plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995 - 1998

Las actividades del sector férreo buscarán la pronta rehabilitación de la red actual. Para ello, se buscará instrumentar el sistema de contratación y ejecución que permita realizar la rehabilitación en los tiempos y plazos mínimos, a través de un esquema de participación del sector privado en la rehabilitación, mantenimiento y operación de la totalidad de la red económicamente viable. A su vez, el concesionario será responsable por el mantenimiento y operación de dicha red y deberá incluir mecanismos que incentiven la utilización de la red ferroviaria y que permitan el libre acceso a los operadores en condiciones fijadas en el contrato de concesión. Para ello, se definirán cuáles son los tramos de red que son económicamente viables para la operación privada. El esquema de concesión deberá comenzar a operar para el primer tramo a comienzos de 1996. Dicho tramo se definirá con base en las prioridades que se establezcan en los análisis que se contraten para la implantación del esquema.

Con el esquema anterior, se rehabilitarán 1.900 kilómetros hasta 1998, permitiendo transportar anualmente por lo menos dos millones de toneladas de la carga de vocación ferroviaria. Se mejorarán los parámetros de operación, al incrementar las velocidades y al llevar al mínimo el número de descarrilamientos. Las anteriores acciones buscarán igualmente garantizar la sostenibilidad financiera y operativa del transporte férreo. Se estima que de las inversiones totales previstas en el período 1995-1998, por $540.000 millones de pesos, el sector privado contribuiría con un 47% (cuadro 6.3).

Mientras se realiza el proceso de concesión, Ferrovías deberá modificar el esquema de contratación, reduciendo el número de contratos que maneja. Los contratos que ya se encuentran en proceso de negociación o ejecución, serán parte de la contrapartida de la nación a los concesionarios. Igualmente, Ferrovías deberá reestructurarse para asumir su nueva función de administración y seguimiento de contratos de concesión. Lo anterior implica que deberá suspender contratos de operación de equipos, eliminar todas las actividades que no sean de carácter ferroviario y entregar a particulares actividades como la administración de talleres. Mientras se realiza efectivamente el traslado a los concesionarios, Ferrovías deberá contratar la atención de descarrilamientos y novedades con un agente externo. La planta de personal deberá reducirse gradualmente a aquel tamaño necesario para las labores de seguimiento y control.

• 3. Sector Aéreo

En el sector aéreo, las acciones se concentrarán en aumentar la cobertura y modernizar el sistema de ayudas a la navegación y control del espacio aéreo. Se espera que la cobertura de radares, radioayudas y ayudas supere el 80% del territorio nacional en 1998. Igualmente, se emprenderán acciones para garantizar la seguridad del sistema integrado, al mejorar la totalidad de las pistas que se encuentran en mal estado, dotar de unidades de rescate a los aeropuertos que lo requieran e instalar cerramientos en el 75% de los aeropuertos a cargo de la nación. Se construirá la segunda pista del aeropuerto El Dorado con la participación del sector privado y se realizarán ampliaciones de las plataformas actuales en los aeropuertos de Cartagena, Cali y Bogotá. Se realizarán ampliaciones de terminal en los aeropuertos de Bogotá, Yopal y Mitú. Se estima que no se requerirán nuevos aeropuertos ni obras adicionales de expansión de pistas.

Parte de los requerimientos de inversión se financiarán a través de las contraprestaciones que se cobrarán al entrar en operación las nuevas sociedades aeroportuarias regionales, en las cuales podrá participar el sector privado, a cambio de la administración y explotación de cinco aeropuertos de gran potencial comercial que serán ofrecidos en concesión (Cali, Medellín, Cartagena, Barranquilla y Bogotá). La contraprestación económica de estas concesiones se compondrá de tres rubros: (a) un derecho anual por la concesión que alimentará el E<5> Fondo de compensación aeroportuaria, a través del cual se canalizarán recursos para inversión, mantenimiento y gastos operativos en aeropuertos estratégicos que son deficitarios; (b) un derecho fijo inicial que se destinará a inversiones prioritarias en control del tráfico aéreo y seguridad; y (c) unas inversiones que el concesionario deberá realizar en el propio aeropuerto. El resto de aeropuertos serán entregados para su administración a las entidades territoriales; dichas entidades contarán con el apoyo técnico de Aerocivil y los recursos del Fondo de Compensación Aeroportuaria.

En el sector aéreo se desarrollarán programas de mitigación del impacto ambiental. Se hará especial énfasis en la mitigación de la contaminación sonora en las zonas aledañas a los aeropuertos.

Las funciones de la Aerocivil, a partir de la reestructuración y de la concentración de funciones, serán la regulación y la seguridad del sistema aeronáutico y aeroportuario, la administración del sistema de control del espacio aéreo, el apoyo técnico a las entidades territoriales que administren aeropuertos regionales y la administración del Fondo de compensación aeroportuaria. Para tal efecto, la Aerocivil deberá fortalecer el componente técnico de sus funciones y adecuar el tamaño, el nivel de entrenamiento y la estructura de su planta de personal.

