6,3% del PIB en este cuatrienio y el total de la inversión social del 9,3% al 14,1% (Cuadros 4,1 y 4,2). En el contexto del proceso de descentralización, gran parte del gasto adicional, en especial en educación, salud, y agua potable y saneamiento básico, será realizado por los departamentos y municipios, con transferencias de la nación y aquellas asignadas en el Plan de inversiones al Sistema de Cofinanciación.

Los mayores recursos se destinarán a una variedad de programas. En términos cuantitativos, los más importantes serán aquellos asociados al desarrollo de la educación básica, al sistema de salud y a la Red de Solidaridad Social. Esta última incluye programas de vivienda social rural y urbana, empleo, nutrición y apoyo para mujeres jefes de hogar, entre otros.

Aunque cuantitativamente menos importantes en términos de recursos fiscales, conviene resaltar los aumentos destinados a los programas de democratización de la propiedad, en especial los de desarrollo campesino (reforma agraria y desarrollo rural integrado) y microempresas. Igualmente, la inversión social incluye los programas creados por la Ley 100 de 1993 destinados al pago de pensiones de ancianos indigentes. El impulso a la política cultural, que tendrá como puntal el futuro Ministerio de la Cultura, también recibirá un aumento importante de recursos.

B. La política de competitividad

El significativo atraso que presentan el desarrollo científico y tecnológico y la infraestructura, constituyen obstáculos para el mejoramiento de la competitividad de la economía colombiana. Así mismo, la crisis del sector rural exige un esfuerzo dirigido a capitalizar el sector a través de un importante incremento en la inversión pública y privada.

La política de ciencia y tecnología del gobierno ha establecido el objetivo de elevar del 0,5% al 1,0% del PIB la inversión total del país en desarrollo científico y tecnológico entre 1995 y 1998. Con ello se alcanzarán niveles aceptables en comparación con los patrones internacionales. Para lograr este objetivo, el gobierno debe incrementar los recursos destinados a investigación y difusión de tecnología del 0,18% al 0,44% del PIB durante el cuatrienio, lo que significa que financiará cerca de la mitad de la inversión total prevista en ciencia y tecnología (cuadro 4.3).

En cuanto a infraestructura, el doble efecto de la actualización del país en materia de transporte, energía y telecomunicaciones, y los nuevos desarrollos petroleros, exigirán recursos cuantiosos en los próximos cuatro años. Según lo indica el capítulo 6, el Plan de Desarrollo prevé que las inversiones en estos sectores se incrementarán en un 115% con relación a los cuatro años precedentes. Sin embargo, la mayor parte de este crecimiento recaerá sobre el sector privado, lo cual refleja la política de vincular mayores recursos de este sector como elemento esencial para reducir las deficiencias de la infraestructura del país, desarrollar esquemas de inversión y prestación de servicios más eficientes, y concentrar los recursos del Estado en aquellos campos con mayor impacto social o donde las fallas de mercado son más evidentes.

No obstante el énfasis otorgado a las inversiones privadas en estos sectores, las urgentes necesidades en el frente vial y la participación del Estado en los desarrollos eléctricos y petroleros, exigirán que la inversión pública aumente del 3,4% del PIB en el período 1991-1994 a 4,4% en promedio durante la actual Administración (Cuadro 4.1).

Por su parte, las mayores inversiones públicas en el sector agropecuario se elevarán del 0,7% al 1,1% del PIB entre 1994 y 1998 (cuadro 4.3). Estas sumas representan los costos de los programas que ha diseñado la administración en materia de adecuación de tierras, incentivo a la capitalización rural, comercialización y sanidad agropecuaria, así como los mayores montos destinados a desarrollo rural campesino y desarrollo tecnológico agropecuario, que forman parte de los programas sociales y del plan nacional de ciencia y tecnología, en este orden. Adicionalmente, una parte significativa de los mayores recursos asignados a educación, salud, la Red de Solidaridad Social y otros programas sociales se destinarán al sector rural, donde los índices de pobreza y la baja cobertura de los servicios del Estado exigen una atención preferencial.

• C. Desarrollo sostenible

Las inversiones en desarrollo sostenible, incluyendo los recursos que la Ley 99 de 1993 destinó al sector (fundamentalmente una participación o sobretasa al impuesto predial) y aquellos asignados por la Ley de Regalías, se elevarán del 0,4% en 1995 al 0,5% del PIB en 1998. Por su parte, los recursos destinados por el presupuesto nacional a este sector pasarán de representar en promedio 0,09% del PIB en 1994 al 0,27% en 1998.

• D. Cambios globales en la composición de la inversión pública

Las prioridades establecidas en el Plan implican cambios importantes en la composición de la inversión pública. La participación sectorial en la inversión total en los promedios de este Plan frente al cuatrienio anterior, indica que el sector social aumentará su participación del 48,5% al 57,3%, al igual que la participación de las inversiones en desarrollo vial, medio ambiente, y ciencia y tecnología. En la perspectiva histórica, se puede apreciar que el mayor esfuerzo en justicia, defensa y seguridad ya ha culminado. El leve descenso en la participación de infraestructura energética y de telecomunicaciones en la inversión total es el resultado del aumento sustancial de la participación del sector privado en la financiación de dichos sectores.

• II. RESULTADOS FISCALES GLOBALES Y FINANCIAMIENTO DEL PLAN

Siguiendo las metodologías tradicionales, los escenarios fiscales globales que sirven de base para el Plan de inversiones se expresan en términos de operaciones efectivas del gobierno central y del sector público consolidado. Este análisis incluye, por lo tanto, los rezagos esperados en la ejecución de los presupuestos asignados, previendo una reducción gradual de dichos rezagos en relación con los patrones de los últimos años. Estos escenarios se han realizado con base en los siguientes supuestos:

• 1. Los gastos de funcionamiento del gobierno central, excluyendo transferencias, se proyectaron con base en el crecimiento de la inflación y en el comportamiento previsto de la planta, salarios reales y la compra de bienes y servicios de cada sector. De acuerdo con el resumen que se presenta en el Cuadro 4.4, dichos gastos se reducen gradualmente del 4,2% del PIB al 3,9% del PIB durante el cuatrienio.

• 1. Las transferencias a los departamentos y municipios se distribuyen de acuerdo con las leyes vigentes y evolucionan, por lo tanto, en función de los ingresos corrientes y de las participaciones previstas.

• 1. La inversión del gobierno central se eleva del 2,6% en 1994 al 4,8% del PIB durante el cuatrienio, teniendo en cuenta una mejora gradual en los índices de ejecución.

• 1. Los ingresos del sector descentralizado se proyectaron de acuerdo con los supuestos de bases volumétricas, precios de los escenarios macroeconómicos y los gastos de funcionamiento con base en los datos históricos.

El cuadro 4.4 presenta el escenario de ingresos totales del gobierno central con base en los siguientes supuestos:

a. Se mantienen las tasas impositivas de la Ley 6 a . de 1992. Bajo esta premisa y las mejoras previstas en la gestión tributaria, los ingresos tributarios se elevan ligeramente a lo largo del período de ejecución del Plan.

b. Se mantiene durante los cuatro años una activa política de privatizaciones y se otorgan concesiones en telecomunicaciones que, en conjunto, generan ingresos adicionales para el gobierno central de un 0,7% del PIB en promedio durante el cuatrienio.

• c. Para garantizar, sin embargo, un balance fiscal global positivo durante todo el cuatrienio, objetivo que se considera esencial para cumplir con las metas macroeconómicas en materia de inflación y defensa del tipo de cambio real, es necesario realizar un esfuerzo tributario adicional. Cabe anotar, que cualquier reforma tributaria puede aumentar las tasas impositivas en forma general, o bien elevar los recaudos al racionalizar la estructura tributaria, reducir o eliminar exenciones o descuentos. Es esta última alternativa la que favorece la actual administración. La racionalización de la estructura tributaria propuesta representa recaudos que se elevan gradualmente hasta alcanzar el 1,4% del PIB en 1998 que, teniendo en cuenta las transferencias a las entidades territoriales, representa un ingreso neto para el gobierno central del 0,8% del PIB.

Con los anteriores supuestos, el sector público consolidado alcanza un superávit promedio del 0,2% del PIB durante el cuatrenio y las finanzas públicas se encuentran equilibradas durante los cuatro años del gobierno (Cuadro 4.5). El balance público superavitario es el resultado de un sector central deficitario y un sector descentralizado con excedentes financieros. En efecto, el déficit del gobierno central alcanza en promedio 3,5% del PIB durante el cuatrienio, resultado que se explica en gran parte por el incremento sustancial de las transferencias a municipios y departamentos, sin las cuales el gobierno central presentaría un ahorro sustancial. Lo anterior exige, por lo tanto, una continua transferencia de recursos desde el sector descentralizado hacia el gobierno nacional a través de inversiones forzosas de las entidades estatales, incluido el ISS, en títulos de deuda del gobierno.

