plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998

• 3. Prevención del delito y atención a las víctimas

La prevención del delito constituirá el eje de la política criminal, al hacer énfasis en la investigación de las causas del delito, sus soluciones, la atención de los menores infractores y la resocialización del delincuente.

Se diseñarán y desarrollarán estrategias que ofrezcan a las víctimas de acciones delictivas formas ágiles para atender la emergencia que se produce como consecuencia de la lesión sufrida en cuanto a asistencia médica, legal y sicológica. Se dispondrá de asistencia legal por parte de la Defensoría del Pueblo de modo que, sin que se pierdan elementos indispensables para la investigación, no se agrave la situación de la víctima. Especial atención tendrán los casos en los que resulten víctimas los menores de edad.

Este programa permitirá disminuir la impunidad, el atraso judicial y desarrollar una acción enérgica, amplia y coordinada para la investigación del delito; profundizar la investigación socio-jurídica con particular énfasis en los fenómenos relacionados con el delito; y prevenir y disuadir las conductas punibles en razón al riesgo creciente de identificación, detención y procesamiento de los autores, mediante la formulación de una política criminal.

• 4. Detención, cumplimiento de pena y rehabilitación

El objetivo de la política carcelaria y penitenciaria será la prevención del delito a través de la rehabilitación y resocialización del individuo que ha delinquido. Para ello se diseñará y pondrá en marcha el Sistema de tratamiento progresivo y se desarrollarán, en cooperación con el sector privado, modos alternativos de reinserción de los reclusos a la sociedad. Para atender el hacinamiento y sobrecupo de cárceles y penitenciarías, se actualizará el censo carcelario, se redistribuirá la población reclusa y se acelerará la decisión judicial sobre la situación de los sindicados. Finalmente, se adelantará un programa de construcción y remodelación de centros de reclusión.

• 5. Evaluación y seguimiento

El Gobierno nacional asegurará el crecimiento real de los recursos asignados a la rama judicial para el cumplimiento de los programas enunciados en este Plan. Por su parte, es necesario que la administración de justicia disponga de mecanismos para desarrollarse y diagnosticarse, escuche los reclamos del ciudadano e informe a todo el país los resultados de su gestión.

B. Derechos humanos

Los derechos humanos conforman una integralidad que comprende ámbitos políticos, económicos, sociales y culturales. Uno de los aspectos relevantes del desarrollo nacional es la reducción de los altos niveles de violencia. La violencia no es compatible con una visión del desarrollo que centra su atención en la promoción de las posibilidades culturales y productivas del ser humano en el seno de una sociedad de solidaridad y convivencia.

La gravedad de la violencia política no radica en su peso cuantitativo sino en el nocivo mensaje que difunde sobre la supuesta legitimidad de la violencia para imponer valores o intereses propios. La violencia guerrillera, en particular, causa graves daños a la infraestructura productiva nacional, desestimula la inversión en el agro e incauta cuantiosos recursos a través del secuestro y la extorsión, para convertirlos en medios de guerra contra el Estado. Cuando se ejerce por fuera de la ley, la actividad de los agentes y servidores públicos disminuye la legitimidad del Estado y le acarrea al país efectos adversos, económicos y políticos, en los escenarios internacionales.

Para superar la situación de violencia política y la violación de los derechos humanos, el Gobierno pondrá en práctica una política que permitirá avanzar en la regularización del conflicto armado interior mediante la aplicación de las normas del derecho internacional humanitario; en la superación de la impunidad en las violaciones contra los derechos fundamentales; en la erradicación del paramilitarismo; en la atención a los desplazados por la violencia política; en la educación en derechos humanos a la población en general y a la fuerza pública en particular; en la promoción de una actitud ciudadana de respeto por los mencionados derechos; y en el establecimiento de relaciones constructivas con los organismos nacionales e internacionales que trabajan sobre el tema.

El Gobierno nacional se propone, en consecuencia, desarrollar instrumentos legales y programas de protección y promoción. El desarrollo de esta política se basará en un seguimiento sistemático de la evolución de la situación de derechos humanos en el país. Se procurará avanzar en la aplicación de la carta de derechos contenida en la Constitución Política y se procurará completar el proceso de incorporación al ordenamiento jurídico colombiano de las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho humanitario.

En materia de protección a las violaciones de los derechos humanos, se creará a nivel nacional una red informática de transmisión de datos entre entidades con competencia para la investigación y control de dichas violaciones, que permita una eficaz atención y trámite de quejas. Esta red facilitará el diagnóstico y el análisis de la situación, a partir de la consolidación de información estadística.

Se procurará dar agilidad a los procesos judiciales y disciplinarios relacionados con hechos especialmente atroces de violación de derechos humanos, mediante propuestas legislativas y de reforma institucional, y se atenderá con diligencia la marcha de los procesos que se ventilan ante los organismos intergubernamentales con jurisdicción sobre Colombia, buscando que el desarrollo de los mismos tenga un impacto interno en la lucha contra la impunidad. Se identificarán y enfrentarán con políticas específicas las dinámicas especialmente graves de violación de los derechos fundamentales que correspondan a patrones sistemáticos de agresión, a nivel nacional o regional, particularmente contra las mujeres y niños desplazados por la violencia.

Por otra parte, se adoptarán o fortalecerán programas y medidas institucionales para la protección de testigos en procesos de violación de los derechos humanos y de personas en situación de riesgo o amenazadas en su vida o integridad personal por causas ideológicas o políticas. Se impulsarán programas para la centralización de información sobre personas desaparecidas y cadáveres NN, y se adelantarán acciones sistemáticas de búsqueda de desaparecidos por móviles políticos. Se impulsará la consolidación de instituciones locales de protección como las personerías municipales, las oficinas locales permanentes y los comités municipales de derechos humanos; se fortalecerán las instancias de control interno en los organismos de seguridad del Estado y se crearán oficinas de derechos humanos en todas las guarniciones.000itares y de policía; y se apoyarán las labores del comité internacional de la cruz roja en Colombia para la recepción de información sobre detenciones y capturas, visita a los centros de detención y constatación de las violaciones al derecho internacional humanitario.

Se dará especial atención a los procesos de concertación y movilización social para el desmantelamiento de panoramas regionales y sociales específicos de violencia y violación de los derechos humanos.

El desplazamiento forzado por razones asociadas con la violencia, en particular la de carácter político, deja múltiples y complejas consecuencias sociales, culturales, económicas y sicológicas en la población afectada. La población desplazada y víctima de la violencia, caracterizada por su estado de indefensión, aislamiento y marginalidad social demanda, en el marco de una política de paz y rehabilitación, una acertada combinación de estrategias integrales de asistencia, prevención y protección. Para tal fin se diseñará, dentro de los mecanismos de desarrollo social y productivo contemplados en el presente Plan, un programa nacional de protección y asistencia integral que comprenda la prevención del desplazamiento, la atención humanitaria de emergencia a las poblaciones desplazadas, estrategias para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas y la generación de empleo. En aquellos casos en donde el retorno de la población desplazada sea imposible, se diseñarán alternativas de reubicación y reinserción social y laboral en otras zonas agrarias o urbanas. Este programa tendrá como criterio la participación de la comunidad, el tratamiento descentralizado, la perspectiva de género y generacional, y la coordinación del trabajo de planeación y, ejecución entre el Estado, las ONG y los organismos internacionales.

En el compromiso por garantizar el bienestar general de la población más vulnerable, el Gobierno emprenderá acciones y programas orientados a proteger a los menores trabajadores y maltratados. Se otorgará prioridad a la lucha por la vigencia de los derechos de los niños y las niñas, y la inversión en el desarrollo de la niñez.

En materia de promoción y difusión, el Gobierno promoverá a todo nivel la formación y movilización de los colombianos en torno a una ética para la vida, la convivencia y el respeto de los derechos humanos. Se diseñará y promoverá la aplicación de modelos de escuela, currículo y proyectos pedagógicos complementarios orientados a realizar tales propósitos. Se fortalecerá la educación de los miembros de la fuerza pública en relación con los derechos humanos y con el derecho internacional humanitario. Se desarrollarán programas de pedagogía no formal sobre esos temas a través de instrumentos de comunicación masiva y, en zonas de conflicto político y social, a través de esquemas educativos, descentralizados y participativos, dirigidos a las autoridades locales y a la comunidades.

Los programas a que se ha hecho referencia se desarrollarán a través de diversas entidades estatales, coordinadas por la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos.

• C. Seguridad ciudadana

El Plan de seguridad ciudadana compromete la concurrencia de la ciudadanía y las autoridades nacionales, departamentales y municipales en el trámite pacífico de los conflictos, en las acciones preventivas para combatir el delito, y en la protección, promoción y defensa de los derechos humanos.

El homicidio afecta fundamentalmente a la juventud y esto erosiona la esperanza del país para lograr un futuro mejor. Por lo demás, la enorme incertidumbre social sobre los derechos, los bienes y las personas se manifiesta en el deterioro colectivo de la calidad de vida. El plan para la seguridad ciudadana reconoce que existen múltiples estrategias a través de las cuales puede actuar el Estado para combatir la inseguridad. En este aparte se desarrolla lo pertinente a la Policía Nacional.

La modernización de la Policía Nacional, a partir de la Ley 62 de 1993, está dirigida a disminuir los índices de delitos y a armonizar las relaciones entre ésta y la sociedad. Esta reforma formaliza su carácter civil, introduce estrictos mecanismos de control a través del comisionado nacional para la policía y busca proveer un servicio transparente, eficaz y efectivo.

La Policía, en el marco de su modernización, desarrollará programas para acercarse a la comunidad, fortalecerse institucionalmente y profesionalizar a sus miembros. De forma complementaria, desarrollará un programa de bienestar de sus miembros en torno a la salud, vivienda y educación.

• 1. Acercamiento a la comunidad

El acercamiento a la comunidad tendrá como fin reestablecer la confianza ciudadana principalmente sobre la integridad física, el patrimonio y la convivencia pacífica. De forma complementaria, se establecerán mecanismos de participación activa de la ciudadanía, los cuales incluyen, entre otros, veedurías y los servicios prestados por los auxiliares bachilleres.

El Sistema de participación ciudadana y la Red Nacional de Quejas tienen como meta incorporar a la comunidad a una cultura de solidaridad basada en la educación y la prevención. Este proceso requiere del asocio decisivo de la ciudadanía y de las autoridades departamentales y municipales para maximizar los esfuerzos que garanticen la seguridad de todos.

• 2. Fortalecimiento institucional de la Policía Nacional

La función policial estará encaminada a disminuir la delincuencia común, los delitos económicos y el contrabando. Así mismo, en un marco internacional, se continuará la lucha contra el narcotráfico, se desarrollará la vigilancia ambiental y se hará énfasis en la prevención de los delitos contra los derechos humanos.