Durante los cuatro años se harán inversiones en el sector por poco más de $310.000 millones de pesos, de los cuales cerca de la mitad serán realizadas por el sector privado.

• 4. Sector portuario

En el sector portuario, se buscará continuar con los incrementos de productividad, a través de inversiones en los puertos y sus accesos viales y de la implantación de un esquema que permita un constante monitoreo del funcionamiento del sector. Se adecuará el canal de acceso marítimo al Puerto de Buenaventura, buscando incrementar sus niveles de profundidad y se realizarán los dragados de mantenimiento en los Puertos de Barranquilla, Buenaventura, Cartagena y Tumaco. Para cada uno de estos proyectos se realizarán estudios de impacto ambiental, de acuerdo con los parámetros establecidos por el Ministerio del Medio Ambiente. Igualmente, la nación mejorará los accesos viales a los puertos de Buenaventura y Barranquilla. Además, se adelantará un seguimiento cercano al comportamiento de la demanda y se continuarán los estudios y acciones necesarias para garantizar una capacidad portuaria suficiente en los dos litorales, considerando especialmente las alternativas existentes en la Costa Pacífica.

A través de la Superintendencia General de Puertos, se continuarán con los incentivos para mantener tarifas competitivas, la disminución de tiempos de espera, el incremento de la competencia de las empresas operadoras y la modernización de equipos. Igualmente, se realizará un seguimiento del cumplimiento de los contratos con las sociedades portuarias en cuanto a la modernización de equipos, recuperación y expansión de muelles y demás instalaciones portuarias.

La Superintendencia adelantará, además, un programa en el que se establecerán requisitos mínimos de equipos y tecnología a los operadores, con el fin de alcanzar estándares internacionales de eficiencia en los servicios portuarios. Adicionalmente, la entidad fomentará la capacitación, el entrenamiento y la especialización de los recursos humanos en las diferentes actividades de la administración portuaria.

Las inversiones requeridas durante el cuatrienio se estiman en $144.000 millones de pesos, de las cuales el 45% serán realizadas por las sociedades portuarias privadas y mixtas.

• 5. Sector fluvial y cabotaje marítimo

En el sector fluvial, se culminarán las labores de rehabilitación de la parte navegable del río Magdalena, el cual moviliza cerca del 75% del total de la carga fluvial. En particular, se garantizará la navegabilidad del río en el tramo Barrancabermeja-Calamar y los accesos al mar Caribe (376 kms.). Se establecerán las condiciones financieras para realizar los dragados necesarios en estos tramos, a través de la participación del sector privado. Se buscará, además, fortalecer la navegabilidad en las arterias fluviales de los nuevos departamentos (4.510 kms) y del litoral Pacífico, incluyendo la adecuación de los esteros que permiten el transporte por cabotaje entre Tumaco y Buenaventura. Durante el período 1995-1998 se destinarán $117.000 millones de pesos a este sector, de los cuales $27.000 millones de pesos serán aportados por el sector privado.

Al recuperar los sistemas vial, férreo y fluvial, se crean las bases que dan viabilidad a los centros de transferencia multimodal. El Gobierno nacional promoverá dichos proyectos buscando la participación privada en el financiamiento y operación de los centros de transferencia.

• 6. Transporte urbano

Las principales ciudades del país presentan graves problemas en el funcionamiento del sistema de transporte urbano, lo cual se refleja en la congestión del tráfico, el incremento en los tiempos de viaje y la creciente contaminación ambiental. Dicho sistema está afectado, además, por las escasas inversiones en expansión 9 . y por el mal estado de las vías, que genera importantes sobrecostos a los usuarios 10 . En Bogotá, donde se concentra el 33% del tráfico urbano, se presenta el peor estado de la malla vial del país, ya que sólo un 8% de ella se encuentra en óptimo estado. Por último, el nivel de emisiones de tóxicos y partículas es alto y no existe ningún mecanismo de control a éstas, con el consiguiente perjuicio a la salud de los ciudadanos.

Para mejorar el estado de la infraestructura vial, la nación apoyará el diseño de una política de mantenimiento y la expansión de la malla vial a través del Fondo de cofinanciación de infraestructura urbana. Para optimizar la operación del sistema integrado de transporte, promoverá la implantación de diversas tecnologías como las vías exclusivas para buses (Troncales) y la creación de un sistema de asignación de rutas y de operación de la totalidad del sistema.

Para el caso de Bogotá, se requiere de acciones conjuntas en los aspectos de infraestructura, institucional y de política sectorial, entre las cuales se ha previsto la implantación del sistema de transporte masivo para Bogotá. Estas acciones se enmarcan en la concepción de un Sistema Integrado, constituido por las vías exclusivas para buses, el sistema de buses de servicio público colectivo, los sistemas de vehículos no motorizados y el metro, dependiendo de las evaluaciones que al respecto realice la administración distrital. Con este propósito, el Gobierno nacional y la administración distrital apoyarán técnica y financieramente los estudios de demanda, factibilidad y diseño del sistema integrado de transporte. El Gobierno respaldará igualmente los programas de transporte masivo de Cali.