Adicionalmente, el gasto real del sector público consolidado, se incrementará a una tasa anual promedio del 8,8% durante la administración. Dicho gasto, neto de transferencias intragubernamentales, se elevará del 30,3 al 34% del PIB entre 1994 y 1998, manteniéndose dentro de patrones normales para países como el nuestro. Este incremento es compatible con los objetivos macroeconómicos señalados en el capítulo anterior y con un crecimiento del PIB del 5,7% real anual en promedio durante el cuatrienio, lo que representa una tasa de crecimiento por habitante superior a la que alcanzó el país durante la fase de mayor crecimiento económico en el último medio siglo, el período 1967-1974.

En cuanto al financiamiento, el Plan prevé que el saldo de la deuda externa del gobierno central se mantendrá constante en términos del PIB, lo cual equivale a un endeudamiento nuevo de aproximadamente US$ 1.233 millones por año a partir de 1996. Estos recursos se obtendrán tanto de la banca multilateral como de la banca comercial y la emisión de bonos en el mercado internacional. El resto de las necesidades del gobierno central se obtendrán en el mercado nacional, como inversiones de los fondos de pensiones privados u otros agentes. En cualquier caso, la ausencia de un déficit público consolidado implica que las necesidades netas de financiamiento del gobierno nacional se verán contrarrestadas por disminuciones en dichas necesidades en el caso del resto de entidades públicas, con lo cual no se presenta una presión global sobre el mercado de capitales.

• III. IMPACTO MACROECONOMICO DEL PLAN DE DESARROLLO

A. Crecimiento de la actividad productiva

Para analizar los efectos potenciales del Plan de Desarrollo sobre el comportamiento sectorial y agregado de la economía colombiana se ha utilizado como herramienta el modelo de equilibrio general computable del DNP. Con este instrumento, se simulan, en particular, los efectos del plan de inversión en infraestructura y la inversión social.

Las ventajas de la inversión en infraestructura han sido ampliamente estudiadas a nivel a nivel internacional 1 y empíricamente verificadas para economías como la colombiana 2 . En efecto, los estudios demuestran que un aumento del capital en infraestructura de 15 incrementa la productivad multifactorial en 0,14%, elevando la rentabilidad privada y estimulando la invesión.

Con respecto a la inversión social, la nueva teoría del crecimiento enseña que aumentos en los niveles de educación y salud de la población, además de mejorar la distribución del ingreso y reducir los niveles de pobreza, incrementan la productividad laboral y generan las condiciones para la innovación tecnológica. La evidencia empírica para Colombia apoya estas hipótesis 3 . En efecto, estimaciones recientes muestran que la productividad laboral tiene una elasticidad de 0,09 con respecto al gasto público en educación y del 0,06 con respecto al gasto público en salud 4 .

Con base en estas premisas y al tratar de cuantificar los efectos del Plan de Desarrollo, se realizaron cuatro simulaciones: la primera supone que ni la inversión en infraestructura ni la inversión social se incrementan durante el próximo cuatrienio (como tampoco la productividad) con respecto al cuatrienio anterior; la segunda supone que la inversión social permanece constante y la inversión en infraestructura crece según lo previsto en el Plan; en la tercera la inversión en infraestructura es constante y la inversión social crece según lo previsto en el Plan; y en la última simulación se conjugan ambos tipos de inversiones.

Los resultados de las simulaciones, que se resumen en el cuadro 4.6 indican lo siguiente:

• 1. En ausencia de inversión social y en infraestructura (escenario 1), el crecimiento promedio de la economía colombiana en el próximo cuatrienio sería cercano al 3,8% ó 3,2% si se excluye petróleo. Los sectores productores de bienes comercializables internacionalmente diferentes a café y petróleo tendrían un desempeño poco dinámico, 2,5%, por debajo de las tasas de crecimiento del período 1990-1994. Por tanto, disminuría el tamaño relativo de los sectores agropecuario e industrial.

• 1. Como se observa en el escenario 2, la inversión programada en infraestructura física tiene un efecto importante sobre la economía colombiana, al elevar el promedio de crecimiento al 4,6% anual, 0,8 puntos porcentuales por encima de los registros alcanzados en el escenario 1. A nivel sectorial, se aprecia una recuperación de las ramas productoras de bienes comercializables. Así, la agricultura no cafetera presenta un crecimiento promedio cercano al 1,6% anual y la industria al 4,8% anual, 0,6 y 1,1 puntos, respectivamente, por encima del escenario 1. La inversión en infraestructura permitirá, por lo tanto, elevar el ritmo de crecimiento, suavizar los efectos nocivos de la bonanza petrolera sobre los sectores internacionalmente comercializables y sentar las bases para un crecimiento más dinámico en el futuro.

• 1. El escenario 3 incorpora el efecto aislado de la inversión social sobre la economía colombiana en el próximo cuatrienio. En este escenario el crecimiento sería 4,8% anual en promedio, superior en un punto al que se presentaría en el escenario 1. Al igual que en el caso anterior, se aprecia una recuperación de la producción agropecuaria no cafetera e industrial, que crecen 1,8 y 0,3 puntos porcentuales por encima del escenario base.

• 1. El escenario 4 incorpora el efecto conjunto de la inversión social y la inversión en infraestructura. En este escenario el crecimiento alcanzaría 5,7% anual en promedio durante los cuatro años, superior en 1,9 puntos al que se presentaría en el escenario 1. Se nota una fuerte recuperación de la producción de bienes internacionalmente comercializables: la agricultura no cafetera presenta un crecimiento promedio cercano al 3,7%, 2,7 puntos más alto que en el escenario 1, y la industria crece al 5,9%, 2,2 puntos por encima del escenario 1.

Como se aprecia, el efecto conjunto de las políticas del Plan trae como resultado un mejor desempeño macroeconómico, lo cual es, por supuesto, coherente con la existencia de importantes relaciones de complementariedad entre los gastos en infraestructura física y social con la producción de bienes y servicios. La mejoría resultante en el incremento del capital humano y en la productividad permite ampliar las posibilidades de crecimiento de la economía en el mediano y largo plazo.

B. Comportamiento de la balanza de pagos

Las proyecciones macroeconómicas indican que el país presentará para el período 1995-98 una sólida balanza de pagos. Si bien se registrará un déficit en cuenta corriente de 4,5% del PIB en promedio, éste se financiará con movimientos autónomos de capital y endeudamiento externo que no comprometen la exposición financiera del país. Como se observa en el cuadro 4.6 el déficit en cuenta corriente neto de inversión extranjera es en promedio 1,2% del PIB, que es compatible con una reversión del proceso de revaluación del peso y con las necesidades de ahorro externo de una economía con altas tasas de crecimiento. Se observa, además, crecimiento dinámico de las exportaciones, que aumentan a una tasa real promedio de 10,3%, por encima del crecimiento del PIB. Esta dinámica permitirá que las exportaciones no tradicionales incrementen su participación en el PIB de 6,6% a 7,9%, situación que refleja tanto los aumentos en la productividad del sector de exportaciones no tradicionales como la reversión gradual del proceso de revaluación del peso. Por su parte, la balanza de servicios mantendrá el déficit relativo histórico causado por el pago de intereses de la deuda externa y la remisión de utilidades.

La cuenta de capital presentará un aumento significativo en los montos de inversión extranjera, que tendrá en 1995 su mayor relación con el PIB, 4,1%, y alcanzará en promedio 3,3%. Finalmente, la relación deuda externa total/PIB se mantendrá estable en 0,29 en el cuatrenio.

• C. Consistencia financiera

El ejercicio de consistencia financiera radica básicamente en observar si las metas macroeconómicas no se ven afectadas por el tamaño del déficit o superávit fiscal y su financiamiento. En otras palabras, un déficit determinado debe ser financiado con una composición balanceada de recursos internos y externos, pues un exceso de endeudamiento externo pone en peligro las metas de inflación (a través del aumento de oferta de moneda doméstica) o de tasa de cambio real (a través del aumento de oferta de divisas); a su vez, un exceso de endeudamiento interno puede elevar las tasas de interés y/o dejar al sector privado sin recursos para financiar la inversión al deprimir el crecimiento.