Para cumplir estos objetivos se consolidará la modernización de la Policía, aumentando su cobertura y capacidad de respuesta con el fin de hacer accesibles los servicios de vigilancia a todos los ciudadanos. La Policía incrementará en 20.000 el número de efectivos profesionales, así como el cubrimiento de las estaciones para las zonas rurales y urbanas; así mismo, aumentará la inversión en transporte y comunicaciones.

Las nuevas áreas de acción policial y la modernización de la entidad requieren de la actualización de la Policía. Con este fin, se brindará formación y capacitación por áreas específicas de la organización. El plan de capacitación y los programas de estudio de la entidad incluirán, entre otros, el análisis de los espacios, procesos y mecanismos de participación, los derechos humanos y los asuntos ambientales.

De forma complementaria, se introducirán indicadores de gestión y resultados para las diferentes especialidades con el fin de aumentar su efectividad. Las acciones de cambio institucional estarán dirigidas a fortalecer la planeación, el control interno, la administración financiera, la desconcentración regional, y a darle eficacia y celeridad a los procesos operativos y administrativos.

• 3. Profesionalización

El Gobierno nacional impulsará el desarrollo de la estructura interna de la Policía Nacional conforme a lo dispuesto en la Ley 62 de 1993. Para ello, adelantará las gestiones necesarias para poner a tono los estatutos de carrera y disciplinarios, de forma que aseguren la profesionalización y la promoción del personal. Este proceso requiere del diseño de indicadores de gestión y resultados, que incluyan la evaluación del desempeño individual respecto a las metas de la institución, lo cual significa una tecnificación en el proceso de selección y ascenso.

• 4. Bienestar y seguridad social

El programa para mejorar el bienestar del personal de la Policía estará dirigido principalmente a la vivienda propia y fiscal. Los servicios de salud se presentarán a través de los organismos de salud para la Fuerza Pública, y los de educación y recreación por medio del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía.

CAPITULO 6.

COMPETITIVIDAD PARA LA INTERNACIONALIZACION

El proceso de apertura ha hecho evidente las fortalezas y debilidades de la estructura productiva colombiana. Para superar estas últimas y consolidar dicho proceso, el Gobierno pondrá en marcha una ambiciosa estrategia de competitividad para la internacionalización, que sea el producto de un esfuerzo concertado entre los sectores público y privado, orientado a diseñar estrategias tecnológicas, productivas, comerciales y de infraestructura conjuntas, que permitan aumentar y utilizar eficientemente los recursos productivos y generar ventajas comparativas sostenibles. Esta estrategia deberá dinamizar la generación y calificación de puestos de trabajo, al contribuir decisivamente al objetivo central del Plan de Desarrollo de mejorar las condiciones de empleo de la mayoría de la población.

Esta estrategia concibe la competitividad en forma amplia, como la capacidad de una sociedad para hacer frente al desafío de la economía global y, al tiempo, incrementar sus niveles de bienestar. Esta concepción se expresa en cuatro criterios generales. En primer lugar, reconoce que, en el mundo moderno, las ventajas competitivas, especialmente aquellas que más contribuyen a dinamizar las exportaciones agroindustriales, manufactureras y de servicios, son en gran medida creadas. Es decir, no surgen en mayor medida de la disponibilidad de recursos naturales o de mano de obra no calificada, sino de factores que son el resultado del propio proceso de desarrollo y pueden ser, por lo tanto, moldeados por agentes públicos y privados.

En segundo término, esta visión reconoce que el esfuerzo por crear una economía más competitiva debe abocarse en forma integral. En efecto, la competividad no es sólo el producto de las acciones que lleva a cabo cada empresa a nivel individual; es también el resultado del entorno sectorial y global en el cual se desenvuelve. Las ventajas competitivas dependen de la capacidad de captar, adaptar y generar tecnología; mejorar constantemente el capital humano; de diseñar estructuras y estrategias empresariales dinámicas; de explotar las complementariedades entre empresas que hacen parte de cadenas productivas, y entre dichas empresas y aquellas que les prestan servicios; de desarrollar una infraestructura eficiente; y de diseñar un contexto regulatorio apropiado para las acciones de las empresas.

En tercer lugar, esta concepción indica que los esfuerzos por promover la competencia en los mercados de bienes y servicios y superar las restricciones a la libre movilidad de factores productivos deben estar complementadas con políticas sectoriales activas, orientadas a superar los obstáculos que los agentes privados encuentran en cada sector para lograr mayores niveles de productividad. La construcción de ventajas competitivas estables no es, así, un resultado automático de la política comercial y de la liberación de los mercados internos; requiere también de acciones sectoriales orientadas a facilitar a los distintos sectores su integración al nuevo modelo de desarrollo. Estas acciones deben reflejarse en planes estratégicos orientados a superar restricciones institucionales o regulatorias que afecten la actividad sectorial; a redefinir el alcance de políticas crediticias o de fomento de las exportaciones en función de objetivos sectoriales; a diseñar estrategias de reconversión productiva; a generar procesos dinámicos de transferencia tecnológica e innovación; y a generar procesos de integración de cadenas productivas e intersectoriales que eleven los niveles de productividad de los distintos sectores involucrados.

Por último, esta visión exige un esfuerzo especial por conjugar acciones públicas y privadas y, por ende, debe ser el resultado de una activa concertación, tanto a nivel nacional como regional. Este es el único medio para acopiar la información necesaria para la toma de decisiones y para definir los objetivos, las estrategias y los compromisos precisos entre los actores públicos y privados que se traducen en acuerdos para mejorar la competitividad.

Esta concepción tiene en cuenta las lecciones de aquellos países que han logrado insertarse con éxito en la economía global. Su expresión más clara han sido los Consejos de Productividad de los países asiáticos de rápido desarrollo, donde la planeación sectorial conjunta entre los sectores público y privado, especialmente de las ramas industriales, ha sido un elemento esencial de sus exitosos procesos de inserción a la economía internacional. En Colombia este esquema de trabajo entre sector público y privado buscará ser la norma para el trabajo en todos los sectores de la economía.

Estas concepciones son la base de la Estrategia de competitividad que garantizará el tránsito de la apertura a una verdadera internacionalización de la economía colombiana. Esta política será coordinada por el Consejo nacional de competitividad y tiene cinco programas especiales: la política nacional de ciencia y tecnología, el plan estratégico exportador, la política de modernización agropecuaria y rural, la política de modernización industrial y la estrategia de infraestructura para la competitividad. El desarrollo del capital humano permea también varios elementos de esta política; sin embargo, sus elementos fundamentales se desarrollan en los Capítulos 5 y 8 del Plan.

• I. EL CONSEJO NACIONAL DE COMPETITIVIDAD

El Consejo nacional de competitividad es el instrumento institucional que orientará esta estrategia. El Consejo está presidido por el Presidente de la República y tiene una amplia participación del alto Gobierno y los sectores empresarial, laboral y académico. La coordinación ejecutiva la ejerce la Consejería Económica y de Competitividad de la Presidencia de la República y la secretaría técnica está a cargo de la unidad de Desarrollo Empresarial del Departamento Nacional de Planeación con el apoyo del Consejo Gremial Nacional y las Corporaciones Calidad, Coinvertir y Colombia Internacional. El Consejo desarrollará tres frentes de trabajo.

• 1. El diagnóstico de la situación del país y la identificación de iniciativas de particular interés para el desarrollo de una economía más competitiva. Esta tarea se realizará a través de Comités Asesores en cinco áreas críticas: (a) cultura de la competitividad, gestión, productividad y calidad; (b) tecnología; (c) formación de recursos humanos; (d) infraestructura; y (e) desarrollo de un marco institucional, legal y regulatorio propicio.

• 1. La promoción de Acuerdos sectoriales de competitividad. Estos acuerdos estratégicos son el instrumento sectorial fundamental de la estrategia de competitividad. Serán negociados en el marco de los planes estratégico exportador, de modernización agropecuaria y rural, y de modernización industrial con la participación de empresarios, trabajadores y el Gobierno. Contemplarán acciones conjuntas y compromisos específicos de las partes en una o varias de las siguientes áreas:

a. Definición de una estrategia de generación y difusión de tecnología para el sector, que incluya tanto tecnologías duras como procesos organizacionales, informáticos y comerciales.

b. Formación de recursos humanos especializados.

• c. Promoción de las exportaciones del sector, incluido el desarrollo de canales apropiados de comercialización en los distintos mercados objetivo.

• d. Superación de problemas crediticios que pueda enfrentar el sector o de obstáculos para hacer mejor uso del mercado de capitales, incluido el diseño de programas crediticios especiales de reconversión y relocalización.

e. Solución de problemas asociados a la integración inadecuada de cadenas productivas o de éstas con cadenas de comercialización y de provisión de servicios.

f. Superación de restricciones institucionales o regulatorias que afecten la actividad sector sectorial.

g. Solución a problemas específicos de infraestructura.

h. Análisis de problemas de contrabando o competencia desleal que enfrente el sector.

Este instrumento realza el carácter de socios que tienen los sectores público y privado en el contexto de la apertura económica. En el marco de estos acuerdos se especificará la forma como los sectores productivos harán uso de los instrumentos generales de carácter transversal que diseñe el Gobierno nacional, entre ellos tres que incorporarán un claro componente de apoyo: al desarrollo tecnológico, la formación de recursos humanos y la promoción de exportaciones.

• 1. El diseño de una Estrategia nacional de competitividad, con un claro objetivo de largo plazo (Visión 2025), que permita articular el proceso de crecimiento y articulación de la economía al mercado mundial en el marco del desarrollo humano y del desarrollo sostenible.

El Consejo nacional de competitividad pondrá en marcha instancias regionales a través de las cuales los sectores productivos de distintas regiones del país puedan articularse con los programas que a nivel nacional promueva el Consejo.

• II. LA POLITICA NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA

Esta política desarrollará y ampliará el Sistema nacional de ciencia y tecnología con el propósito de integrar firmemente la ciencia y tecnología a los diversos sectores productivos, comerciales y de servicios, buscando incrementarles su competitividad y mejorar el bienestar y la calidad de vida de la población. Esta política contiene cinco estrategias básicas:

A. Desarrollo y fortalecimiento de la capacidad nacional en ciencia y tecnología

El Sistema nacional de ciencia y tecnología, es el instrumento básico de planeación estratégica, programación y asignación de recursos a través de sus consejos nacionales y regionales. Para su fortalecimiento se ampliará su capacidad de asignación de recursos, tanto a nivel global como sectorial. Se busca, así, romper la fragmentación en la asignación de recursos que caracteriza el esquema actual y que impide que se orienten hacia las instituciones de mayor calidad y dinámica. Ello exige un fortalecimiento de las secretarías técnicas de los respectivos Consejos que hacen parte de los Ministerios y de COLCIENVIAS. Se desarrollará, además, la legislación de ciencia y tecnología, con el fin de promover las corporaciones mixtas de derecho privado y otros mecanismos de asociación entre el Gobierno y el sector productivo.