Por último, se incentivará la utilización de combustibles más apropiados para el transporte de pasajeros, a través de la adecuación de los vehículos de transporte para la utilización de gas natural comprimido (GNC), para lo cual se promoverán líneas de crédito de fomento. Adicionalmente, los vehículos que se utilicen en las troncales y en las vías exclusivas de buses deberán contar con la tecnología más apropiada para el transporte de pasajeros, deberán estar adaptados gradualmente para el consumo de gas como combustible y deberán estar dotados de convertidores catalíticos para reducir las emisiones.

B. Energía

En los últimos años, se lograron avances significativos en el desarrollo del régimen legal y regulatorio, el saneamiento financiero y el ordenamiento institucional del sector energético. A pesar de lo anterior, aún persisten importantes problemas, que se concentran en la inadecuada composición en la oferta de recursos energéticos, la ineficiencia en su uso, las distorsiones de sus precios, las limitaciones en la infraestructura de producción y transporte, y vacíos en los esquemas institucionales, regulatorios y financieros.

En el subsector eléctrico, es necesario continuar con las acciones tendientes a corregir la inadecuada concentración de la demanda de energía eléctrica en el sector residencial, la excesiva dependencia en los recursos hidroeléctricos, las distorsiones en el esquema tarifario, los altos niveles de pérdidas de energía, y las deficiencias en la gestión empresarial, especialmente en las empresas de distribución. Además, se requiere consolidar el futuro esquema comercial de electricidad, en el cual la separación de actividades de generación y transmisión en ISA constituye un aspecto fundamental.

En hidrocarburos, se presentan importantes limitaciones en la infraestructura de transporte, almacenamiento y refinación, una disminución inconveniente en las actividades exploratorias, y un esquema institucional que no facilita el desarrollo adecuado del subsector de gas y de las diferentes actividades asociadas al subsector petrolero.

La política sectorial estará orientada, por lo tanto, a racionalizar el uso de los energéticos, garantizar una oferta confiable y eficiente de los mismos, reducir sus costos, aumentar la cobertura, proteger a los usuarios e incrementar la contribución de las exportaciones a la economía del país.

El logro de estos objetivos, supone la consolidación de una política energética integral que incluye: (a) la sostenibilidad ambiental, técnica, financiera y administrativa del sector; (b) incentivos al uso racional de los recursos energéticos, mediante sistemas apropiados de distribución y la aplicación de esquemas tarifarios y de precios que reflejen los costos de producción, transporte, y distribución; (c) un marco institucional, legal y regulatorio apropiado y un sistema de información que permita a los diferentes agentes actuar en un mercado libre, al tiempo que proteja a los usuarios de actividades monopólicas e incentive la eficiencia a través de la competencia; y (d) el fomento al desarrollo científico y tecnológico, especialmente en las áreas de planeamiento energético integrado, formación de recursos humanos, desarrollo de nuevos combustibles, nuevas tecnologías de conversión y normas de calidad.

En el marco de la política de racionalización en el uso de energéticos, se fomentará el ahorro en el consumo, la promoción de gas como combustible de uso doméstico en zonas rurales y urbanas, y la penetración del gas como combustible en el transporte. En el sector eléctrico se promoverán programas para el manejo de la curva de demanda del sistema y la cogeneración en el sector industrial. Adicionalmente, se impulsarán programas para incentivar el uso de energías no convencionales.

• 1. Electricidad

El desarrollo de la infraestructura sectorial, contempla: (a) la reducción de la vulnerabilidad del sistema de generación-transmisión, mediante el incremento del componente de generación térmica y la consolidación de la red nacional de interconexión a 500 KV; (b) la reducción de pérdidas de energía y mejoramiento de la calidad, reforzando los sistemas de subtransmisión y distribución de las empresas; y (c) la extensión de la cobertura del servicio al sector rural, barrios marginales y zonas no interconectadas. De esta forma, de acuerdo con los cronogramas de ejecución de obra previstos por el Ministerio de Minas y Energía y con las acciones contempladas para el manejo de la demanda, la estrategia de suministro de energía eléctrica asegura el cubrimiento de los requerimientos de los próximos años.

Para finales de 1998, las obras de infraestructura sectorial incluyen la disponibilidad adicional cercana a los 1290 MW térmicos en el sistema de generación, que equivale a un incremento del 12,8% de la capacidad del sistema 11 , alcanzando una participación del parque térmico del 30% de la capacidad total instalada, con una combinación adecuada de recursos de carbón y gas; la construcción de 1.100 km de líneas de 230/500 KV en la red nacional de transmisión, al pasar de 4.180 a 5.280 kms; y la instalación de 1.650 MVA de nueva capacidad de transformación. En cuanto al sistema de distribución se contempla extender el servicio a más de 700.000 nuevos usuarios, con lo cual la cobertura del servicio de energía eléctrica será del orden de 6.7 millones de usuarios en 1998, lo cual equivale a una cobertura superior al 90%. Los recursos necesarios para estos desarrollos se estiman en $4.41 billones de pesos, de los cuales un 23% estarán representados por inversiones privadas, principalmente en generación; gracias a ello, la inversión pública en el sector no variará significativamente como proporción del PIB 12 (Cuadros 6.4 y 6.6).