Dado un determinado comportamiento de la balanza de pagos, las variables claves que determinan el espacio fiscal son el ahorro financiero del sector privado (crecimiento del ahorro y de su portafolio financiero) y sus necesidades de crédito. Un mayor nivel de ahorro financiero amplía los recursos disponibles para financiar tanto la inversión privada como el endeudamiento neto del sector público; igual resultado tiene una reducción de las necesidades de crédito del sector privado.

El ahorro financiero del sector privado está compuesto en términos generales por dinero (M1), cuasidineros y otros papeles del sistema financiero sin incluir el Emisor; y papeles oficiales (bonos del Banco de la República y de la Tesorería). Este agregado, como proporción del PIB, mostró un crecimiento promedio (por encima de del crecimiento nominal del PIB) de 1,5% anual para el período 1981-1990, acelerándose en el cuatrienio pasado hasta alcanzar 9% por año, fenómeno explicado en buena parte por la afluencia de capitales externos. Dado que esta tasa de crecimiento se ha desacelerado en el último año, se ha proyectado, para el ejercicio de consistencia macroeconómica, un crecimiento anual promedio de dicha relación de 2,6% para el período 1995-1998, cerca de un punto porcentual por encima de su promedio histórico.

Dada la evolución del portafolio descrita, se estimó un crecimiento anual promedio de la cartera de 35% en 1995, que equivale a un incremento de 6% de la relación cartera a PIB. Para 1998 el crecimiento de esta relación se situará en 6,2%. El crecimiento proyectado es similar al de los últimos cuatro años (6,6%) y muy por encima del promedio 1976-1994 que fue de 3,3%. La consistencia macrofinanciera del Plan prevé, pues, que habrá suficiente espacio para el crecimiento del crédito al sector privado.

Durante el período 1991-94 se observó un superávit promedio de 0,5% del PIB frente a un déficit estimado promedio de 0,22% del PIB. Esto permitió disminuir el endeudamiento público externo (pasó de 30,5% a 21,9% del PIB) y aumentar moderadamente el endeudamiento interno (de 2,9% a 6,7% del PIB). Lo anterior fue acompañado de un crecimiento muy pronunciado de la cartera privada (25% a 35% del PIB), fenómeno que fue facilitado por la gran afluencia de crédito externo al sector privado. Ante una acumulación de reservas internacionales mayor que la esperada, el superávit promedio observado no fue suficiente y se comprometieron las metas inflacionarias y cambiarias.

El cuadro 4.6 presenta el déficit fiscal y el crecimiento de la cartera y del ahorro financiero consistente con aquel. Se observa claramente que el esfuerzo fiscal del gobierno permitirá un crecimiento importante de la cartera (8 puntos por encima del PIB nominal, lo que equivale a un crecimiento real anual cercano al 13%), que permitirá financiar la inversión privada, sin poner en peligro las metas inflacionarias, de tasa de cambio y la estabilidad macroeconómica.

CAPITULO 5.

EL TIEMPO DE LA GENTE

Colombia ha logrado durante las décadas pasadas importantes avances económicos y sociales, pero subsisten severas restricciones en el campo del desarrollo social. Además del rezago acumulado en algunas áreas, el progreso del país plantea nuevos retos y demandas en materia de bienestar y desarrollo humano. Por estas razones, el país debe construir nuevos acuerdos sociales y proponerse metas más ambiciosas en los campos específicos del desarrollo social.

El desarrollo social y el crecimiento económico están interrelacionados. Los logros económicos hacen factible el mejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos y, a su vez, el desarrollo humano es condición para aumentar la oferta productiva, la competitividad internacional y la productividad de la economía. No obstante, la interrelación entre el desarrollo social y el crecimiento económico no se logra de manera espontánea: debe ser concientemente construida.

Colombia inició desde finales de la pasada década el proceso de internacionalización de su economía y creó así nuevas bases para avanzar en la búsqueda de la eficiencia económica. Este modelo ofrece ventajas innegables. No obstante, este desarrollo, sin una política social definida y explícita, podría llegar a tener un alto costo social, ya que no asegura, en sí mismo, mejorías en la situación de los pobres. Por otra parte, las actividades económicas experimentan ya limitaciones debidas a la calidad de los recursos humanos nacionales disponibles, que impiden a la economía ser más productiva y más competitiva. Por las anteriores razones estratégicas, y por la convicción profunda de que el fin del desarrollo es la gente, el desarrollo social no puede seguir siendo residual en términos de prioridad política y de asignación de recursos.

El interés gubernamental en el área social se concentró en años recientes en aspectos organizativos y en el desarrollo de los derechos constitucionales que, si bien recogen aspiraciones legítimas de mejoramiento y modernización, no se han traducido en el fortalecimiento de los servicios sociales ni en el incremento sistemático de su calidad y cobertura. Simultáneamente, se pretendió extender los instrumentos del mercado y la libre competencia para el acceso y la prestación de dichos servicios, pero no se prestó igual atención al mejoramiento de la calidad de la oferta pública, de la cual dependen casi invariablemente los sectores sociales más necesitados, ni se mejoró la ejecución presupuestal en las entidades responsables del sector.

La debilidad tradicional de la política social se ha expresado también en la carencia de un consenso social básico sobre las prioridades de largo plazo en materia de desarrollo social. Por esta razón, hoy son igualmente legítimas ante la opinión pública todas las demandas de servicios sociales y de subsidios estatales, independientemente de la condición social del demandante y de la naturaleza de su exigencia. En la práctica, los mayores beneficios han sido obtenidos por quienes tienen mayor fuerza y capacidad para imponer sus reclamos, que no son necesariamente los más necesitados.

El Gobierno se ha propuesto, entonces, un viraje sustancial en la política social, para lograr que el desarrollo económico sea de los colombianos y que los ciudadanos sean el principal capital de la sociedad. El bienestar colectivo y la capacidad humana son el mayor activo de la sociedad y la base fundamental de nuestra ventaja competitiva.

La política social se integrará con la política económica. Para el Gobierno, las decisiones de política económica y de política social son estrictamente inseparables y las decisiones de ambos frentes deben ser simultáneas e interrelacionadas. Las decisiones económicas deberán considerar siempre su impacto social y consultar a los voceros sectoriales. De esta manera, las decisiones de política serán, a la vez, de índole social y económica. La integración entre lo social y lo económico se deberá lograr por la vía privilegiada de los mayores y mejores empleos y de un aumento en los niveles de educación del conjunto de la población.

En este marco, el eje fundamental de las decisiones de política económica y social será el crecimiento con equidad. El Gobierno reconoce su capacidad de influir en la distribución de los recursos y con ello lograr impactos significativos en la asignación, composición y uso de los activos de la sociedad, tanto físicos como humanos. En consecuencia, se compromete a garantizar que el crecimiento económico genere efectos redistributivos y a sostener las metas de desarrollo social, aún en el caso de eventuales medidas de ajuste económico y restricción del gasto público. Al reinvertir en el desarrollo humano la mayor parte de las ganancias producidas por el avance económico, el Gobierno asegura simultáneamente el bienestar ciudadano y el mejoramiento en la capacidad productiva de la Nación.

El impulso a la equidad exige promover la disminución de las diferencias de riqueza y de ingresos, de capacidad creativa y productiva, de calidad de vida y de posibilidades de disfrute. También exige reducir la desigualdad entre las comunidades y los géneros. La política social del Gobierno reconoce las diferencias individuales y colectivas de la población y, al mismo tiempo, busca construir condiciones mínimas igualitarias en las condiciones de vida y de participación. De allí la idea de construir un conjunto de bienes y servicios meritorios a los cuales tendrán acceso todos los colombianos, con el apoyo financiero público cuando sus recursos no garanticen el acceso a ellos. Así, el Gobierno, a través de su política social, asumirá su responsabilidad frente a los derechos sociales de todos los ciudadanos y no concentrará la atención de sus políticas en unos cuantos sectores sociales ni limitará su función a la compensación de las víctimas de la competencia.

Los beneficiarios del desarrollo social serán, por lo tanto, todos los colombianos. Es obligación del Estado atender las necesidades de todos los asociados. Este principio de universalidad es básico para la construcción de una nueva sociedad, y de un nuevo ciudadano con mayores capacidades de dominio sobre su vida, sus recursos, su hábitat y sus relaciones con el Estado. Acorde con este principio, el Gobierno avanzará significativamente en la universalización de las coberturas de los servicios sociales básicos y de la seguridad social, y en el mejoramiento de la calidad de vida de todos los colombianos. No obstante, será necesario prestar atención especial a quienes tienen menos posibilidades de ejercer sus derechos; por este motivo, el mayor énfasis del gasto público se dirigirá a los más pobres, para proveer las condiciones mínimas de bienestar y participación.