Esta estrategia comprende tres programas adicionales. El primero de ellos es el de formación de recursos humanos para la investigación y el desarrollo tecnológico, que involucra la formación de dos mil investigadores y científicos a nivel doctorado en las distintas áreas de las ciencias naturales y sociales y las ingenierías; la creación y consolidación de programas nacionales de doctorado; becas para pasantías en el exterior; y el fortalecimiento del programa de estímulos a los investigadores. El segundo programa es el de creación y consolidación de centros de investigación, que busca crear 25 nuevos centros académicos y 250 nuevos grupos de investigación en las universidades; desarrollar redes de investigación; apoyar la creación de centros regionales; utilizar crecientemente la modalidad financiamiento por programa, para dar mayor estabilidad a los equipos de investigadores; y apoyar la creación de fondos de capital de los centros de investigación ("endowments"). El tercero es el programa de Integración a las redes y programas internacionales de investigación y desarrollo tecnológico, mediante la financiación de la participación de centros colombianos en redes internacionales, la ampliación de la cobertura de la Red Caldas que hace partícipes a científicos colombianos residenciados en el exterior en la investigación nacional, el apoyo a iniciativas como el programa Bolívar que busca promover iniciativas de internacionalización del sector productivo teniendo como eje la innovación y la conexión de los centros de investigación y de desarrollo tecnológico a INTERNET.

B. Innovación, competitividad y desarrollo tecnológico

El propósito esencial de esta estrategia es desarrollar "redes de innovación" que le brinden apoyo a las empresas a través de la investigación, información y servicios tecnológicos, y promuevan su interacción con universidades y otras entidades generadoras de conocimiento o alianzas estratégicas con empresas innovadoras.

El sistema descansa sobre el apoyo a las instituciones de desarrollo tecnológico a través de un sistema integral de financiamiento. El instrumento institucional fundamental son los Centros de Productividad y Desarrollo Tecnológico, ya sea de naturaleza sectorial o regional. Se aspira a que dichos centros cubran una o varias de las tres funciones tecnológicas básicas: investigación, capacitación y servicios tecnológicos (consultoría en temas tecnológicos, manejo de redes de información, metrología y certificación de calidad, etc). Cuando sea posible, se fomentarán los "centros-red", que permiten utilizar capacidades de investigación y servicios tecnológicos ya existentes. Otros instrumentos importantes son los Sistemas de Diseño Industrial, las Incubadoras de Empresas, los Centros de Información Tecnológica, las entidades de intermediación de la oferta y la demanda de tecnología, y los programas de capacitación y asistencia técnica en gestión tecnológica.

El apoyo integral a los centros tecnológicos se brindará mediante cinco instrumentos diferentes: (1) la contribución de capital semilla a corporaciones mixtas que correspondan a cualquiera de las instituciones tecnológicas mencionadas, por parte de COLCIENCIAS, los ministerios y las universidades y empresas públicas; (2) el Fondo de cofinanciación para la innovación y el cambio técnico, que cofinanciará, a fondo perdido, el 50% de los proyectos de investigación tecnológica de los centros de productividad y desarrollo tecnológico, las universidades y los centros académicos de investigación que contrate el sector productivo; (3) los incentivos tributarios de la Ley 6a. de 1992, que serán revisados con el fin de incrementar su cobertura y agilizar su trámite; (4) las líneas de crédito para desarrollo tecnológico de COLCIENCIAS, el IFI y otras entidades; y (5) los convenios que realice el Sena para financiar el componente de capacitación de las instituciones mencionadas. También se impulsará el proceso de descentralización de la capacidad de generación y uso de conocimiento, a través de Programas Regionales de Desarrollo Científico y Tecnológico que articulen las infraestructuras existentes y respondan a las necesidades de cada región. Para este propósito se conformarán Centros Regionales de Capacitación e Investigación Científica y Tecnológica, (INNOVAR). Estos centros deberán articularse con la estrategia educativa, en apoyo fundamentalmente de la educación post básica.

Como instrumentos complementarios, se pondrá plenamente en operación el Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología y se consolidará la legislación sobre los derechos de propiedad intelectual, asegurando que dicha legislación no se convierta, a través del mayor costo de la tecnología para las empresas colombianas, en obstáculo para el progreso científico, tecnológico y socioeconómico del país.

• C. Fortalecimiento de la capacidad para mejorar los servicios sociales y generar conocimiento sobre la realidad del país.

Esta estrategia contiene dos programas básicos. El primero está orientado a mejorar la prestación de servicios sociales, tanto por parte del sector público como del privado, mediante mejores técnicas de diagnóstico de los problemas existentes, la investigación en métodos de gestión y técnicas de prestación de servicios, y el estudio de mecanismos de participación ciudadana. El segundo está dirigido a mejorar la investigación sobre la sociedad colombiana orientada a dinamizar procesos de cambio social, desarrollar una cultura política participativa y consolidar una capacidad de convivencia y consenso social.

• D. Generación de conocimiento para el desarrollo sostenible

Esta estrategia involucra dos programas. El primero se orienta a Desarrollar y fortalecer la capacidad científica nacional para el conocimiento de los ecosistemas, con las siguientes acciones: puesta en marcha de los centros de investigación adscritos al Ministerio del Medio Ambiente; fomento de la investigación en éstos y otros institutos de investigación sobre ecosistemas y biodiversidad; financiación de programas de investigación en ciencias básicas complementarias, tales como la biotecnología y bioseguridad; impulso al desarrollo de tecnologías y sistemas de producción sostenibles; recuperación y aplicación del conocimiento de las comunidades tradicionales; y desarrollo de normas de propiedad intelectual apropiadas para el sector, que protejan entre otros aspectos los derechos nacionales y de las comunidades tradicionales consagrados en la Cumbre de la Tierra de 1992. El segundo es un Programa de estudios ambientales urbanos, orientado a desarrollar patrones de urbanización y prestación de servicios urbanos sostenibles a largo plazo.

E. Integración de la ciencia y la tecnología a la sociedad y la cultura colombianas

A través de esta estrategia se busca mejorar los sistemas de enseñanza de las ciencias básicas; poner en marcha programas de popularización de la ciencia y la tecnología (museos interactivos y material de divulgación) y de actividades científicas juveniles; fomentar el uso de la informática con fines educativos y articular el país a redes de información. Se buscará, así, incorporar la ciencia y la tecnología a la cultura y fomentar procesos generalizados de innovación en el conjunto de la población.

En los primeros años de la década actual, el gasto total en investigación científica y tecnológica ha oscilado en torno al 0,5% del PIB, de los cuales 0,2% del PIB corresponden a aportes del presupuesto nacional para inversión en ciencia y tecnología; el resto está constituido por los programas de transferencia de tecnología, la cooperación técnica internacional, la inversión privada en desarrollo tecnológico y los costos de funcionamiento del sistema. El Plan propone elevar el gasto total en ciencia y tecnología al 1% del PIB a finales de la administración, para lo cual prevé un aumento en los aportes del presupuesto para inversión al 0,2% del PIB en 1995 y 0,5% en 1998.

• III. EL PLAN ESTRATEGICO EXPORTADOR

El eje de la política de internacionalización es el desarrollo exportador. Una apertura sin dinamismo exportador puede justificarse como una medida de estabilización macroeconómica pero nunca como un estrategia de desarrollo. Por este motivo, el retorno a tasas mayores de crecimiento exportador es prioridad básica de la política de internacionalización.

Algunos de los factores que han afectado adversamente la actividad exportadora en los últimos años (el lento crecimiento de algunos mercados internacionales o el neoproteccionismo) están por fuera del alcance de la política económica colombiana. Otros son analizados en secciones diferentes del Plan: la política cambiaria ha sido considerada en el capítulo relativo a la política macroeconómica (Capítulo 3); la política de capital humano se desarrolla en los Capítulos 5 y 8 y aquella relativa a la infraestructura se analiza más adelante en este Capítulo. En esta sección se detallan las cinco estrategias básicas que hacen parte del Plan estratégico exportador.

A. Acuerdos sectoriales de competitividad

Los acuerdos sectoriales de competitividad serán el marco institucional para analizar y concertar conjuntamente, en cada sector, acciones integrales para el desarrollo exportador. Estos acuerdos contemplarán el tipo de políticas internas a las cuales hemos hecho alusión en la sección relativa al Consejo de competitividad -programas de desarrollo tecnológico, capacitación de mano de obra, etcétera-, así como acciones particulares en el frente exportador: readecuación de los instrumentos de apoyo a la actividad exportadora, programas de promoción y comercialización internacional, defensa contra el neoproteccionismo y superación de cuellos de botella de infraestructura específicos -cuartos fríos, bodegas especiales-, entre otros. En el marco de las estrategias del Consejo de competitividad, el Ministerio de Comercio Exterior tendrá a su cargo la negociación de acuerdos para sectores netamente exportadores productores de bienes y servicios, con la participación de los ministerios sectoriales respectivos. En otros sectores, participará en los acuerdos que promuevan los Ministerios de Desarrollo Económico, y de Agricultura y Desarrollo Rural.

B. Impulso a las negociaciones internacionales

Los acuerdos comerciales son una herramienta poderosa para garantizar la permanencia de las exportaciones colombianas en el mercado internacional, ya que disminuyen el riesgo de la actividad exportadora y permiten avanzar mas rápidamente en la armonización de gran cantidad de materias que afectan el comercio internacional (normas técnicas, políticas agrícolas e inestabilidad de tipos de cambio cruzados, entre otros). Por este motivo, de acuerdo con claros principios de reciprocidad y cumpliendo los compromisos adquiridos, el Gobierno profundizará los acuerdos existentes y adelantará nuevas negociaciones que permitan ampliar los mercados para las exportaciones colombianas. Estas negociaciones se llevarán a cabo en estrecha coordinación con el sector privado, con el fin de evaluar las sensibilidades del país frente a cada acuerdo y diseñar los mecanismos que permitan a los sectores afectados adaptarse a ellos.

En este marco, se llevarán a cabo las siguientes acciones: (1) se seguirán adelantando negociaciones con Venezuela para superar la coyuntura adversa que enfrenta el comercio binacional; (2) se continuarán aquellas orientadas a consolidar la integración andina; (3) se pondrán en marcha los acuerdos del Grupo de los Tres y con el CARICOM; (4) se concluirán las negociaciones con Centroamérica; y (5) se iniciará el proceso de evaluación y análisis de las negociaciones con MERCOSUR. PROEXPORT, en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior, pondrá en marcha una campaña para difundir estos acuerdos, sus ventajas y alcances.