El nuevo esquema regulatorio e institucional del sector promoverá la separación de actividades de generación y distribución, la expansión de la generación con una participación activa del sector privado, la libre competencia y un esquema de precios que permita la sostenibilidad financiera del sector. Para garantizar que la política tarifaria no afecte a los consumidores de bajos ingresos, se pondrá en marcha el sistema de subsidios establecidos por las Leyes Eléctrica y de Servicios Públicos.

Una mejora sustancial en la gestión empresarial se logrará mediante la suscripción de acuerdos de productividad con cada una de las empresas. Tales acuerdos contendrán indicadores de eficiencia, productividad y atención a los usuarios. El Ministerio de Minas y Energía, en coordinación con la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, realizará un estrecho seguimiento que permita corregir en muy breve plazo cualquier deficiencia.

El esquema institucional se complementa con la conformación de dos empresas a partir de ISA. Una de ellas estará dedicada a la transmisión y al manejo del centro de control, para asegurar de esta manera la administración de la interconexión nacional en una sola entidad estatal. Con los activos de generación se conformará una "holding", con miras a incentivar la rápida introducción de competencia real en este campo y facilitar la vinculación de capital privado.

• 2. Petróleo

El desarrollo de la infraestructura petrolera, contempla el incremento en las actividades exploratorias, la consolidación de la red de transporte de hidrocarburos y el incremento de la capacidad de refinación y almacenamiento del país. Para el período 1995-1998 se espera que se perforen cerca de 45 nuevos pozos exploratorios al año; se eleve la producción de crudos de 569 KBPDC promedio en 1995 a 895 KBPDC promedio en 1998; se incremente la capacidad de refinación del país hasta cerca de 323 KBPDC anuales en 1998 -un aumento del 30% en relación con la capacidad actual-; y se incremente la capacidad de transporte de la red de oleoductos y poliductos en 614 KBPDC, respecto a la capacidad de 2542 KBPDC en 1995. Las inversiones requeridas para estos desarrollos suman durante el cuatrienio 6.99 billones de pesos, de los cuales cerca del 65% serán aportados por el sector privado (cuadros 6.4 y 6.6).

Para asegurar el adecuado abastecimiento de hidrocarburos, tanto para uso energético como industrial, se seguirá promocionando la participación del sector privado en actividades de exploración, transporte, almacenamiento, distribución, refinación, comercialización y petroquímica. Con el propósito de garantizar las metas en materia de inversión privada en las actividades exploratorias, el Gobierno establecerá condiciones que permitan al inversionista niveles de rentabilidad competitivos internacionalmente, especialmente en campos de menor tamaño.

De otra parte, se adelantará la reestructuración de Ecopetrol, dentro de un criterio de especialización de actividades, para hacer más eficiente la participación del Estado en los diferentes negocios del sector de hidrocarburos.

• 3. Gas

El cubrimiento del servicio de gas domiciliario se extenderá a cerca de 1.200 mil nuevos suscriptores, para llegar a atender 1.9 millones en 1998. Para tal efecto, la producción de gas se incrementará de 450 MPCD por año en 1995 a 644 MPCD en 1998. Las inversiones necesarias durante los próximos cuatro años, por poco más de $1.8 billones de pesos, serán realizadas casi en su totalidad por el sector privado, e incluyen entre otras las inversiones necesarias para la consolidación del sistema de gasoductos, la exploración y explotación de los yacimientos de Opón y Volcaneras, y la construcción de la segunda plataforma de Chuchupa.

Dentro de los programas de uso racional de energía, se incentivará la sustitución de gasolina y diesel por GNC (gas natural comprimido) y GLP (propano) en el sector transporte. De otra parte, para atender los problemas de suministro de energéticos en el sector rural, se impulsará un programa de distribución rural de gas propano, que se complementará con fuentes alternativas de energía y briquetas de carbón.

Los desarrollos anteriores exigen un proceso de reordenamiento institucional, que incluye la separación del manejo del gas de Ecopetrol, mediante la creación de una empresa de dedicación exclusiva a la construcción y operación de gasoductos, Ecogas, el otorgamiento y contratación de las áreas necesarias para distribución, la implantación de contratos firmes de suministro de gas a plantas termoeléctricas y el desarrollo del régimen regulatorio sectorial.

• C. Minería

Entre los principales problemas del sector minero se pueden señalar el limitado conocimiento y gestión de los recursos naturales del país, la significativa debilidad del Estado en la fiscalización y control de las actividades sectoriales, y los considerables impactos ambientales negativos ocasionados por este sector.