El compromiso gubernamental con el desarrollo social equitativo es enfático. Implica la modernización de los sistemas de prestación de servicios, la ampliación de sus coberturas y el mejoramiento de su calidad. Los servicios podrán ser prestados por entidades gubernamentales o privadas, pero el control y la regulación serán siempre públicos, al igual que la financiación, cuando sea indispensable para asegurar el acceso de los pobres a los activos productivos, a los servicios y a la protección social. El mejoramiento de la calidad de los servicios sociales será mecanismo indispensable para garantizar la equidad, de modo que no se reproduzca el esquema tradicional de instituciones y servicios pobres para la población pobre.

Para este efecto, la competencia y la dinámica propiciada por el mercado son alicientes útiles. Sin embargo, es preciso reconocer que las desigualdades económicas y sociales no permiten que el mercado sea un asignador eficiente y equitativo de los recursos. La eficiencia no puede ser antagónica con la equidad. Por tanto, en las determinaciones públicas primarán siempre consideraciones para que el juego de mercado no comprometa la equidad ni restrinja el acceso y la participación equitativa de los más pobres.

Es indispensable aumentar la inversión social e incrementar su calidad y eficiencia. El Gobierno incrementará en tres puntos la participación del gasto social en el PIB, simultáneamente con la adopción de criterios, programas y mecanismos de evaluación y control para garantizar su óptimo aprovechamiento, mediante el mejoramiento de la capacidad de ejecución de las instituciones y la promoción de la participación ciudadana, elementos indispensables del buen Gobierno.

El Gobierno no tiene dudas sobre la bondad de la descentralización de las responsabilidades de ejecución de las acciones de desarrollo social, pero es consciente también de los traumatismos inherentes al proceso de transición hacia la organización descentralizada de los servicios sociales. La descentralización ha encontrado restricciones en la capacidad institucional de los entes territoriales, en la renuencia de entidades nacionales para transferir algunas competencias y en la inercia de los sectores sociales. Se reconoce que los resultados de este proceso no son automáticos ni inmediatos. Por ello, el Gobierno nacional promoverá decididamente la descentralización de los sectores sociales, conjuntamente con el fortalecimiento y coordinación de los programas de asistencia técnica y apoyo al desarrollo institucional territorial y con la profundización de los instrumentos destinados a favorecer la equidad interterritorial. El Sistema Nacional de Cofinanciación, a través del cual se canalizarán la mayoría de los recursos nacionales de inversión social diferentes a las transferencias, será fortalecido mediante actividades de capacitación, la reorganización de sus procedimientos y la modernización institucional.

El Gobierno está convencido de la necesidad de adelantar las acciones de desarrollo social bajo un enfoque de apoyo integral a las personas y a las comunidades. La gestión dispersa de los diferentes sectores sociales reduce el impacto y fracciona la participación ciudadana. La integralidad de la acción gubernamental en el ámbito social estará asegurada mediante la coordinación entre los diferentes sectores en todos los niveles del Gobierno, desde el campo de las decisiones generales de política, la asignación de recursos y la definición de prioridades hasta la gestión local. En lo fundamental será, mediante un gran compromiso mutuo entre los niveles nacional, regional y local, donde la construcción del nuevo ciudadano encuentra su máxima expresión. Bajo estos principios, la gestión social deberá ser integral, en el marco de una sólida especialización sectorial, indispensable para maximizar la eficiencia y el impacto de las acciones.

Bajo los principios antes expuestos, el propósito esencial del Gobierno en materia de desarrollo social es convocar al país a la construcción de un nuevo ciudadano y una nueva sociedad. Para lograrlo, estimulará y promoverá la participación activa de la comunidad en todos los ámbitos de la gestión social, desde la definición de la política de largo plazo hasta el control de los proyectos en el ámbito local. Con participación y control de la comunidad, el desarrollo social será más legítimo, racional, eficiente y eficaz, y producirá mayor beneficio a todos los ciudadanos. Esta es la base del buen Gobierno.

Las políticas públicas en materia social se concentran en ocho estrategias, que se analizan en el resto de este capítulo: el desarrollo humano, que integra las acciones en educación, cultura y recreación; la seguridad social integral; el mejoramiento del hábitat; la política de equidad y participación de la mujer; el apoyo al desarrollo de la juventud; la atención a las minorías étnicas; el apoyo al desarrollo económico de los pequeños propietarios y a la economía solidaria; y el acceso a la justicia, los derechos humanos y la seguridad ciudadana.

A través de la Red de Solidaridad Social se logrará el propósito de apoyar en sus condiciones de vida a grupos de la población especialmente vulnerables y con altísimas restricciones para acceder a los programas sociales públicos; se generarán nuevos mecanismos de fortalecimiento de la generación y transferencia de ingresos. En la Red se articularán los programas de empleo, nutrición, atención materno-infantil, vivienda y entorno, apoyo a madres jefes de hogar y recreación dirigidos al 30% más pobre y vulnerable de la población. Dicha estrategia prevé mecanismos de fácil acceso y de acción integral para las comunidades urbanas y rurales más pobres, ejecutados por entidades nacionales y territoriales, bajo la coordinación de una gerencia adscrita a la Presidencia de la República.

Los programas que integran la estrategia de la Red de Solidaridad Social utilizarán y reforzarán las estructuras institucionales y financieras existentes para la gestión de los programas sociales: la articulación con los planes de desarrollo municipales, el compromiso del apoyo departamental y el apoyo a las comunidades y municipios para la preparación y presentación de los proyectos, la promoción de la participación de la sociedad civil en la formulación, aprobación, ejecución y seguimiento de los proyectos. Los programas específicos de la Red se describen en las secciones correspondientes de este capítulo y, en materia de empleo, en el Capítulo 8 del Plan.

• I. EL SALTO EDUCATIVO Y CULTURAL

A. La Educación: eje del desarrollo del país

La educación debe ser el eje fundamental del desarrollo económico, político y social de la Colombia de hoy y del futuro. Además del valor intrínseco que tiene una sociedad más educada, por medio de la educación se apropia, crea y difunde el progreso científico y tecnológico, y se construye y transmite una ética de convivencia y equidad que es sustento del desarrollo integral de una nación.

El manejo adecuado del conocimiento, el desarrollo científico y tecnológico, y el aumento de la productividad constituyen la base del crecimiento moderno y de la competitividad. El desarrollo de las sociedades depende cada vez más del conocimiento que de los recursos naturales y de la disponibilidad de mano de obra. La educación, en tanto transmisión, creación y reproducción del conocimiento, es pieza fundamental del desarrollo humano sostenible. Los programas de ciencia, tecnología y educación deben evolucionar paralelamente a mediano y a largo plazo para que, debidamente orientados, se traduzcan en desarrollo y bienestar social.

La educación debe contribuir al propósito nacional de formar un nuevo ciudadano, participativo y tolerante, capaz de interpretar los códigos de la modernidad. El concepto de educación debe extenderse más allá de las aulas, a oportunidades diversas para el desarrollo integral de las personas y la construcción de una ética civil que permita superar todas las inequidades, discriminaciones y autoritarismos en las relaciones sociales. Debe promover valores y actitudes que reconozcan la importancia del enfoque de género en la transmisión y producción del conocimiento, mediante prácticas curriculares y pedagógicas que eliminen los estereotipos de género, y vincularse intrínsecamente con el concepto de cultura, pues la educación es esencial en la conservación y la renovación cultural. La cultura y la recreación son factores que enriquecen las relaciones sociales y permiten la expresión y reafirmación de la identidad nacional.

Para lograr lo anterior, se requiere de un cambio en la actitud de la sociedad ante el tema educativo, a través de una movilización nacional en torno a la importancia de la educación y su potencial como generadora de cambio. Esta movilización debe darse alrededor del derecho a la educación como bien público, derecho fundamental y factor esencial del desarrollo.

Con el fin de lograr las metas, se invertirán en el cuatrienio $12.6 billones, lo que representará en 1998 una participación de 5,51% del gasto educativo y cultural en el PIB. El 72% de este gasto se orientará a la educación preescolar, básica y media (cuadro 5.1).

• 1. La educación básica

La Universalización de la Educación Básica y el mejoramiento de la calidad de la educación constituyen los retos principales del sector en los próximos años. Este propósito sólo se alcanzará mediante esfuerzos sostenidos encaminados a transformar las instituciones educativas, el modelo pedagógico y los procesos de planeación, administración y evaluación.