La integración hemisférica es, obviamente, la fase final del dinámico proceso de acuerdos subregionales que experimenta el continente. El Gobierno apoyará, por lo tanto, un proceso de discusión nacional en torno a la integración hemisférica, convenida en la Cumbre de las Américas de 1994, y la adhesión al Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

Por su parte, el Ministerio de Comercio Exterior y PROEXPORT fortalecerán la difusión y utilización de las preferencias otorgadas por los Estados Unidos y la Unión Europea, (ATPA y PEC). El Ministerio de Comercio Exterior, en coordinación con PROEXPORT y las representaciones diplomáticas de Colombia en la región de la Cuenca del Pacífico, diseñará y pondrá en marcha una estrategia para dinamizar los flujos comerciales y financieros con los países de esa zona económica.

• C. La unidad especial contra el neoproteccionismo

Muchos sectores de exportación del país experimentan con rigor creciente los efectos del neoproteccionismo, que se ha reflejado en el establecimiento de cuotas, derechos antidumping y restricciones técnicas, sanitarias y ecológicas, muchas de ellas injustificadas. El Ministerio de Comercio Exterior creará, a partir de recursos humanos ya existentes, una Unidad especial contra el Neoproteccionismo, que tendrá las siguientes funciones: (1) generar y difundir internamente información sobre prácticas restrictivas en mercados internacionales (incluidos los países vecinos); (2) estudiar las opciones más adecuadas de defensa de los intereses de los exportadores colombianos afectados por dichas prácticas; (3) coordinar con la Embajada de Colombia ante la Organización Multilateral del Comercio y otras embajadas la defensa de dichos intereses; (4) coordinar con otras entidades -Superintendencia de Industria y Comercio, ICONTEC, ICA, INPA, y el Ministerio del Medio Ambiente- las negociaciones orientadas a superar las barreras técnicas, sanitarias y ecológicas; y (5) cofinanciar la defensa de los exportadores afectados por dichas prácticas, según criterios definidos por la junta directiva de PROEXPORT.

• D. Ampliación de los esquemas de fomento a las exportaciones

• 1. Cert y devolución de impuestos indirectos (draw back)

El país adquirió en el marco de la Ronda Uruguay del GATT el compromiso de desmontar los subsidios a la exportación de productos manufacturados, en un plazo amplio (hasta el año 2003). Aunque el nivel promedio del CERT no excede por un margen importante el monto justificable como devolución de impuestos indirectos, en varios sectores los incentivos actuales tienen un componente de subsidio. El Gobierno analizará, por lo tanto, la conveniencia de iniciar la aproximación a un sistema de devolución de impuestos indirectos. Los recursos fiscales que se liberen serán reasignados, en cualquier caso, al sector exportador para financiar otras labores de fomento. El Gobierno también mantendrá el CERT como un mecanismo temporal de apoyo a productos en crisis, como se hizo recientemente en el caso del banano.

• 2. Crédito

El Banco de Comercio Exterior, BANCOLDEX, mantendrá la dinámica de sus líneas tradicionales y seguirá diversificando los productos financieros que ofrece. En particular, ampliará las líneas de crédito para compradores en el exterior (crédito directo, fondeo de cartas de crédito y descuento de documentos) y diseñará nuevas líneas en las siguientes áreas: (a) financiamiento de la participación de la industria nacional de bienes de capital en licitaciones nacionales e internacionales, en condiciones competitivas con las de los patrones internacionales, para lo cual se destinará un monto anual de cinco mil millones de pesos del presupuesto nacional; (b) crédito para la constitución de redes de comercialización internacional y para la adquisición de las ya existentes; (c) financiación de la exportación de servicios; (d) apoyo a inversiones colombianas en el exterior que tengan efectos sobre las exportaciones colombianas; y (e) cofinanciación de obras de infraestructura con claros efectos sobre la actividad exportadora (adecuación de puertos de embarque y bodegas en los aeropuertos, redes de frío).

• 3. Seguro de exportación

SEGUREXPO consolidará y ampliará sus líneas existentes sobre riesgos comerciales, políticos y extraordinarios, y hará una amplia difusión de sus servicios.

• 4. Promoción

PROEXPORT consolidará el exitoso modelo de apoyo al mercadeo internacional a través de las "Unidades de Exportación" 1 ; con el fin de dar una solución más integral a los problemas de los exportadores, éstas harán parte de los acuerdos sectoriales de competitividad. Para ampliar la cobertura de los servicios que se prestan a través de los Centros de Atención al Exportador (CAE) únicamente en Bogotá, PROEXPORT diseñará un sistema similar de servicios en otras ciudades apoyado en los gremios y las cámaras de comercio; a través de este servicio, se suministrará información sobre aquellos que ofrecen otras entidades, como BANCOLDEX y SEGUREXPO. Por otra parte, en estrecha colaboración con los agregados comerciales y con las Embajadas de Colombia, deberá ampliar sus servicios a los exportadores en materia de información sobre nichos de mercado, oportunidades comerciales, licitaciones internacionales, preferencias unilaterales y normas técnicas exigidas en los países de destino. Proexport continuará cofinanciando, con sus propios recursos, estas labores; el Gobierno nacional aportará, a partir de 1996, $14.775 millones de pesos anuales del presupuesto nacional para que PROEXPORT pueda apoyar las actividades de promoción y la ampliación de sus servicios.

• 5. Información

El Ministerio de Comercio Exterior, a través de PROEXPORT y de entidades privadas interesadas, promoverá el desarrollo de redes de información sobre mercados internacionales, preferencias arancelarias, otros requisitos a la importación en los mercados de destino y servicios al sector exportador, incluyendo el acceso a redes internacionales existentes. Adicionalmente se estudiará la posibilidad de que los trade points asuman funciones operativas.

• 6. Servicios de certificación

Se incentivará la creación de entidades especializadas en la difusión y certificación de normas internacionales de calidad o de normas nacionales de excelencia, incluidas aquellas de carácter ambiental.

• 7. Zonas Francas

El Gobierno mantendrá el esquema de las zonas francas privadas establecido por la administración anterior. Vigilará el cumplimiento de las normas vigentes, pondrá en funcionamiento un sistema de información sobre sus operaciones de comercio exterior y apoyará las tareas de mercadeo y promoción de las zonas en el exterior. Conjuntamente con la Unidad Administrativa Especial que se encarga del seguimiento y control eficaz de las zonas, se crearán dos comités, uno para las Zonas Francas Industriales y de Servicios y otro para las de Servicios Turísticos, que servirán de foro de discusión de las políticas de funcionamiento, control y promoción de ellas. El régimen de Zona Franca Comercial se mantendrá únicamente para los usuarios que tienen contratos vigentes, hasta el vencimiento de los mismos.

• 8. Plan Vallejo

Se harán esfuerzos adicionales para mejorar la operatividad del Plan Vallejo y para ampliar su cobertura en los pequeños y medianos exportadores y su aplicación al sector servicios. Para los primeros, se promoverá el llamado Plan Vallejo Cooperativo, actualmente en experimentación, mediante el cual los exportadores pequeños y medianos se asocian para beneficiarse del programa con menores costos operativos.

• 9. Comercializadoras internacionales

Con el propósito de buscar una activa participación de los comerciantes en los procesos de exportación, se mantendrá la política de agilización, simplificación de trámites y requisitos para la autorización y registro de las nuevas comercializadoras, que ha permitido que el número de ellas se quintuplique desde 1991, contando ahora con 102 organizaciones de esta naturaleza.

E. Exportación de servicios

La inclusión del sector servicios a la política de exportaciones es una de las prioridades de la administración. Con este propósito, el Gobierno extenderá paulatinamente al comercio de servicios los mecanismos de promoción tradicionalmente aplicados al comercio de bienes se extiendan al de servicios, revisará los vacíos que tengan las normas vigentes sobre la materia y diseñará nuevos instrumentos específicos para el sector. En tal sentido, pondrán en marcha las siguientes acciones: 1 adopción de una nomenclatura y una metodología que permitan desarrollar un sistema de información adecuado sobre la exportación de servicios; 2 creación de un registro de exportadores de servicios y establecimiento de mecanismos de control, para que los exportadores registrados se puedan beneficiar de una menor retención en la fuente sobre el reintegro de divisas, que actualmente es de 10%; 3 instrumentación del Plan Vallejo Servicios, impulso de las Zonas Francas Turísticas y análisis de la factibilidad de otorgar el CERT para exportadores de servicios debidamente registrados; 4 fortalecimiento del régimen de Zonas Francas Industriales de Servicios Tecnológicos, como mecanismo de promoción de las exportaciones de servicios tecnológicos; 5 adecuación de los instrumentos de crédito de BANCOLDEX e IFI para apoyar la exportación de servicios; 6 utilización de los esquemas desarrollados por PROEXPORT o mecanismos específicos para el sector de servicios, tales como los Fondos de Promoción Turística; 7 difusión de las oportunidades y ventajas de los acuerdos internacionales en el sector servicios; y 8 concertación con las organizaciones médicas, de consultores e ingenieros de mecanismos especiales de fomento a las exportaciones de servicios profesionales especializados.

En la política de promoción de las exportaciones de servicios se dará prioridad especial al turismo. En tal sentido, los Ministerios de Comercio Exterior y de Desarrollo Económico formularán planes específicos para estimular el turismo receptivo en el marco de un Acuerdo sectorial de Competitividad del Turismo, que se concerte con los empresarios del sector. Adicionalmente, con el propósito de garantizar en marco propicio para el desarrollo del sector, el Gobierno presentará al Congreso un proyecto de ley marco de la actividad turística.

• IV. POLITICA DE MODERNIZACION AGROPECUARIA Y RURAL

No obstante el crecimiento y la tecnificación que ha registrado la producción agropecuaria en las décadas pasadas, en la sociedad rural colombiana continúan prevaleciendo el empleo precario, los bajos ingresos, la violencia y la inseguridad. El Gobierno fortalecerá las políticas y los instrumentos de apoyo económico a la producción y pondrá en marcha al mismo tiempo una ambiciosa política social dirigida a generar cambios significativos en las condiciones sociales en las cuales se desenvuelve la actividad agropecuaria y en el nivel de vida que predomina en las áreas rurales del país.

En lo político, en buena parte del territorio rural colombiano imperan condiciones de violencia. En lo social, los indicadores disponibles, referidos a condiciones de educación, salud, calidad de vivienda e ingresos, muestran que la brecha rural-urbana es significativa e incluso creciente, con el agravante de que la mitad de los pobres del país y más de las dos terceras partes de los indigentes se localizan en las áreas rurales. En lo económico, las características principales de la actividad agropecuaria son la escasa movilidad de los factores de la producción, y las imperfecciones en los mercados de dichos factores y de los productos agropecuarios. No menos importante, el estilo de desarrollo agrícola ha tenido efectos que degradan la base de recursos naturales y generan tensiones ambientales que desbordan el ámbito de la producción agropecuaria. A ello se une el que las actividades agropecuarias se caracterizan por mayores niveles de riesgo debido a factores metereológicos, biológicos o de mercado que producen grandes fluctuaciones de precios e ingresos, no asociados a factores económicos.