Para atender esa problemática, se fortalecerá la estructura institucional del sector consolidando el recién creado viceministerio de Minas y el reordenamiento de Ecocarbón y Mineralco. Por otra parte, se modernizarán los instrumentos para el fomento y la financiación del sector, y se adelantará un programa permanente de exploración e investigación que garantice el adecuado conocimiento del potencial geológico minero.

Para promover la participación privada en las actividades sectoriales, se actualizará el Código de Minas, se establecerán nuevas modalidades de contratación y asociaciones de riesgo compartido, se revisará el esquema de aportes a empresas industriales y comerciales del Estado, y se establecerán las normas y disposiciones para el manejo ambiental de las diferentes actividades sectoriales.

• 1. Carbón

Teniendo en cuenta el gran potencial carbonífero del país, se adelantarán acciones que garanticen el desarrollo integral del subsector. De esta forma, se fortalecerán las actividades de exploración, asistencia técnica y protección del medio ambiente, así como el desarrollo de la carboquímica y de nuevas tecnologías de conversión de energía.

Para incrementar la capacidad exportadora del país, se facilitará el desarrollo de obras de infraestructura de transporte y embarque de beneficio colectivo, aprovechando el potencial del subsector para apalancar dichas obras con los grandes volúmenes de carga que genera. Dentro de estas actividades se contempla la cofinanciación de un estudio de factibilidad de un puerto marítimo multipropósito para exportación. La inversión total en el sector ascenderá a 165 mil millones de pesos durante el cuatrienio.

• 2. Otros minerales

La estrategia para el desarrollo de la minería no energética, contempla el fortalecimiento de los programas de asistencia técnica, manejo ambiental, fomento y financiación, especialmente en la pequeña y mediana minería de metales y piedras preciosas, minerales industriales y materiales de construcción.

Para contribuir al logro de estos objetivos, se fomentará la exploración y explotación tecnificada de minerales, reforzando el apoyo del Estado al Ingeominas en las actividades de exploración básica, evaluación de minerales estratégicos, investigación científica y desarrollo tecnológico. Así mismo, con el objeto de mejorar la rentabilidad de las operaciones mineras, se facilitará la ejecución de las obras de infraestructura requeridas y el desarrollo de aquellas actividades que agreguen valor a través de la transformación y comercialización de minerales. La inversión en el sector ascenderá a $195.000 millones de pesos en el período 1995-1998.

• D. Telecomunicaciones

La oferta de servicios de telecomunicaciones es insuficiente para cubrir, en cantidad y calidad, los grandes incrementos de la demanda de servicios. En el caso de la telefonía local, aún cuando se ha incrementado su cobertura, es necesario atender 350 municipios del país que no cuentan con el servicio. Como la oferta de líneas es insuficiente para atender la demanda, los usuarios deben esperar meses para acceder a una nueva línea. Adicionalmente, los índices de líneas que se dañan son elevados y los tiempos de reparación largos. Por otra parte, en la actualidad no se prestan muchos de los servicios que se requieren para acceder a los sistemas de intercambio de información globales, lo cual genera desventajas al sector productivo frente a otros países en la cantidad y calidad de servicios de comunicación.

Aunque una alta proporción de los hogares colombianos poseen al menos un aparato de televisión (en Colombia existen casi ocho millones de televisores en servicio), la oferta de televisión abierta se limita a dos canales nacionales, cuatro canales regionales y a un canal de interés público de cobertura muy limitada, que son insuficientes para satisfacer los requerimientos del público y no cubren la totalidad del territorio.

En los servicios postales, se ha iniciado un proceso que llevará a un mercado en competencia. Se han establecido numerosas empresas que prestan servicios de mensajería en las principales ciudades y en las principales rutas interurbanas e internacionales. Sin embargo, Adpostal, está protegida por el establecimiento de tarifas mínimas a sus competidores. En zonas apartadas del país, el servicio es prestado únicamente por Adpostal, en condiciones deficitarias, sin que se hayan desarrollado mecanismos financieros para que la empresa pueda cumplir esta función social.

Para que el sector de telecomunicaciones pueda contribuir al desarrollo de la economía, es necesario que los usuarios puedan acceder a unos servicios eficientes y de buena calidad. Para ello, las acciones gubernamentales se concentrarán en aumentar el cubrimiento, modernizar la infraestructura y diversificar los servicios.

El objetivo fundamental de la política del Gobierno es, por lo tanto, universalizar la prestación de los servicios básicos de telecomunicaciones, con énfasis en los programas de carácter social, que beneficien a los colombianos menos favorecidos de las áreas urbanas y de regiones apartadas; se busca, así, que todos los ciudadanos tengan al alcance los servicios que los integren al desarrollo económico y cultural del país. Así mismo, se buscará fortalecer las comunicaciones de larga distancia nacional e internacional y fomentar el desarrollo de nuevos servicios de telecomunicaciones requeridos por la industria, el comercio y la agricultura para su modernización.