Con las estrategias y programas del plan educativo se busca ampliar el promedio de escolaridad de los colombianos de 5,5 a 6,9 años, mediante esfuerzos encaminados a mejorar las condiciones de las instituciones para que todos los estudiantes que ingresen a la educación permanezcan en el sistema por lo menos hasta el noveno grado. Se mejorará significativamente la retención y la promoción de los estudiantes y se abrirá la frontera de la educación secundaria a miles de jóvenes.

Durante los próximos cuatro años se crearán 300.000 nuevos cupos en preescolar y 600.00 en básica. Como resultado, se espera que en 1998 ingresen al noveno grado 483.000 estudiantes, esto es, 132.000 adicionales a los que habrían ingresado de mantenerse las tendencias actuales de retención y promoción.

El mejoramiento de la calidad de la educación básica es condición indispensable para alcanzar esta meta. Para ello se ampliará gradualmente la jornada real escolar de 3.5 horas diarias, se mejorarán las condiciones laborales de los docentes y, con la participación de los municipios y del nivel central, se dotará con textos escolares a todos los estudiantes de establecimientos oficiales. Además, se pondrán en funcionamiento aproximadamente 2.100 bibliotecas y centros de recursos educativos.

El acceso y permanencia de estudiantes de escasos recursos en la educación básica permitirán una mayor equidad del sistema educativo. Con este fin se otorgarán subsidios a más de 500.000 estudiantes pobres por año y se apoyará, a través de la Red de Solidaridad Social a madres jefes de hogar en el pago de los costos educativos.

Para el logro de estas metas se pondrán en marcha estrategias para promover un modelo pedagógico centrado en el aprendizaje, una organización educativa centrada en la institución escolar, un modelo de asignación de recursos de acuerdo con los resultados y una nueva manera de combatir la inequidad.

La innovación de los modelos pedagógicos, el aprendizaje y la creación de un ambiente propicio para el desarrollo personal, ético y social de los educandos, serán metas prioritarias del Proyecto educativo institucional, (PEI) que elaborará cada establecimiento con la participación de la comunidad educativa, constituida por los educadores, los alumnos, los administradores, los padres de familia y representantes de la comunidad. Los PEI serán el principal instrumento para la planeación y la evaluación de cada institución y harán posible la participación y el control social de la educación. El Ministerio de Educación dará las orientaciones para la elaboración del PEI y apoyará a los departamentos en su responsabilidad de dar asistencia técnica a los municipios para que en 1997 todas las instituciones escolares cuenten con su PEI.

El mejoramiento de la calidad de la educación implica la mejor formación inicial y continuada de los docentes. El Ministerio de Educación promoverá acciones orientadas a la adecuación de los programas de las facultades de educación a los requerimientos del sistema educativo. Por su parte, la capacitación a los docentes en servicio estará asociada a los requerimientos del PEI y se orientará, prioritariamente, al mejoramiento del desempeño del maestro en el aula.

Con el fin de mejorar las condiciones de entrada de los niños al sistema educativo se pondrán en marcha acciones interinstitucionales que permitan mejorar la atención educativa de los niños beneficiarios de los Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar y de otros programas de atención a los menores de cinco años. De la misma manera, se ampliará la capacidad del sistema educativo para proporcionar a los niños un grado de educación preescolar.

Además de aumentar el tiempo dedicado al aprendizaje, se pondrán a disposición de los planteles públicos las dotaciones básicas que apoyen el proceso educativo. Se dará especial prioridad al dominio, por parte de los estudiantes, de la lectura, la expresión escrita, el razonamiento lógico y la solución de problemas. La enseñanza de las ciencias se orientará a estimular en los niños el interés y la curiosidad científica y a la comprensión de la manera como la ciencia y la tecnología afectan la vida social. Colciencias y el Ministerio de Educación promoverán la creación de corporaciones mixtas orientadas a la investigación y desarrollo de procesos y productos pedagógicos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de la educación.

Con el fin de identificar los problemas e introducir oportunamente los correctivos necesarios, se realizarán evaluaciones periódicas del rendimiento de los estudiantes en las áreas básicas del currículo.

Los contenidos curriculares tendrán en cuenta la diversidad cultural del país. Los programas de etnoeducación, los cuales rescatan valores y conocimientos ancestrales y fortalecen la identidad cultural de los pueblos indígenas, serán apoyados a través de la dotación de material bilingüe, la investigación y la profesionalización de sus docentes. De igual manera, se tendrán en cuenta las especificidades culturales de las comunidades afrocolombianas y raizales.

Como complemento a las actividades escolares se prevé la utilización intensiva de los medios de comunicación, en particular del canal de televisión educativa y cultural del Estado, mediante el cual se apoyarán los procesos educativos escolares y extraescolares, la difusión de la cultura y la educación permanente.

La descentralización y la autonomía escolar, contempladas en la Ley 60 de 1993 y en la Ley 115 de 1994, son el marco de una nueva organización que tendrá como centro y razón de ser la institución educativa. Se fomentará la creación de instituciones escolares autónomas que ofrezcan, por sí mismas o mediante convenios, por lo menos un grado de preescolar y nueve de básica y se dará impulso al mejoramiento de los procesos de administración escolar. Para ello será necesario promover la transformación de la cultura organizacional de las instituciones escolares, que las convierta en organizaciones capaces de aprender, de buscar y de procesar la información requerida para lograr el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles.

El municipio apoyará a las instituciones en el diseño y dotación de los espacios físicos, el suministro de los equipos y la adquisición de textos y materiales. Así mismo, proveerá, directamente o a través de terceros, servicios comunes a planteles públicos o privados que no estén en capacidad de hacerlo.

Por su parte, el departamento prestará asistencia técnica al municipio para el desarrollo pedagógico y de recursos humanos, el soporte administrativo para el manejo de los recursos financieros y evaluará la gestión municipal. Las entidades territoriales recibirán el apoyo necesario de la nación, responsable de la dirección, planificación, diseño, normatización, evaluación y seguimiento de los programas educativos.

Se creará el Fondo Educativo de Compensación, que tendrá como objetivo ofrecer nuevos recursos a los departamentos, con el fin de lograr una mayor equidad en la distribución de las asignaciones regionales y compensar aumentos en los costos de la educación asociados a la profesionalización del personal docente. Se tendrá prioridad en la asignación a los departamentos y distritos que demuestren mejoras en la eficiencia, la calidad de la educación y la distribución territorial del personal.

Los subsidios estatales se orientarán de acuerdo con un nuevo modelo de asignación de recursos, dirigido a premiar la eficiencia, así como los logros en cobertura y calidad. Se identificarán, fortalecerán y difundirán las experiencias administrativas y pedagógicas que hayan demostrado ser exitosas y cuyos costos estén al alcance de las instituciones escolares. Estas innovaciones se divulgarán, preferentemente, entre las instituciones que hayan alcanzado menores logros, mediante mecanismos especiales de asistencia técnica, con prioridad en aquellas regiones de menor desarrollo relativo en el campo de la educación.

Los subsidios estatales dedicados a promover la expansión de cobertura y la calidad se distribuirán entre las instituciones escolares de acuerdo con los resultados obtenidos, medidos a través de tres tipos de indicadores: la información suministrada por las pruebas de logro, la ampliación de la cobertura asociada a aumentos en eficiencia y el número de estudiantes promovidos.

La Educación Básica, como servicio público de carácter universal, debe buscar equidad, tanto en las oportunidades de acceso como en la calidad. Dadas las diferencias que aún persisten en el acceso a la educación, se pondrán en marcha programas para mejorar la situación de los más pobres. Para ampliar las oportunidades de acceso a la educación básica, se mejorará la eficiencia de los planteles oficiales, ampliando la infraestructura donde sea necesario y se contratará según el número de estudiantes atendidos, con instituciones privadas, solidarias o mixtas, que estén constituidas como organizaciones sin ánimo de lucro. A través de la Red de Solidaridad Social se otorgarán subsidios a madres jefes de hogar cuyos hijos pequeños estén cursando primaria; la orientación de estos subsidios obedecerá a criterios que garanticen la transparencia en su asignación.

El salto educativo apoyará también programas especiales dirigidos a los adultos, en particular los encaminados a disminuir la tasa de analfabetismo y facilitar su acceso a la educación básica de acuerdo con las características específicas de esta población.

En este marco, se conformará una red de educadores populares voluntarios con la vinculación del sector público, los gremios, la iglesia, las ONG y la sociedad civil en general, con el fin de adelantar programas específicos contra el analfabetismo.