Finalmente, como se ha hecho evidente en los últimos años, el sector agrícola y ganadero es muy sensible a las políticas macroeconómicas, en especial a la evolución del tipo de cambio.

Las observaciones anteriores se resumen en falta de equidad en la distribución social de los beneficios y costos del desarrollo, baja competitividad de la estructura productiva y amenazas a la sostenibilidad a largo plazo de los procesos de crecimiento y desarrollo del sector agropecuario y pesquero.

En consecuencia, los objetivos de la política agropecuaria y pesquera se encaminan a hacer frente a la interdependencia de los fenómenos políticos, sociales y económicos señalados anteriormente, buscando promover condiciones de equidad social, competitividad económica y sostenibilidad del desarrollo. En este orden de ideas, la estrategia consiste en promover la modernización de la sociedad rural y de la actividad agropecuaria y pesquera, bajo un marco de internacionalización de la economía y de perfeccionamiento de las herramientas de defensa de la producción nacional frente a mercados internacionales altamente distorsionados. Para el logro de estos objetivos, el Gobierno promoverá la concertación con el sector privado (Acuerdos sectoriales de Competitividad) y un contexto institucional de descentralización y participación comunitaria para la ejecución de la política.

Lograr y afianzar la competitividad a mediano y largo plazo de la estructura agraria constituye un objetivo fundamental de la política sectorial. Con esta perspectiva, sus estrategias proporcionan las condiciones y los incentivos para, en primer lugar, desarrollar una estructura económica basada en la producción de bienes comercializables de alta elasticidad-ingreso de demanda, orientados a mercados dinámicos y de alto poder adquisitivo, y para los cuales el país posea condiciones naturales favorables; en segundo lugar, proteger las actividades productivas agrarias en el mercado interno y en el internacional cuando la producción nacional sea eficiente pero su competitividad se encuentre amenazada por distorsiones del mercado; y, en tercer lugar, reconvertir en forma gradual las producciones en las cuales el país no posee ventajas comparativas y tienen que enfrentar, además, mercados internacionales distorsionados por los subsidios y el proteccionismo que practican las naciones más industrializadas.

Esa estrategia implica incorporar en los criterios para el desarrollo y aplicación de los instrumentos de la política los siguientes principios, hasta ahora no usuales en nuestro medio: 1 la producción debe estar orientada por el mercado, antes que por la vocación natural del suelo; 2 debe favorecerse la especialización regional de la producción, con el fin de facilitar el logro de economías de especialización y de escala, 3 las actividades agropecuarias deben ser concebidas como parte integral del sistema agroindustrial que conforma sus cadenas de agregación de valor; 4 debe impulsarse una estructura agroempresarial cada vez más integrada vertical y horizontalmente, dando prioridad a la integración de los agricultores hacia adelante en las cadenas de valor, para estar en mejores condiciones de aumentar la eficiencia y controlar los procesos de mercado.

A. Desarrollo tecnológico agropecuario y pesquero

El Gobierno ampliará la capacidad de generación, transferencia y adopción de tecnologías que promuevan la modernización del sector, fortalezcan sus ventajas competitivas y contribuyan al logro de la sostenibilidad en la producción.

Para lograrlo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural retomará el liderazgo en el diseño de las políticas de investigación y desarrollo tecnológico del sector. Para ello se fortalecerá el Consejo nacional de investigación y desarrollo tecnológico agropecuario y pesquero, presidido por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y se ampliarán sustancialmente los recursos presupuestales destinados a la investigación y difusión de tecnologías en el sector.

Se impulsará el sistema de centros de productividad y desarrollo tecnológico en las áreas prioritarias de producción, poscosecha y comercialización, incluidas las actividades pesqueras y acuícolas. En particular se fortalecerá y consolidará a CORPOICA, como instrumento fundamental de la política y del sistema nacional de investigación y desarrollo tecnológico agropecuario. Así mismo, se consolidará el Sistema nacional de transferencia de tecnología agropecuaria, Sintap, mediante el fortalecimiento de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria, UMATAS, y la ejecución del Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria, (PRONATTA).

En este marco, el Gobierno impulsará programas de investigación y desarrollo en tecnologías para la mecanización de sus labores agrícolas y de poscosecha, especialmente en zonas de ladera, donde se localiza la mayor parte de la agricultura y los agricultores del país. Dará también especial atención a actividades promisorias para la reconversión productiva, como la piscicultura y la acuicultura en general, para lo cual se apoyará la consolidación institucional del Instituto Nacional de Pesca y Acuicultura, INPA, y se fortalecerá al Centro Nacional de Investigación en Acuicultura, CENIACUA.

Una condición para mantener la competitividad en el largo plazo es la sostenibilidad de los procesos de producción. La política agraria fortalecerá la capacidad nacional para ejercer un manejo sostenible de los recursos disponibles en el medio rural. Para esto se fortalecerá la capacidad nacional para caracterizar y evaluar la potencialidad económica de sus recursos naturales y para realizar una labor permanente de identificación, evaluación y monitoreo, con el fin de descubrir nuevas oportunidades económicas y prevenir los riesgos de degradación. Se promoverá el ordenamiento del uso de los recursos sectoriales, en el marco del proceso más amplio de ordenamiento ambiental del territorio.

Se incentivará igualmente el desarrollo y adopción de prácticas sostenibles (manejo integrado de plagas, fertilización orgánica, variedades y razas resistentes a plagas, etcétera) y la realización de acciones de protección y recuperación de recursos. Por último, se propiciará el desarrollo de mercados para productos agrícolas y pesqueros producidos en forma sostenible, acción que será complementada por el mejoramiento de la capacidad institucional para el montaje y operación de esquemas ágiles de certificación y verificación de sanidad y calidad, según normas internacionales.

Por último, se buscará una mayor integración al sistema internacional de investigación y desarrollo tecnológico y el apoyo a iniciativas de financiamiento regional. Colombia consolidará su vinculación al Grupo Consultivo Internacional de Tecnología Agropecuaria, a través de convenios con el Centro Internacional de Agricultura Tropical, CIAT, con el fin de multiplicar la capacidad del sistema nacional de investigación tecnológica e influir en la agenda internacional de investigaciones agropecuarias.

B. Adecuacion de tierras

Con miras a superar los obstáculos que no han permitido avanzar con la agilidad y eficiencia requeridas en la adecuación de tierras del país, se ha redefinido la acción del Estado en esta materia, facilitando una mayor intervención e ingerencia del sector privado en los proyectos.

La política de adecuación de tierras se llevará a cabo con la participación activa de los usuarios desde la identificación del proyecto hasta la administración del mismo. El sistema de recuperación de las inversiones en los distritos incorporará un elemento de subsidio en las obras principales y secundarias. Este apoyo será mayor para los usuarios medianos y pequeños, los cuales podrán contar, además, con un subsidio para las obras prediales. La ejecución de la inversión estará a cargo de los organismos públicos y privados que autorice el Consejo Superior de Adecuación de Tierras, los cuales podrán ejecutar directamente, por concesión, autoconstrucción o contratando firmas especializadas.

Por otra parte, para fomentar la adecuación predial en proyectos individuales, los productores contarán con acceso al Incentivo a la Capitalización Rural que maneja FINAGRO y que otorga subsidios proporcionales al valor de las inversiones.

Durante el cuatrienio, se espera adecuar unas 200.000 hectáreas, de las cuales 40.000 corresponden a pequeño riego, 110.000 a proyectos de mediana y gran irrigación y 50.000 a rehabilitación de distritos ya existentes. En pesos de 1994, la inversión en este programa asciende a 448.175 millones de pesos.

• C. Capitalización y financiamiento

Los lineamientos en materia crediticia están orientados a garantizar recursos suficientes para la financiación de las actividades agropecuarias y pesqueras, mejorar las condiciones de acceso a financiación para los pequeños productores y fortalecer el crédito como herramienta para la capitalización del campo. En este contexto, se diseñarán mecanismos que faciliten y aseguren el acceso de las pequeñas productoras campesinas al crédito.

La Caja Agraria continuará siendo un instrumento esencial de la política sectorial, como banco de desarrollo agrícola, industrial y minero, con claros objetivos sociales, políticos y económicos, orientado al campesino y al pequeño empresario. La entidad podrá desconcentrar y descentralizar sus servicios y actividades de banca, seguros, fiducia, telecomunicaciones, inmobiliarios, procesamiento de datos, sistematización y arrendamiento financiero, que podrán ser prestados directa o indirectamente. Para lo anterior, la Caja Agraria podrá crear empresas filiales, de su total propiedad o en asocio con otras empresas públicas y privadas. El Gobierno Nacional estudiará el mecanismo institucional apropiado para que la actual Unidad de Seguros pueda, mediante reservas adecuadas, asumir total o parcialmente los riesgos de sus propias operaciones, bienes e intereses de la entidad.

De otro lado, el Gobierno garantizará, mediante aportes de capital o el otorgamiento temporal de capital garantía, el patrimonio técnico mínimo requerido para el funcionamiento de la Caja Agraria, acorde con las necesidades de desarrollo del sector. Así mismo, gestionará ante las autoridades competentes la reducción del encaje de depósitos oficiales hasta nivelarlos con el vigente para los depósitos privados. Igualmente, analizará la conveniencia de sectorizar los sistemas de calificación, evaluación y provisión de cartera, para adecuarlos a las especiales condiciones en las cuales se desarrollan las actividades agropecuarias en Colombia. Las cantidades de dinero que, de conformidad con las disposiciones legales vigentes, deben consignarse a órdenes de los despachos de la rama judicial, deberán consignarse, a partir de la privatización del Banco Popular, en la sucursal de la Caja Agraria de la localidad del depositante. Por otra parte, el Gobierno estudiará el mecanismo apropiado para sanear el pasivo pensional acumulado de la entidad.

La dificultad de acceso al crédito por parte de los pequeños productores ha sido un problema crónico del sector. El fortalecimiento de la Caja Agraria estará complementado, por lo tanto, por el diseño de formas alternativas de crédito, preferencialmente a través del sector solidario. Así mismo, se descentralizará la operación del Fondo Agropecuario de Garantías y se adoptarán mecanismos para compensar a la Caja Agraria y demás intermediarios el mayor costo en la colocación de créditos a pequeños productores.