Con estos fines, se permitirá la participación del sector privado en la prestación de servicios de telecomunicaciones en un marco de competencia, al fortalecer, al mismo tiempo, a las entidades públicas a fin de adecuarlas al nuevo entorno del sector. En el caso de la telefonía básica, se consolidará la regulación, para redefinir el régimen tarifario y de subsidios, como base para permitir la competencia en larga distancia nacional y la prestación de nuevos servicios.

En el caso de Telecom, se dará prioridad a la solución de los problemas que limitan la competitividad de la empresa, en especial el pasivo pensional, mediante esquemas que garanticen la viabilidad financiera de la entidad y el pago de las obligaciones prestacionales a los trabajadores. Se dará especial importancia a la restructuración del servicio de telegrafía, reduciendo sus sobrecostos administrativos y haciendo más eficientes sus mecanismos de distribución, a través de contratos con entidades especializadas. La conjunción de niveles de inversión suficientes para modernizar la prestación de servicios y reformas administrativas adecuadas deben garantizar en pocos años la viabilidad de la empresa. Las inversiones de Telecom y las demás empresas públicas del sector se realizarán mediante recursos generados internamente por ellas; donde se requiera, podrá ser complementada por la inversión privada a través de operaciones de riesgo compartido.

Las inversiones con cargo a recursos generales del presupuesto buscarán incrementar la cobertura de las zonas marginadas a través del programa de telefonía social, mediante el cual se cofinanciarán proyectos que lleven el servicio de telefonía conmutada a los municipios que no cuentan con él, así como a los usuarios de menores recursos de zonas urbanas y rurales deprimidas. Dentro de este programa, se establecerán puntos de servicios de telecomunicaciones para la atención al público, que serán manejados por la comunidad o por personas particulares, en los que se prestarán una gran variedad de servicios (voz, fax, correo electrónico, personal, entre otros). A través de estos puntos, se podrá dar apoyo a los sistemas de salud, educación y seguridad en áreas como el diagnóstico de pacientes, la elaboración de pruebas a nivel regional y el apoyo a autoridades civiles y militares.

Bajo este esquema, se instalarán, en los próximos cuatro años, 3.5 millones de líneas locales, de las cuales el 25% corresponderá a reposición de líneas existentes (cuadro 6.5). Para 1998, se tendrán 7 millones de líneas locales, de las cuales más del 85% corresponderá a tecnología digital. A través del Fondo de Comunicaciones, se dará el servicio a 105.000 usuarios de menores recursos y se establecerán 5.000 puntos de Servicio de Telecomunicaciones de Atención al Público en zonas urbanas y rurales. Con estas acciones, el número de líneas por habitante se incrementará de 12 líneas por cada 100 habitantes en 1994 a 18 líneas en 1998.

Con base en la Ley de Televisión (ley 182 de 1995), que desarrolla los mandatos constitucionales sobre el servicio de televisión, se garantizará el acceso igualitario y ordenado a la prestación del servicio. Se mantendrá el interés público de la televisión, fortaleciendo los canales de propiedad pública, mediante la revisión total de su oferta comunicativa y la superación de sus ancestrales falencias técnicas, económicas y financieras. De esta manera, el servicio será prestado, en competencia, por canales privados y canales comerciales públicos fortalecidos, lo cual permitirá que el público obtenga los beneficios de un sistema en competencia, regulado por la Comisión nacional de televisión, organismo autónomo e independiente de la operación de los medios. El canal cultural, fortalecido y con cobertura nacional, se convertirá en un auténtico medio de integración nacional.

En los servicios postales se reglamentará la competencia, al estimular la ampliación de la cobertura geográfica de nuevos operadores y la aparición de nuevos servicios. Adpostal, deberá adecuarse a este nuevo marco de competencia, reorganizándose técnica y administrativamente. El Fondo de comunicaciones financiará la prestación del servicio donde éste no sea rentable, con los recursos obtenidos por el pago de concesiones de nuevos operadores.

En total, durante el cuatrienio se invertirán más de $3.6 billones de pesos en el desarrollo del sector, de los cuales casi dos quintas partes corresponderán a inversiones privadas. La inversión publica de entidades nacionales ascenderá a $1.2 billones de pesos. De esta suma, $145.000 millones de pesos se destinarán a los programas de telefonía social. (cuadros 6.5 y 6.6).

E.Inversiones totales

Los elevados requerimientos del desarrollo de los sectores de infraestructura y minería exigen inversiones cuantiosas en los próximos cuatro años. Se estima que el doble efecto de la actualización del país en materia de transporte, energía y telecomunicaciones, y los nuevos desarrollos petroleros exigirán inversiones por $25 billones de pesos, un 115% más que en los cuatro años precedentes. Ello implica que las inversiones en estos sectores deberán incrementarse en más de cuatro puntos del PIB, del 5,8% al 10,2%. El grueso de este crecimiento recaerá sobre el sector privado, que deberá elevar sus inversiones en estos sectores del 1,5% al 4,5% del PIB. Pese al énfasis otorgado a las inversiones privadas en estos sectores otorgado por el Plan, las urgentes necesidades en el frente vial y la participación del Estado en los desarrollos petroleros, exigirán que la inversión pública aumente un 61%, elevándose del 4,3% al 5,7% del PIB (cuadro 6.6).