• 2. Educación Media

La Educación Media estará orientada a consolidar los conocimientos, habilidades y aptitudes desarrollados en la educación básica, permitiendo al estudiante, al mismo tiempo, profundizar en un campo del conocimiento o en una actividad específica, de acuerdo con sus intereses y capacidades. El aumento de la eficiencia y la expansión de la educación básica durante los próximos años, se traducirán en un aumento de cobertura de la educación media a partir de 1998.

Las instituciones educativas orientarán al egresado de la educación básica en lo relacionado con las oportunidades para continuación de estudios de Educación Media o en el sistema de educación laboral.

El Ministerio de Educación establecerá y divulgará los criterios que sirvan como base para que los establecimientos educativos organicen las distintas modalidades de educación media, evitando la dispersión de recursos y la proliferación de áreas de diversificación.

• 3. Educación superior

La Universidad juega un papel fundamental en las sociedades modernas como responsable de la formación del capital humano necesario para responder a los nuevos retos de los campos económico, político y social. En razón de sus características, el incremento del potencial científico y tecnológico del país es tarea que corresponde en buena parte a la Educación Superior. Para ello el país requiere de una Educación Superior con vocación investigativa y de comunidades docentes estables.

Corresponde a la Universidad, como institución donde convergen y se difunden las distintas disciplinas, la producción y transmisión de conocimientos, así como la proyección de su trabajo y de sus saberes a la sociedad. La generación de mayores conocimientos sobre la realidad social del país, y las investigaciones dirigidas a dinamizar procesos de cambio en las estructuras sociales, son aportes que debe hacer la universidad colombiana. El fortalecimiento de la ciencia y la tecnología depende en gran parte de la capacidad de las instituciones de educación superior para apropiar y generar conocimiento en las distintas áreas del saber y para lograr su transferencia crítica a otros campos de la actividad social. La relación entre el Sistema de Ciencia y Tecnología y la educación se concreta en la formación de recursos humanos, en la generación de conocimiento sobre la realidad social del país, en los proyectos de investigación realizados en conjunto con el sector productivo y en el desarrollo de respuestas científicas y tecnológicas acordes con los requerimientos del desarrollo sostenible.

Al igual que los otros niveles educativos, la formación superior presenta serias deficiencias de calidad. Además, el acceso a la educación superior es aún insuficiente (la cobertura es de 11,5%) y la distribución de la matrícula es inequitativa, puesto que el 83% de ésta pertenece al 40% de la población de mayores ingresos.

La política de educación superior se articulará alrededor del mejoramiento de la calidad de los programas, el acceso equitativo y el fortalecimiento de las instituciones, en el marco de la autonomía universitaria.

La acreditación constituye el instrumento fundamental para mejorar la calidad de los programas de educación superior. El Gobierno Nacional conjuntamente con el Consejo Nacional de Educación Superior, (CESU), dará las pautas para que la acreditación responda a necesidades sociales y académicas propias de cada disciplina, siempre en la búsqueda de la excelencia. Los programas acreditados tendrán prioridad en la asignación de recursos estatales para investigación científica y tecnológica, así como de los provenientes del programa de crédito educativo.

El ICFES se consolidará como la institución técnica de apoyo y fomento a la educación superior, conjuntamente con el CESU. Además de mantener actualizado el sistema de indicadores de la educación superior y divulgar la información sobre la calidad de los programas, promoverá las investigaciones que conduzcan al mejoramiento de la calidad y a la eficiencia de las instituciones en este nivel. Igualmente, apoyará la labor periódica de seguimiento y evaluación de los programas de las diferentes instituciones y facilitará, a instancias del CESU, el trabajo de los pares en la acreditación de los programas e instituciones.

Una ampliación adecuada de la oferta educativa y un acceso más equitativo a los cupos se conseguirá con el programa de crédito educativo mediante el cual se otorgarán 66.000 créditos nuevos para préstamos destinados al pago de los gastos educativos y de sostenimiento de estudiantes meritorios de escasos recursos en todas las regiones del país. Por otra parte, las universidades estatales introducirán medidas que aseguren mayor eficiencia y promuevan que los costos educativos se distribuyan entre los alumnos de acuerdo con su capacidad económica y la de sus familias.

Las instituciones estatales de educación superior deberán enfrentar los retos que la modernización del país les plantea, adecuando sus sistemas financiero y administrativo. Merecerá especial atención la constitución de un Sistema Universitario Estatal que permita que las universidades aprovechen las ventajas comparativas de otras instituciones dentro de una red de recursos y servicios. Las instituciones que ingresen al Sistema, mediante la realización de proyectos conjuntos, tendrán prioridad en la asignación de recursos.

Para hacer efectivas las alianzas con diversos sectores, se desarrollarán, en cada una de las regiones, programas interactivos entre las instituciones de educación superior, las empresas y las entidades territoriales, orientados a fomentar la investigación, la asesoría, la formación y la actualización de los recursos humanos.

El Estado garantizará el cubrimiento de los costos de funcionamiento de las universidades estatales, conforme a los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir de 1993, pero corregirá la asignación inercial de recursos, de manera que responda a criterios de calidad, cobertura y desarrollo institucional. Además, estimulará financieramente a las instituciones que generen sus propios recursos. Se consolidarán líneas de crédito para financiar infraestructura y dotación de instituciones de educación superior oficiales y privadas, a través de Findeter y del Fondo para el Desarrollo de la Educación Superior, Fodesep. En las universidades estatales, se fortalecerá el Servicio de Bienestar Universitario para impulsar los servicios de prevención en salud, librerías, actividades deportivas, recreativas y culturales.

B. La cultura, fundamento de la nacionalidad

Colombia es un escenario donde interactúan diversas culturas. Esta riqueza se ve amenazada por múltiples formas de intolerancia y violencia, así como por el desarraigo social de amplios sectores de la población. Al mismo tiempo, el país vive un proceso social y político participativo cada vez más sólido, que permite un papel protagónico a las fuerzas sociales que representan un sentimiento nacional de renovación, tolerancia y cambio.

La cultura es fundamento de la nacionalidad. Está, además, estrechamente vinculada a la capacidad humana de innovar, de mejorar su manera de comprender el mundo y de actuar sobre él. Las manifestaciones artísticas y recreativas, los avances de la ciencia y la tecnología, así como los aspectos organizacionales que caracterizan a la sociedad colombiana son factores determinantes de la cultura colombiana. La investigación y reflexión sobre la realidad del país son la principal fuente para consolidar la nacionalidad y la cultura colombianas y para buscar el desarrollo de una sociedad más participativa y equitativa.

El Salto Social requiere de un salto cultural como fundamento de una nueva concepción de la convivencia, del respeto a la diversidad y de la paz. El tiempo de la gente es también el del tránsito hacía una civilización que no es solamente consumidora, sino creadora de cultura. Para lograr los objetivos de la política cultural, los programas se orientarán hacía la reforma institucional y la descentralización de la gestión cultural, el fomento y el estímulo a la creación y la investigación, el acceso a los servicios y bienes culturales, y la protección y difusión del patrimonio cultural colombiano.

La política cultural debe promover la autonomía y el fortalecimiento de la personalidad de todas y cada una de las regiones, etnias y comunidades, como reflejo nítido y enriquecedor de la diversidad cultural. Para ello se fortalecerán la organización y gestión del sector en sus diferentes niveles. La institucionalización del Sistema Nacional de Cultura se logrará por medio de los Consejos nacional y departamentales, de los fondos mixtos y demás mecanismos para la promoción de la cultura y las artes, de los planes departamentales de desarrollo cultural y de los sistemas de información y de conservación.

Con este propósito, se conformarán durante el cuatrienio 36 consejos departamentales y distritales y se consolidarán redes regionales de servicios culturales que integren museos, bibliotecas, archivos, casas de cultura, radios comunitarias y centros de documentación.

La creación del Ministerio de Cultura, contemplada en el Proyecto de Ley General de la Cultura, se considera como un mecanismo que evitará la dispersión de entidades y de recursos oficiales y que dará al tema la relevancia que merece en el desarrollo del país.

Es tarea primordial apoyar la cultura sin intervenir en ella. Por lo tanto, el fomento será asumido como una actitud por medio de la cual se protege, alimenta y difunde la creatividad en la diferencia. El Estado establecerá estímulos y promocionará la creación, la investigación y la divulgación de carácter cultural. Para tal efecto establecerá becas y premios anuales, y otorgará créditos para artistas sobresalientes en el campo de la creación, la experimentación, la formación y la investigación individual o colectiva; en las artes plásticas, musicales, escénicas; en las expresiones culturales tradicionales; y en las artes audiovisuales, la literatura y otras que surjan de la evolución social cultural. Se ejecutarán planes de educación artística y cultural, con énfasis en la población infantil.