A través del uso del crédito para financiar proyectos de inversión que contribuyan a la capitalización y modernización del agro, se otorgará el incentivo a la capitalización rural, el cual se hará extensivo a los proyectos de pesca y acuicultura. Para lograr un uso intenso de este instrumento, el Gobierno adelantará una amplia campaña de divulgación. Este incentivo se usará también para impulsar la renovación del parque de maquinaria agrícola y promover el uso de tecnologías de mecanización acordes con la conservación del suelo y las características de la agricultura tropical.

Con el fin de moderar el efecto de las fluctuaciones cíclicas de la producción ganadera sobre los ingresos de los productores, se utilizará el crédito como un instrumento para regular la inversión y la extracción en esta actividad. Mediante la adaptación de las condiciones financieras (plazo y forma de amortización), se estimulará a los ganaderos a utilizar el crédito para reducir la extracción cuando los precios tiendan a disminuir, y a reducir su endeudamiento cuando los precios estén aumentando.

• D. Comercialización y agroindustria

El sector agropecuario y pesquero recibirá un tratamiento especial en las negociaciones comerciales internacionales, orientado a garantizar mercados para los productos del sector y evitar, al tiempo, que se generen condiciones distorsionadas de competencia. El Gobierno mantendrá, además, una política de protección selectiva para los productos sensibles del sector, empleando los mecanismos de salvaguardia, convenios de absorción y utilizando activamente los instrumentos existentes contra la competencia desleal. Las medidas de protección se aplicarán con el criterio de contrarrestar las distorsiones del mercado y no para compensar situaciones de ineficiencia económica.

Por otra parte, en el marco del Plan Estratégico Exportador, se creará, en asocio con el sector privado, una Promotora de empresas agroexportadoras que promueva, mediante el aporte de capital de riesgo, proyectos agroindustriales y pesqueros de gran impacto regional. Con el fin de apoyar el ingreso de nuestros productos agropecuarios a nuevos mercados externos, se diseñarán, a través de PROEXPORT, mecanismos para reintegrar y cofinanciar gastos en que incurran las empresas para promover y consolidar posiciones en dichos mercados. De otro lado, se emprenderá la promoción de una cultura de calidad que incluya, entre otros, la certificación de calidad y la expedición de sellos de viabilidad ecológica de nuestros productos de exportación, a través de la Corporación Colombia Internacional y otras entidades. Además, se fortalecerá el sistema nacional de prevención y control sanitario, mejorando sustancialmente la capacidad técnica y operativa del ICA.

En el frente interno, el Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA, actuará como comprador de última instancia, preferencialmente en zonas marginales. Sustituirá gradualmente la intervención en el mercado de físicos por un sistema de administración de incentivos y subsidios a la comercialización. Así mismo, se fortalecerá al Fondo EMPRENDER para financiar preinversión y participar con capital de riesgo en la creación de empresas de comercialización y transformación que beneficien a pequeños productores.

A través del Fondo EMPRENDER y del incentivo a la capitalización rural, el Gobierno nacional fomentará, en asocio con los Gobiernos regionales y los gremios del sector, el desarrollo de una capacidad adicional de acopio de leche en frío, de pulverización de leche y de comercialización de carne en canal.

El Gobierno promoverá, además, la constitución de Fondos de Estabilización de Precios de Productos Agropecuarios y Pesqueros, especialmente productos de exportación sujetos a fuertes ciclos internacionales de precios, aportando el capital semilla a dichos fondos.

Con el fin de introducir mecanismos de competencia y hacer frente a estructuras oligopsónicas en el mercado interno, el Gobierno apoyará a la Bolsa Nacional Agropecuaria y facilitará su incorporación a sistemas de rueda con enlace internacional. En este marco, mantendrá los incentivos tributarios a las transacciones realizadas a través de la Bolsa y creará una línea de redescuento en FINAGRO para financiar el pago de contado a los agricultores que participen en dichas transacciones.

Adicionalmente, se promoverá el establecimiento de un sistema de información moderno para el sector. En particular, el DANE generará y difundirá las estadísticas de producción, precios y volúmenes transados, y se diseñarán módulos de inteligencia de mercados y de información forestal y pesquera.

E. Manejo de riesgos

En el marco de la dinamización de la Bolsa Nacional Agropecuaria, se crearán mecanismos para la cobertura de riesgos mediante el desarrollo de mercados de futuros, cámaras arbitrales, opciones y pactos de retroventa, entre otros. Como una estrategia para la prevención y el manejo de riesgos y desastres, se pondrá en marcha el seguro agropecuario y se diseñará un sistema de prevención de riesgos naturales, ambientales y sociales, y de manejo de crisis en el sector.

F. Desarrollo institucional

En materia institucional, se adelantará una labor de evaluación y readecuación de las entidades del sector, que permita realizar la política y lograr los objetivos planteados en cada uno de los programas, profundizar los procesos de descentralización y participación ciudadana, y fortalecer la capacidad de gestión sectorial de las entidades territoriales en temas de su competencia. (ver cuadro No 5.7)

• V. LA POLITICA DE MODERNIZACION INDUSTRIAL

El desarrollo industrial ha demostrado ser el motor fundamental de crecimiento de las economías en desarrollo que han basado su expansión en una inserción dinámica en la economía mundial. Sus virtudes son ampliamente conocidas: es un canal fundamental de generación y transmisión de cambio técnico; es un poderoso generador de externalidades hacia otros sectores de la economía; está sujeto a economías de escala estáticas y dinámicas que se traducen en aumentos en productividad; y, por último, enfrenta mercados mundiales amplios y más dinámicos que aquellos característicos de las materias primas.

En el caso colombiano, la industrialización fue un poderoso motor de desarrollo económico entre la década del treinta y mediados de los años setenta. Desde entonces, el sector industrial ha mostrado un anquilosamiento estructural, que se ha reflejado en el estancamiento del coeficiente de industrialización. Como resultado de ello, la industria manufacturera se caracteriza todavía por el predominio de ramas productivas maduras con tecnologías estandarizadas. El escaso desarrollo que han tenido las ramas productoras de bienes de capital se ha concentrado en los bienes menos intensivos en tecnología. La estructura exportadora industrial, aunque dominada por sectores intensivos en recursos naturales y mano de obra no calificada, tiene también algunas industrias estandarizadas intensivas en capital.

El rápido aumento del coeficiente de exportaciones, que sustentó un importante proceso de recuperación industrial desde mediados de los ochenta, se interrumpió en 1991. En contra de todas las expectativas que había generado el proceso de apertura, el desempeño del sector, aunque positivo, se centró desde entonces en el mercado interno, gracias al fuerte crecimiento de la demanda generada por el auge de la construcción y, en menor medida, al espectacular crecimiento de la demanda de vehículos. El estancamiento de las exportaciones y la competencia de importaciones masivas en condiciones distorsionadas de precios y el contrabando han afectado negativamente algunas industrias tradicionales, en muchas de las cuales el país había demostrado en el pasado ventajas competitivas.

La política industrial del cuatrienio buscará, por lo tanto, sentar las bases para una nueva etapa de la industrialización en Colombia, basada en la penetración creciente en los mercados internacionales, la ampliación progresiva de la demanda interna y la incorporación de mayores contenidos tecnológicos en los procesos productivos. Esta política tiene como eje las acciones en materia tecnológica. Involucra también acciones estratégicas para el desarrollo industrial y una política de promoción de la competencia. Su instrumento básico de acción serán los acuerdos sectoriales de competitividad.

A. Programa de apoyo al desarrollo tecnológico industrial

• 1. Fomento integral de los centros de productividad y desarrollo tecnológico .

Como se señaló al detallar la política de ciencia y tecnología, el Gobierno promoverá estos centros a través de un sistema de apoyo integral que incluye contribuciones de capital semilla, cofinanciación de la investigación, incentivos tributarios y créditos. Estos centros tendrán a su cargo las funciones de investigación tecnológica, capacitación y servicios tecnológicos. En la medida de lo posible, se fomentará la creación de "centros-red", que permitan optimizar la capacidad tecnológica ya existente. Como apoyo al talento nacional en software e ingeniería, el Consejo Nacional de Industria y Calidad creará el Premio Nacional a la Innovación Tecnológica, el cual premiará los proyectos más innovativos y de mayor logro en incrementos de productividad.

• 2. Difusión y fortalecimiento del diseño industrial

Un segundo componente de política tecnológica es el fomento al diseño industrial. Para ello se propone crear un Sistema Nacional de Diseño, bajo la coordinación y recursos del Ministerio de Desarrollo Económico y con el concurso de universidades, gremios y empresarios. Este sistema tendrá a cargo la realización de campañas en promoción del diseño, el fomento de consultorías y auditorías en esta materia y la capacitación de recursos humanos. Como estímulo, se entregarán anualmente premios al diseño industrial.

• 3. Servicios de información tecnológica

El Gobierno creará y fortalecerá Corporaciones de Transferencia de Tecnología, como organismos de coordinación de los esfuerzos públicos por desarrollar sistemas modernos de información y transferencia de tecnología. En este proyecto el Gobierno promoverá una participación activa del sector privado en su dirección.

• 4. Normalización, metrología y control de calidad

Los atrasos en metrología, normalización y control de calidad se subsanarán mediante la puesta en marcha del Centro de Control de Calidad y Metrología a cargo de la Superintendencia de Industria y Comercio, y la implantación del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología, que reglamenta las Redes Nacionales de Laboratorios de Pruebas, Ensayos y de Certificación. Ello se complementará con un programa agresivo de adopción voluntaria de normas técnicas internacionales (como las ISO9000, IEC, ITU, etc). La capacidad de gestión administrativa y de la calidad de las empresas colombianas se apoyará mediante el Programa de Gestión por la Productividad, que continuará desarrollando la Corporación Calidad bajo la dirección del consejo nacional de industria y calidad.

• 5. Plan de sistematización manufacturero

Como apoyo a los esfuerzos de adopción de tecnología de sistematización, el Ministerio de Desarrollo llevará a cabo actividades de sensibilización 2 de las bondades del empleo de estas tecnologías (CAD-CAM, CIM 3 , máquinas de control numérico). Para el éxito de esta acción, se apoyarán, a través del Fondo de Cofinanciación para la Innovación y el Cambio Técnico, la elaboración de planes de sistematización de las empresas que sean contratados con los Centros de Desarrollo Tecnológico, y Centros Académicos y se financiará con las líneas de crédito para el desarrollo tecnológico las consultorías tendientes a asesorar a los industriales en la compra de equipo, instalación, adecuación y distribución de tecnologías de sistematización.

• 6. Propiedad intelectual

En materia de propiedad industrial, se trabajará en la reglamentación de las normas vigentes, se continuará apoyando el proceso de modernización del registro de marcas y patentes y se capacitará el personal que labora en este campo, en particular en la Superintendencia de Industria y Comercio y entidades conexas. El Gobierno promoverá, además, la creación de un sistema de información sobre patentes, que incluya aquellas otorgadas por la Superintendencia.