CAPITULO 7.

DESARROLLO SOSTENIBLE

• I. OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS

El objetivo de la política ambiental del Salto Social es avanzar gradualmente hacia el desarrollo humano sostenible. Este se entiende como la ampliación de las oportunidades y capacidades de la población, a través de la formación de capital social, para satisfacer en forma cada vez más equitativa las necesidades de las generaciones presentes, mediante un manejo prudente del patrimonio natural, para mantener abiertas al mismo tiempo las opciones de bienestar para las generaciones futuras. La política se orientará al mantenimiento de la renovabilidad de los recursos, la reorientación de su utilización económica y la conservación de la diversidad étnica y cultural de la nación.

Los principios y criterios de la política ambiental, consideran el ambiente como el factor básico del desarrollo humano y de su sostenibilidad. El objetivo de un desarrollo humano sostenible obliga a tener consideraciones ambientales en las políticas de crecimiento urbano, industrial, agrario, de población, asentamientos humanos y expansión urbana, comercio exterior y relaciones internacionales, entre otras.

La política ambiental se desarrollará con base en cuatro objetivos básicos: promover una nueva cultura del desarrollo, mejorar la calidad de vida, adelantar una gestión ambiental sostenible e impulsar la producción limpia.

La promoción de una Nueva cultura del desarrollo tiene como base los principios del desarrollo humano sostenible e integra la formación de valores sobre la conservación de los recursos naturales, la calidad del entorno, el desarrollo de patrones apropiados de poblamiento, de sistemas de consumo y de tecnologías ambientalmente sanas.

El mejoramiento de la Calidad de vida comprende la solución de los problemas ambientales que afectan a la población, en especial a los grupos más desprotegidos, y la promoción de patrones de consumo sostenibles en todos los grupos de la sociedad. Se reconocerá el papel estratégico de la mujer y el niño en el desarrollo humano sostenible.

Una Gestión ambiental sostenible conducirá a aumentar la renovabilidad del capital natural, prevenir el deterioro ambiental de los ecosistemas estratégicos para el desarrollo nacional, proteger tanto la biodiversidad como la diversidad cultural, así como fortalecer y consolidar la presencia internacional del país de acuerdo con las prioridades e intereses nacionales.

La promoción de una Producción Limpia deberá conducir a reorientar las tendencias no sostenibles al introducir tecnologías limpias y sistemas de gestión ambientalmente sanos en los procesos productivos.

El creciente deterioro del medio ambiente en Colombia exige una intervención activa y efectiva del Estado, apoyada por la acción ambiental eficiente de la sociedad civil y de los sectores productivos. Para el desarrollo de estas políticas, el Estado cuenta con siete formas básicas de intervención: instrumentos económicos, regulación directa, mecanismos administrativos, sistemas de conciliación y arbitramento, instrumentos jurídicos, administración, e inversiones para la conservación y restauración de los recursos naturales renovables.

Se dará énfasis al uso de instrumentos económicos, particularmente la aplicación de tasas retributivas y compensatorias, y tasas por el uso de los recursos naturales. De manera complementaria, se establecerán incentivos económicos para quienes contribuyan al aumento del capital social, conserven el entorno, hagan uso eficiente de los recursos naturales y eviten la producción de sustancias contaminantes. Las Corporaciones autónomas regionales podrán reglamentar que un porcentaje de las tasas por uso de agua se otorgue en beneficio de las personas naturales y jurídicas que mediante la conservación, garanticen la renovabilidad del recurso hídrico. Los municipios podrán establecer en su jurisdicción otro tipo de incentivos como a la conservación, tales como la reducción del impuesto predial.

Como estrategias para el aumento del capital social, se utilizarán la concertación y la participación ciudadana, la coordinación, concurrencia y subsidiariedad, el desarrollo científico y tecnológico, y la gradualidad.

La Concertación y participación ciudadana para el aumento del capital social es necesaria en los procesos de planificación y gestión, control y evaluación, así como en la incorporación de lo ambiental en las políticas, programas y proyectos de los sectores del Estado. A través de ella se busca crear espacios de diálogo y análisis con la sociedad civil, así como con el sector productivo y las diversas instancias e instituciones estatales.

Adicionalmente a los principios de Coordinación, concurrencia y subsidiariedad definidos por la Ley 99 de 1993, se tendrán en cuenta los de Armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario de la misma Ley, en lo concerniente al ejercicio de las competencias ambientales de las entidades territoriales y a la armonización e integración de las políticas, planes y programas ambientales que transciendan los límites político-administrativos. Por tanto, el Ministerio del Medio Ambiente, como entidad rectora del SINA, formulará las políticas, normas, criterios, estrategias y programas que respondan a esta visión, para garantizar un manejo integrado y coherente del medio ambiente. Con excepción de los campos que señala la Ley específicamente como competencia del Ministerio del Medio Ambiente la gestión ambiental estará a cargo de las corporaciones autónomas regionales, las autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y los entes territoriales, dentro de su jurisdicción y competencia. Se desarrollarán políticas regionales y locales especificas dentro del marco de las políticas nacionales. Los planes de desarrollo regionales y locales se articularán al componente ambiental del Plan Nacional de Desarrollo en especial de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Orgánica del Plan (Ley 152).