Durante el cuatrienio se otorgarán alrededor de 800 becas y 120 premios de creación e investigación, y se llevarán a cabo planes especiales de fomento a la lectura y democratización del libro. A través del programa Talentos de la Red de Solidaridad Social, se sufragarán los costos de instrucción y práctica de actividades artísticas de jóvenes que hayan demostrado capacidades especiales en alguno de los campos del arte.

Por otra parte, el Estado facilitará el acceso del ciudadano a las diferentes manifestaciones artísticas y culturales, mediante programas institucionales o a través de la concertación con el sector privado en actividades de promoción y desarrollo cultural. Con tal fin, se crearán las condiciones para la circulación efectiva de los productos artísticos y se acordarán medidas conducentes a la utilización de los medios de comunicación públicos y privados para fortalecer y difundir en forma masiva la programación cultural. De la misma manera, se promoverá la popularización de la ciencia y la tecnología, con especial énfasis en los niños y jóvenes, a través de actividades como clubes escolares de ciencias, ferias de la creatividad y conferencias de divulgación, con el fin de integrarlas de manera decisiva en la cultura nacional

Ante la evidente carencia de espacios para la actividad cultural, se hace imperiosa la adopción de mecanismos para la recuperación, construcción y mantenimiento de la infraestructura propia del sector a nivel institucional y privado. Merecerá especial atención la restauración y ampliación del Museo Nacional, como patrimonio histórico y artístico representativo de los diversos valores culturales del país, para lo cual el Gobierno Nacional destinará los recursos necesarios durante el cuatrienio.

Se apoyará la actividad musical a través del fomento a las orquestas, bandas y coros; la realización de festivales, congresos y salones de artistas; el trabajo de los grupos estables de artes escénicas; la realización de ediciones y publicaciones culturales y la dotación de al menos el 50% de las bibliotecas públicas existentes. Igualmente, se creará el Centro de documentación e Información Artística y Cultural.

Además, se dará especial atención al cine, por su doble carácter de expresión artística e industrial, para fomentar y para propiciar la difusión de la producción y de la coproducción cinematográfica colombiana.

El patrimonio es la cultura como pasado, como memoria colectiva y como herencia. La política de protección y difusión del patrimonio fomentará la investigación en las áreas antropológica, bibliográfica, mueble, inmueble e intangible. Se dará especial atención a la conservación de los monumentos nacionales, a la restauración de obras patrimoniales que amenacen ruina, a la capacitación del recurso humano especializado para este fin y a la divulgación de dicho patrimonio. Se apoyará igualmente la labor de las academias nacionales que constituyen actualmente el Colegio máximo de las academias colombianas conformado por las siguientes entidades: Academia colombiana de la lengua; Sociedad colombiana de ingenieros; Academia nacional de medicina; Academia colombiana de jurisprudencia; Academia colombiana de historia; Academia colombiana de ciencias exactas, físicas y naturales; Sociedad geográfica de Colombia; Sociedad colombiana de arquitectos; Instituto caro y cuervo; y Academia colombiana de ciencias económicas. Dichas academias conservarán su carácter de organismos consultores y asesores del Gobierno y podrán celebrar contratos de prestación de servicios con organismos del Estado.

• C. Recreación y deporte

El acceso a las actividades deportivas, recreativas y culturales es determinante de la calidad de vida y del desarrollo integral de las personas. La adecuada y provechosa utilización del tiempo libre encuentra sus espacios de desarrollo en el ejercicio de estas manifestaciones de la cultura contemporánea que nutren y enriquecen las relaciones sociales y permiten una sana afirmación de la identidad del individuo.

La limitada participación de los jóvenes, en especial de las mujeres en actividades deportivas y recreativas es particularmente preocupante. No existen suficientes oportunidades para que la comunidad acceda masivamente a dichas prácticas o para que quienes cuenten con mejores condiciones y talento puedan desarrollarlas en esferas como el deporte competitivo y de alto rendimiento.

La ausencia de alternativas de recreación contrasta con la baja utilización de los espacios y recursos físicos existentes y disponibles en los establecimientos educativos, desaprovechados parte del día, durante los fines de semana y en períodos de vacación. Debe señalarse que Colombia tiene un déficit de 9.10 m 2 de espacio deportivo y recreativo por habitante con respecto a estándares internacionales.

Los recursos financieros con los cuales se ha soportado la actividad lúdica en el país han sido concentrados en proyectos de bajo impacto. A este hecho se añade la precaria vinculación de la comunidad en la toma de decisiones sobre la utilización de los espacios, los programas a realizar y la aplicación de dichos recursos. La inversión se ha orientado, prioritariamente, hacia programas que privilegian la élite de alta competición, en tanto que el marco institucional no ha favorecido la integración efectiva de la población a actividades deportivas y recreativas.

La reciente expedición de la Ley del Deporte crea el Sistema Nacional del Deporte y garantiza el compromiso de la Nación y de las entidades territoriales en cuanto a la financiación y cofinanciación de las actividades deportivas contenidas en los planes de recreación y deporte. Así mismo, establece las funciones y responsabilidades de los distintos niveles territoriales en materia de planeación, fomento y ejecución de programas deportivos y recreativos.

Con los programas de recreación y deporte se busca una amplia participación de la población en actividades recreativas y deportivas, mediante formas organizativas que favorezcan primordialmente el deporte comunitario y el formativo. Con el fin de mejorar la educación física y deportiva de los niños y jóvenes, se promoverá la inclusión de objetivos y estrategias relacionadas con estas materias en los proyectos educativos institucionales. Se apoyarán, además, los festivales escolares y los Juegos Intercolegiados Nacionales y Universitarios. Será misión de Coldeportes crear las condiciones y promover la utilización intensiva de los espacios existentes, organizados como Centros de Servicios Deportivos, para incrementar la práctica del deporte, la educación física y la recreación, con el propósito de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos. Para ello se dará prioridad a programas y proyectos en los sectores escolar, juvenil y comunitario. Durante el cuatrienio las inversiones destinadas al deporte comunitario y formativo se incrementarán hasta llegar al 50% de la inversión total del sector.

Coldeportes adelantará acciones encaminadas a mejorar las 900 Escuelas de Formación Deportiva existentes en 300 municipios del país, mediante actividades que permitan elevar la calidad de la enseñanza de los fundamentos básicos de las distintas disciplinas deportivas y promover la incorporación de talentos al deporte organizado. Todo esto irá acompañado de un proceso de capacitación de licenciados y entrenadores deportivos, liderado por la Escuela nacional del Deporte.

Entre las acciones que desarrollará el Comité Olímpico Colombiano, se destaca el programa 100 de oro, el cual, al finalizar el cuatrienio, ofrecerá asesoría técnica y científica, apoyo económico y orientación didáctica a 300 deportistas sin posibilidad de patrocinio. Igualmente, en el deporte asociado, se creará un sistema de estímulos especiales en educación, seguridad social, subsidios económicos y oportunidades laborales para aquellos deportistas que se hayan destacado con sus actuaciones en eventos internacionales oficiales y en los correspondientes al ciclo olímpico.

Para aumentar la cobertura del deporte comunitario y de la recreación se realizarán campañas educativas y de información pública que logren un alto grado de motivación para la práctica de la recreación y el deporte. Igualmente, se promoverá la conformación de clubes o núcleos para el ejercicio y práctica de estas expresiones.

Se fomentará la recreación y la práctica del deporte en los municipios. Con este fin, el Gobierno nacional, a través del Fondo de inversión social y de los programas de la Red de Solidaridad Social, cofinanciará la rehabilitación, construcción y dotación de las áreas recreativas y deportivas. Coldeportes brindará la asesoría técnica, desarrollará programas de capacitación técnica e investigación, y propiciará los mecanismos de participación de las comunidades en la gestión local y regional, al procurar que los municipios formulen y ejecuten su propio Plan de Desarrollo acorde con el Plan nacional del sector.

SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL

Como un instrumento para garantizar la integración y mejorar la equidad, se desarrollará un Sistema de Seguridad Social integral, eficiente, universal y solidario, que incluye la ampliación de la cobertura de servicios de salud, la promoción de la salud y la prevención de enfermedades, así como el mejoramiento de la calidad y eficiencia de los servicios de atención curativa. También se desarrollarán programas de protección social para los grupos más vulnerables, especialmente la infancia, los jóvenes, las mujeres, la tercera edad y los discapacitados.