• 7. Desarrollo y fortalecimiento de recursos humanos

Para lograr una mayor interacción entre los programas del SENA y las necesidades de los sectores del comercio interno y de la industria, es esencial al adecuado funcionamiento de los Comités Técnicos de Centros creados por la Ley 119 de 1994, en los cuales tienen participación el Gobierno, los trabajadores, los empresarios y las universidades. Para ello, se emplearán los convenios de cooperación entre el SENA y las entidades privadas, especialmente los centros de productividad y desarrollo tecnológico. El sector productivo participará del programa de formación en el exterior de científicos e ingenieros, incluyendo los programas de pasantías y cursos de corta duración.

• 8. Protección ambiental

El Gobierno Nacional establecerá instrumentos económicos que promuevan la adopción de tecnologías ambientalmente sanas y la optimización de prácticas productivas, con miras a minimizar la contaminación industrial, hacer uso eficiente de los recursos naturales, modificar patrones de consumo y evitar que las exportaciones industriales se vean afectadas por regulaciones ambientales en mercados de destino. En tal sentido, se estimularán las iniciativas de transferencia de tecnologías limpias y la adopción en el sector manufacturero de códigos de conducta voluntarios para la protección ambiental.

Para lograr estos propósitos, el Gobierno promoverá la creación de centros de transferencia de tecnologías limpias que presten servicios de asistencia e información técnica. El Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación participarán en los acuerdos sectoriales de competitividad para la concertación de objetivos y compromisos sectoriales en materia de protección ambiental.

B. Desarrollos estratégicos

• 1. El papel del IFI

El IFI será el instrumento financiero esencial para el fomento del desarrollo industrial. Al trasladar al IFI las líneas de redescuento que actualmente maneja el Banco de la República, el Instituto se convertirá en la cabeza del sistema de financiamiento industrial. Con tal propósito, se transformará en un breve plazo en banco de segundo piso. En el ejercicio de sus funciones como banco de redescuento, dará prelación al otorgamiento de líneas de crédito de mediano y largo plazo. Tendrá, además, a su cargo los programas de democratización del crédito dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas.

En sus inversiones de capital de riesgo, el IFI dará prioridad a inversiones en empresas industriales y al desarrollo de canales de comercialización internacional. Las inversiones en empresas manufactureras estarán orientadas hacia aquellas que tengan ventajas estratégicas para el desarrollo industrial del país: empresas con contenido tecnológico, particularmente en el sector de bienes de capital, y aquellas que contribuyan a consolidar las cadenas productivas existentes, generando encadenamientos o externalidades especiales que aumenten la competitividad de las empresas en operación. El IFI sólo invertirá sobre la base de una participación minoritaria y con una clara estrategia de entrada y retiro, previamente convenida. La venta de participaciones del Instituto en empresas se realizará, preferencialmente, a través del mercado de valores.

El IFI deberá así mismo, contribuir a que la pequeña, mediana y gran industria aprovechen plenamente los beneficios de las innovaciones financieras, apoyando la emisión de papeles comerciales y la titularización de activos de estas empresas, invirtiendo en fondos de capital de riesgo y asumiendo posiciones propias en la compra de acciones de estas compañías.

• 2. Red nacional de subcontratación

La subcontratación ha sido un instrumento esencial en el desarrollo del Sudeste Asiático, como mecanismo de integración de las pequeñas y medianas con las grandes empresas, y como fuente de aumentos en productividad por la vía de la especialización. El Ministerio de Desarrollo con el apoyo financiero de COLCIENCIAS y la participación de entidades regionales, desarrollará una Red Nacional de Subcontratación, cofinanciando las iniciativas orientadas a crear Bolsas de subcontratación en distintas zonas del país y su integración a la Red.

• 3. Fomento de nuevas empresas: las incubadoras de empresas de base tecnológica y los bancos regionales de proyectos

El Ministerio de Desarrollo, el IFI y Colciencias participarán en el fomento de las incubadoras de empresa de base tecnológica, en asocio con Gobiernos regionales y locales, empresas, universidades y fundaciones interesadas. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo con el respaldo financiero del IFI, fomentará y respaldará con recursos propios la creación de bancos regionales de proyectos de inversión y promotoras regionales de proyectos. En estas iniciativas, se trabajará conjuntamente con el sector privado, se asegurará la articulación de los Bancos Regionales de Proyectos en una Red Nacional de Bancos de Proyectos de Inversión y se vinculará activamente a COINVERTIR en la promoción en el exterior de los proyectos interesados en vincular capital y tecnologías o en realizar alianzas con empresas del exterior.

• 4. El desarrollo de la industria de bienes de capital

El desarrollo de la industria de bienes de capital es elemento central del cambio estructural que necesita la industria nacional para dar el salto tecnológico. Los elementos del programa de apoyo al desarrollo tecnológico expuestos se constituyen en la base de acciones a desarrollar en esta industria. Sin embargo, se requiere de un apoyo más específico dada la naturaleza y características de este sector. Por ello, el Gobierno ha adelantado acciones como la creación de la Comisión Mixta de Bienes de Capital (Decreto 2784 de 1994), la cual trabajará en el marco del Acuerdo Sectorial de Competitividad de la cadena siderúrgica, metalmecánica-automotriz. Así mismo, los Ministerios de Comercio Exterior y Desarrollo Económico, en coordinación con la comisión mixta, desarrollarán mecanismos para aprovechar las ventajas que ofrecen los acuerdos de integración y libre comercio en materia de compras oficiales. BANCOLDEX desarrollará líneas de crédito en condiciones internacionalmente competitivas para apoyar la participación de empresas nacionales productoras de bienes de capital en licitaciones nacionales e internacionales.

• C. Promoción de la competencia

El Gobierno, a través de la Superintendencia de Industria y Comercio, empleará los mecanismos existentes en la Ley 155 de 1959 y el Decreto 2153 de 1992 para evitar el abuso de posiciones dominantes en el mercado. Se armonizarán las políticas que en materia de promoción de la competencia lleva a cabo la Superintendencia con aquellas que desarrollan las Comisiones Reguladoras de Energía y Gas, Telecomunicaciones y Agua Potable. Finalmente, el Gobierno analizará la conveniencia de promover una nueva norma legal que transforme las existentes en un verdadero Estatuto de Promoción de la Competencia como aquellos que han desarrollado otros países.

• D. Inversión extranjera y comercio exterior

La inversión extranjera desempeña un papel clave en el desarrollo industrial. Como se señaló en el Capítulo 3, el Gobierno mantendrá la apertura a la inversión extranjera y fomentará la suscripción de nuevos acuerdos de protección a la inversión consistentes con las normas constitucionales y legales sobre expropiación. Con el fin de fomentar la inversión extranjera, fuera de las labores de difusión genérica de las oportunidades de inversión en Colombia, COINVERTIR participará en la promoción de alianzas estratégicas, franquicias y licenciamiento de tecnología entre inversionistas extranjeros y nacionales. La promoción de las zonas francas del país en el exterior deberá constituirse igualmente en un canal importante de atracción de nuevos inversionistas extranjeros.

Como se señaló en el Capítulo 3, el Gobierno adoptará medidas para evitar los efectos del contrabando y la competencia desleal sobre los sectores productivos colombianos. Igualmente, adaptará las normas existentes sobre salvaguardias para adecuarlas a las normas del GATT sobre la materia y hará uso de ellas cuando sea necesario para evitar los efectos desfavorables sobre los sectores productivos nacionales.

E. Los acuerdos sectoriales de competitividad

El Comité de la Apertura será el instrumento de promoción de los acuerdos sectoriales de competitividad del sector industrial, en el marco de las orientaciones del Consejo Nacional de Competitividad. Estos acuerdos harán énfasis sobre las acciones de carácter interno en materia de desarrollo tecnológico, formación de recursos humanos, nuevas inversiones estratégicas que contribuyan a consolidar cadenas productivas, restricciones crediticias o de acceso al mercado de capitales, así como regulaciones internas que obstaculicen la actividad del sector. Con el concurso del Ministerio de Comercio Exterior, involucrarán, además, una estrategia de promoción de exportaciones del sector u otras acciones en el frente comercial.

• VI. INFRAESTRUCTURA PARA LA COMPETITIVIDAD

La competitividad y el ritmo de expansión de las actividades están limitados con frecuencia por deficiencias en la infraestructura física del país en materia de transporte, suministro de energía y comunicaciones. Según vimos en el Capítulo 2, Colombia presenta un atraso sustancial en comparación con otros países de similar nivel de desarrollo en cuanto a densidad, especificaciones y mantenimiento de la red de transporte y suministro de algunos energéticos como el gas. Registra también un considerable atraso tecnológico e ineficiencias en el manejo del transporte por contenedores y a granel, los servicios portuarios, la seguridad aérea, el desarrollo de la telefonía celular y los servicios de valor agregado en las comunicaciones, y en el uso educativo y cultural de la radio y la televisión. Estudios internacionales recientes demuestran que la superación de estas restricciones es pieza clave de la política de competitividad, ya que la productividad y rentabilidad de la inversión privada están asociadas al acervo y calidad de la infraestructura existente y de los servicios que de ellos se derivan.

El reto de la presente administración es, por lo tanto, el de aumentar y modernizar la infraestructura del país, reducir al mismo tiempo las ineficiencias actuales en la prestación de servicios de transporte, energía y comunicaciones, y garantizar la viabilidad financiera, administrativa y física del sistema a largo plazo. Este gran esfuerzo exige el concurso del sector privado, tanto en la realización de nuevas inversiones como en la provisión de servicios, en un marco de competencia que proteja a los usuarios. El plan de infraestructura contempla, por lo tanto, acciones orientadas a: 1 aumentar los recursos de inversión, públicos y privados, destinados al desarrollo de la infraestructura del país; 2 incrementar la eficiencia operativa del sistema, mediante una mejor administración de las entidades estatales que desarrollan la infraestructura y prestan servicios asociados a ella, la descentralización de responsabilidades y el diseño de reglas claras para la participación privada; y 3 a consolidar un marco regulatorio que proteja a los usuarios y garantice un sistema tarifario eficiente, que refleje, a la vez, los costos de la prestación de los servicios en todos los sectores. Dichas acciones se realizarán dentro del marco que garantice la sostenibilidad y el cumplimiento de las normas ambientales.