A. Seguridad social en salud

La situación de salud de los colombianos se encuentra en una transición caracterizada por un mejoramiento progresivo pero desigual del estado de salud y por la concurrencia de enfermedades transmisibles, crónicas y degenerativas, que afectan con mayor severidad a la población más pobre. Además, el trauma y el homicidio han tomado una inusitada preponderancia en el marco epidemiológico general 1

El acceso de la población al sistema de salud es limitado e inequitativo: sólo el 20% está cubierta por el régimen contributivo; 42% de la población no cubierta se encuentra en situación de pobreza. El 20% de la población no logra ser atendida por el sistema, principalmente por razones de costos 2 y el 26% de los servicios provistos por el sistema público de salud, en particular los de cirugía, se dirigen a los grupos de mayores ingresos.

Las leyes 60 y 100 de 1993 crearon un nuevo marco operativo, financiero e institucional para el sector, al establecer las bases para su organización descentralizada y al crear el sistema general de seguridad social en salud, con el objetivo de pasar del modelo asistencialista al de seguridad social. La nueva organización deberá asegurar la cobertura y protección universal en salud en el año 2.001. Las condiciones de la transición al nuevo sistema exigen una gran transformación de la oferta pública, que representa el 81% del total, así como la expansión de la oferta privada.

Las instituciones estatales de salud se caracterizan por una marcada obsolescencia en la gestión y con grandes limitaciones en su capacidad resolutiva. Además, no existe suficiente oferta de personal en ciertas áreas y su distribución favorece más que proporcionalmente a las grandes ciudades; 3 las oportunidades para la actualización son limitadas y los incentivos para el mejoramiento son insuficientes.

Los objetivos del Plan son: a) mejorar las condiciones de salud de la población; b) ampliar la cobertura de la seguridad social; c) asegurar, durante el período de transición, el acceso de los colombianos a los servicios integrales de salud a través del Sistema General de Seguridad Social; d) promover el desarrollo científico y tecnológico del sector, orientado a mejorar la prevención, el diagnóstico y la atención en salud, así como al desarrollo de tecnología adecuada; e) crear las condiciones para que la oferta institucional de salud se desarrolle técnica, administrativa y financieramente y se ajuste a las nuevas exigencias; f) avanzar en el manejo descentralizado de los servicios de salud en el marco del sistema de seguridad social; y g) mejorar la calidad de los servicios.

Las acciones para mejorar las condiciones de salud de la población, deberán contribuir a la disminución, en un 20%, de los años de vida saludable perdidos, así como a la reducción de la mortalidad infantil en un 15% y de la tasa actual de mortalidad materna en un 50%.

Durante el cuatrienio, se destinarán a programas de salud $12.4 billones, que se financiarán con recursos provenientes de las transferencias a las entidades territoriales, el situado fiscal, el Presupuesto General de la Nación y las cotizaciones al Régimen Contibutivo. El gasto en salud se duplicará entre 1994 y 1998 y representará al final del período un 5,3% del PIB, lo que significa un crecimiento real cercano al 100% (Cuadro 5.2).

• 1. Acceso universal y equitativo a servicios de salud preventivos y curativos

El Gobierno impulsará la afiliación progresiva de la población a la seguridad social y ofrecerá servicios a toda la población a través del Plan de Atención Básica, (PAB), al garantizar una atención integral de salud, que dará priodidad a la prevención y la promoción de ambientes sanos.

El régimen subsidiado requiere, para su pleno funcionamiento, la conformación de Empresas Promotoras de Salud, (EPS) que administren los recursos destinados a subsidiar la afiliación de la población pobre. Mientras se conforman estas empresas, las direcciones seccionales de salud desempeñarán esta función y contratarán con las instituciones de salud públicas y privadas la prestación de los servicios del Plan obligatorio de salud, (POS) y las intervenciones complementarias que se contemplen en los convenios con las entidades hospitalarias.

Para 1998 el Régimen Subsidiado deberá haber afiliado como mínimo a doce millones de pobres. Tendrán acceso al sistema, en condiciones equitativas, los grupos de población más pobre y vulnerable y, entre ellos, especialmente las mujeres jefes de hogar, las madres comunitarias, las madres gestantes y lactantes y los niños, así como los discapacitados, los beneficiarios del programa de auxilios para ancianos indigentes, las comunidades indígenas y los habitantes pobres de las zonas rurales. Para impulsar el acceso al sistema se promoverán formas alternativas de asociación de usuarios. Durante el período de transición se garantizará la prestación de los servicios no asegurados a la población de bajos ingresos y se sustituirán gradualmente los subsidios a la oferta por los subsidios a la demanda.

A través del Programa de Atención Materno-infantil, (PAMI) de la Red de Solidaridad Social, se brindarán servicios de salud y complemento nutricional a 400.000 madres gestantes y lactantes y a sus hijos menores de un año. Este programa y otras acciones del sector reducirán el número de niños nacidos sin atención.

El régimen contributivo, por su dinámica y por la cobertura familiar, aumentará en por lo menos 20% el número de cotizantes, y su población beneficiaria pasará de 7.5 millones a 15 millones de personas. Este desarrollo requiere la conformación de EPS, el fortalecimiento de las instituciones estatales que hacen parte del sistema y la organización y ampliación de la oferta de Instituciones prestadoras de servicios de salud, (IPS).

El Gobierno nacional brindará apoyo técnico para la conformación de EPS públicas territoriales y el Instituto de los Seguros Sociales, como principal EPS pública del régimen contributivo, hará los ajustes necesarios para atender eficientemente a sus afiliados y beneficiarios a través de la red propia y contratada de prestación de servicios de salud. La creación de IPS privadas, particularmente del primer nivel, se promoverá a través de la línea de crédito IPS del IFI, que funcionará por el sistema de redescuento o banca de segundo piso, en modalidad subsidiada y no subsidiada, al dar prioridad a aquéllas que se conformen a partir de la asociación de profesionales de la salud.

Adicionalmente, el Ministerio de Salud, en coordinación con las entidades territoriales y las EPS, diseñará y pondrá en marcha el (PAB), que contempla acciones dirigidas a la prevención de enfermedades transmisibles y perinatales, al control de enfermedades crónicas y a la prevención del trauma. Especial atención se dará a las campañas de prevención de enfermedades de transmisión sexual (ETS) y al SIDA. Estas acciones se apoyarán, además, con recursos que las EPS y el Fondo de Solidaridad y Garantía destinen a estas actividades. El Ministerio de Salud y las entidades territoriales, así como las distintas instituciones del sistema de seguridad social participarán activamente en las campañas preventivas contra la violencia y los accidentes.

• 2. Mejoramiento de la calidad de la oferta pública de servicios

Con este programa se busca mejorar la capacidad resolutiva de las instituciones públicas de salud y ponerlas en condiciones de competir con las IPS privadas en el sistema de seguridad social. El Ministerio de Salud, en coordinación con las Direcciones Seccionales de Salud, elaborará durante 1995 el catastro de los hospitales públicos del país y el mapa sanitario, instrumentos que permitirán orientar las inversiones según las principales necesidades en infraestructura y dotación, así como la organización y funcionamiento de las redes de servicios. En la financiación de este programa concurrirán recursos nacionales de cofinanciación y recursos de las transferencias de inversión social.

Durante el período de transición también se dará prioridad al mejoramiento de la gestión de la totalidad de las IPS públicas en todos los niveles de atención y a su transformación en Empresas Sociales del Estado, mediante la implantación en cada una de ellas de sistemas que permitan la utilización eficiente de los presupuestos asignados y de los recursos que obtengan por la contratación de servicios.

Complementaria, el Gobierno Nacional establecerá los estímulos e incentivos que permitan atraer y retener personal profesional en los niveles prioritarios de atención y en las zonas apartadas y mejorar su desempeño. Las IPS públicas, transformadas en empresas sociales del estado, aplicarán los incentivos al desempeño de su personal, con cargo a los recursos obtenidos por la venta de servicios. Conjuntamente con instituciones especializadas, se pondrá en marcha un Plan Nacional de Educación y Evaluación Continua.

Con el fin de impulsar la transformación de los hospitales públicos en empresas sociales del estado, el Gobierno dispondrá de los mecanismos y recursos necesarios para sanear el pasivo prestacional del personal vinculado.

• 3. Gestión descentralizada y capacidad técnica del sector