A. Sector transporte

El principal problema del sector vial colombiano es el avanzado estado de deterioro de la red actual y de la mayoría de los puentes, que ha sido causado por la ausencia de una política adecuada de mantenimiento. De la totalidad de las carreteras pavimentadas del país, únicamente el 37% se encuentra en buen estado. Esta situación ocasiona sobrecostos a los usuarios y exige la asignación de recursos públicos cuantiosos para su rehabilitación. Adicionalmente, los diseños actuales no corresponden a vías de mínimo costo, sólo permiten velocidades lentas a los vehículos e inducen una alta accidentalidad 4

Por otra parte, el esquema de contratación vigente no incentiva que las obras se realicen en tiempos y costos mínimos, por lo cual existen proyectos que han demorado siete años más de lo esperado y han costado cuatro veces más de lo previsto inicialmente. Lo anterior ha repercutido en que la capacidad de ejecución real sea bastante baja. La razón de lo anterior es la imposibilidad del Estado para identificar, valorar y mitigar los riesgos financieros que resultan de acometer proyectos sin la preparación y financiación adecuadas. Esta debilidad del esquema de contratación se ha mantenido para los proyectos de concesiones viales ya adjudicados, lo cual ha generado riesgos financieros cuantiosos para la Nación, que podrían comprometer el éxito de este programa de expansión y rehabilitación vial.

En el sector férreo, el principal problema es el mal estado de la red actual, el cual fue ocasionado por una ausencia de inversión en mantenimiento de los antiguos Ferrocarriles Nacionales de Colombia, sumado a los problemas financieros y operacionales de dicha empresa. Sin embargo, después de cuatro años de operación del nuevo esquema, en el cual Ferrovías es el encargado del mantenimiento y rehabilitación de la red y las sociedades ferroviarias de la operación, el estado de la red continúa en malas condiciones, que se reflejan en un bajo nivel de confiabilidad 5 . Lo anterior, en conjunto con un esquema de operación que presenta ineficiencias y problemas regulatorios, ha llevado a que la carga movilizada en 1993, 596.000 toneladas, fuera inferior a la movilizada en 1990, 840.000 toneladas, y a una cuarta parte de la movilizada durante 1980.

En el sector aéreo, es necesario modernizar y ampliar la cobertura de los sistemas de control del espacio aéreo 6 . La infraestructura aeroportuaria necesita inversiones en mantenimiento y conservación de pistas y de inversiones que maximicen la seguridad del sistema, tales como los cerramientos 7 . Adicionalmente, el marco institucional, con un esquema de planificación y de manejo contable centralizado, no ha permitido que el esquema tarifario corresponda a un sistema de recuperación de costos de los diferentes tipos de operaciones.

El país no cuenta con un sistema adecuado de transporte multimodal, principalmente porque los modos complementarios al vial, tales como el férreo y el fluvial, no se han desarrollado con la misma velocidad que el carretero. En el modo fluvial, la falta de mantenimiento y de dragado ha reducido la navegabilidad en los ríos. Así mismo, según hemos señalado, los problemas operativos e institucionales del sistema férreo han ocasionado un bajo grado de movilización de carga.

Por último, el esquema de monopolio estatal de los puertos ocasionaba ineficiencias administrativas, operativas y de inversión, que se traducían en altas tarifas para los usuarios y largos tiempos de espera en puertos. Con las reformas introducidas, bajo las cuales los puertos son administrados a través de sociedades portuarias regionales, mixtas o privadas, y operados a través de empresas particulares, estos problemas han disminuido 8 . Sin embargo, todavía hace falta consolidar el esquema regulatorio para incentivar la eficiencia portuaria y la competitividad tarifaria.

Las políticas del sector incluirán aquellas relacionadas con la mitigación del impacto ambiental, definidas para cada uno de los modos, por el Ministerio de Transporte en coordinación con el Ministerio del Medio Ambiente. Dichas políticas se aplicarán a la totalidad de los proyectos.

• 1. Sector vial

Los altos requerimientos de rehabilitación y desarrollo de la red vial exigen establecer un agresivo plan de inversiones, a través del cual se concluirán los proyectos de rehabilitación, pavimentación y construcción de la red nacional, troncal y transversal, que moviliza altos volúmenes de tráfico y que integra los centros de producción y consumo entre sí y con los puertos principales, y las grandes vías de integración nacional. Además, se garantizará el mantenimiento de la totalidad de dicha red y recursos adecuados para emergencias y para estudios y diseños de todas las inversiones. El Plan incluye la asignación de recursos para construir los tramos y accesos faltantes de la red mencionada, para avanzar en el desarrollo de proyectos (vías alternas y túneles) que permitan disminuir los principales cuellos de botella que presenta la red troncal y transversal actualmente y para mantener, rehabilitar y mejorar la red secundaria y terciaria. El sector privado participará en la financiación, construcción, rehabilitación y mantenimiento de la red estratégica de alto tráfico. Por otra parte, la nación apoyará a través del sistema de concesiones mixtas, aquellos proyectos financiados por el sector privado que, debido a sus altos costos, así lo requerirán. Esto evitará la necesidad de establecer tarifas de peaje excesivas.

A nivel nacional, para cumplir con los programas propuestos, se garantizarán los recursos, incluyendo la participación del sector privado a través del esquema de concesiones, para rehabilitar alrededor de 4.400 kms, correspondientes al 35% de la red a cargo de la nación. Así mismo, se dará mantenimiento a un alto porcentaje de la red troncal y transversal. Por otro lado, se ampliarán cerca de 880 kms. de red a través de segundas calzadas de red troncal estratégica y se construirán alrededor de 600 nuevos kilómetros de red de carácter de integración regional. Las metas de construcción, incluyendo las ya mencionadas, superan los 2.700 kilómetros durante el cuatrienio.

Los proyectos correspondientes a la red troncal y transversal se detallan en el cuadro 6.1. La primera parte del cuadro indica las inversiones en rehabilitación y construcción a cargo de INVÍAS, así como el aporte presupuestal a concesiones mixtas y a algunas variantes que cruzan algunas ciudades, que en su mayoría serán cofinanciadas con los municipios respectivos a través del Fondo de Infraestructura Urbana. La segunda muestra las inversiones privadas previstas en concesiones nacionales.

La rehabilitación de la red troncal y transversal existente y la construcción de las vías incluidas en el Plan exigen cuantiosos recursos financieros $3.4 billones, que de por sí excede el presupuesto de INVÍAS del anterior cuatrienio en un 81%. Por este motivo, aún dentro de márgenes ambiciosos de inversión pública, para garantizar la culminación de un alto porcentaje de los proyectos, será necesario contar con un mayor cubrimiento del sistema de peajes y un agresivo plan de recaudo de contribuciones de valorización de vías construidas en los dos primeros años del plan, con los cuales el Invías recaudaría $250.000 millones de pesos. Para garantizar un mayor avance de las obras, El INVIAS y el Departamento Nacional de Planeación diseñarán un programa adicional de recaudo de peajes y valorización que someterán a consideración del CONPES.

Mediante el esquema de cofinanciación, se culminará el proceso de descentralización de vías. A través del Fondo de Cofinanciación de Vías se canalizarán recursos para garantizar el mantenimiento del total de la red a transferir a las entidades territoriales (35.898 kms.) y para ampliar la cobertura de las redes secundarias y, especialmente, de los caminos veredales (red terciaria). El plan de Inversiones incluye $886.500 millones de pesos a través del Instituto Nacional de Vías y del Fondo de cofinanciación de vías que se distribuirán a las entidades territoriales como cupos indicativos, de acuerdo con las participaciones que se indican en el cuadro 6.2. Estas participaciones han sido estimadas con base en la población pobre de los departamentos y distritos, la red transferida y las necesidades viales asociadas al desarrollo agropecuario. Los municipios, distritos o departamentos deberán presentar al Fondo de cofinanciación de vías los proyectos respectivos. Los recursos necesarios para el mantenimiento de la red transferida estarán detallados en rublos presupuestales diferentes a los de rehabilitación y mejoramiento. Por otra parte, al menos el 15% de los cupos deberá ser destinado a la red terciaria. Esta red contará, además, con recursos adicionales de cofinanciación a través de un Fondo de Cofinanciación a Vías Terciarias y del DRI.

En su conjunto, el plan contempla una inversión pública en carreteras cercana a $4.4 billones de pesos que duplica la realizada en el período 1991-1994. Gracias a una inversión privada de poco más de $1.8 billones de pesos equivalente al 29% del total de la inversión total prevista durante el cuatrienio, los recursos destinados a carreteras se incrementarán en un 180%, elevándose del 1,1% al 2,5% del PIB (cuadros 6.3 y 6.6).

Las metas físicas de este ambicioso plan podrían verse derrotadas por los sobrecostos que tradicionalmente ha tenido el desarrollo de la infraestructura vial en Colombia. Por este motivo, es esencial fortalecer el esquema institucional, de contratación y ejecución, tanto del sector central como de los entes territoriales. En el marco de este proceso, se deberán reducir los costos y tiempos de ejecución y se diseñarán sistemas gerenciales de planificación y ejecución en las entidades del sector. Para ello, el Instituto Nacional de Vías deberá revisar los contratos existentes, con el fin de manejar esquemas contractuales que reduzcan el porcentaje de sobrecostos que asume la nación, que limiten la extensión de los plazos en el tiempo y, por lo tanto, que permitan garantizar la terminación de las obras prioritarias. Adicionalmente, los contratos se ejecutarán prioritariamente a través de encargos fiduciarios.

Todos los contratos nuevos se realizarán bajo un esquema en el cual los costos, la duración del contrato y los sobrecostos que asume la nación, entre otros parámetros, serán propuestos por el contratista en la licitación. Así, el contrato incluirá estos parámetros y se regirá por lo establecido en la Ley 80. Este esquema se consolidará al contar con diseños de un nivel adecuado que permitan al contratista asumir los riesgos que le corresponden. Para controlar los niveles de ejecución, se establecerá un esquema gerencial de seguimiento de proyectos, que evalúe periódicamente el cumplimiento de las metas físicas y la ejecución de presupuesto.

Se revisará el esquema actual de concesiones, con el fin de evaluar sus resultados. Se realizarán algunos ajustes en los aspectos técnicos, financieros, contractuales e institucionales, con el fin de maximizar los beneficios del esquema. Dichos ajustes se concentrarán en realizar contratos que minimicen las incertidumbres en los costos y los plazos, para lo cual se deberá cambiar el esquema de diseños y de las garantías asumidas por la nación. Adicionalmente, se deberá definir claramente el esquema de responsabilidades de cada una de las partes y las acciones que constituyen incumplimiento del contrato.

Cada proyecto deberá cumplir con las normas ambientales. Por lo tanto, antes de la apertura de las licitaciones, la entidad encargada deberá contar con los requisitos ambientales correspondientes al proyecto.

Por último, se consolidará el esquema de descentralización vial, distribuyendo los recursos de forma equitativa e incentivando la eficiencia en su asignación. Para ello, se definirá una matriz de cofinanciación según categorías de departamentos, que respete la autonomía regional en la selección de proyectos, incentive el mantenimiento de la red de carácter territorial (al requerir menores niveles de contrapartida que para obras de construcción) y la construcción de caminos vecinales de alta prioridad social.

• 2. Sector férreo