El manejo sostenible del medio ambiente requiere del Desarrollo científico y tecnológico que fortalezca el conocimiento y la comprensión del funcionamiento de los ecosistemas, de los aspectos sociales así como del impacto de distintas tecnologías sobre el medio ambiente. Con base en estas investigaciones se desarrollarán y generarán conocimientos y tecnologías que permitan alcanzar los objetivos de la Política Ambiental.

La regulación y el control son fundamentales para asegurar el cumplimiento de la normatividad ambiental. El Estado establecerá normas y estándares de calidad ambiental, y estándares tecnológicos de concentraciones de emisiones, al tener en cuenta los puntos de vista de los interesados. Si bien las medidas coercitivas tendrán un papel importante, se complementarán con procesos de participación de los diferentes actores del desarrollo. Se fortalecerán los mecanismos de control social tales como las audiencias públicas, la intervención en los procesos administrativos en trámite, el derecho de petición de información, y las acciones populares y de cumplimiento.

La Gradualidad es indispensable para poner en marcha las acciones asociadas con muchas de las políticas y programas propuestos con el fin de garantizar en particular un ajuste adecuado del sector productivo a las nuevas regulaciones.

• II. ÁREAS DE ACCIÓN Y PROGRAMAS

Para avanzar hacia el desarrollo humano sostenible, se llevará a cabo un Plan de Acción orientado a promover una nueva cultura del desarrollo, mejorar la calidad de vida, promover la producción limpia y lograr una gestión ambiental sostenible. Las acciones se agrupan en dos frentes: acciones de mejoramiento ambiental y acciones instrumentales.

A. Acciones de mejoramiento ambiental

Los programas que se emprenderán en el mejoramiento ambiental son: la protección de ecosistemas estratégicos, mejor agua, mares y costas limpias, más bosques, mejores ciudades y poblaciones, hacia una producción limpia y una política poblacional.

Los objetivos del programa de Protección de Ecosistemas Estratégicos son garantizar la oferta de bienes y servicios ambientales esenciales para el desarrollo humano sostenible del país, prevenir catástrofes y garantizar la diversidad biológica y cultural. Se adelantarán las investigaciones necesarias para la identificación y caracterización de estos ecosistemas e iniciar su adecuado manejo. para las areas de manejo especial y reservas forestales se concertarán acciones para la conservación, manejo y mantenimiento de su riqueza biológica y cultural. En los parques naturales nacionales se propenderá por el saneamiento de los títulos de tenencia de la tierra. Se apoyarán las actividades de estudio, manejo y uso sostenible de la flora, de la fauna silvestre y de la biodiversidad en general como riqueza renovable del país.

La Corporación del Río Grande de la Magdalena en asocio con el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales localizadas en la cuenca del río, coordinarán la formulación de un Plan de manejo del Río Magdalena con el fin de conservar y mejorar los servicios que éste presta, mantener la calidad y disponibilidad del recurso hídrico, y posibilitar la disponibilidad del recurso ictiológico.

Dado que el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina constituye una reserva de la biosfera, se iniciará un proyecto piloto de desarrollo sostenible en el archipiélago, con participación de las comunidades raizales. Este proyecto será cofinanciado por el gobierno departamental del archipiélago, Coralina los gobierno municipales y otras fuentes.

Se apoyará la creación de la Corporación selva de Florencia (Caldas), para conjugar los esfuerzos comunitarios, privados y públicos tendientes a salvar y desarrollar integralmente esa gran reserva de biodiversidad y de agua.

El Programa Mejor Agua busca mantener la productividad de los sistemas acuáticos, mejorar la eficiencia en el uso del agua, disminuir su desperdicio y contaminación, proteger las cuencas, acuíferos y humedales, reducir los riesgos de morbimortalidad por consumo de aguas y contribuir a mejorar la calidad de vida de la población. El Ministerio del Medio Ambiente, a través del Ideam, formulará y promoverá una doctrina de manejo del agua, orientada a modernizar el manejo del recurso. El gobierno armonizará la legislación en materia de ordenamiento, oferta y calidad del agua. En colaboración con las corporaciones autónomas regionales y los entes territoriales, formulará y desarrollará la conservación y recuperación de zonas de producción de aguas y microcuencas que abastecen acueductos municipales. El gobierno impulsará la adecuada gestión en cuencas que cubren aproximadamente 300.000 hectáreas, con repercusión indirecta en más de dos millones de hectáreas.

Las corporaciones promoverán el uso de tecnologías apropiadas para el saneamiento básico. Igualmente, se promoverá que los municipios adelanten acciones de control y tratamiento de sus aguas residuales. El Ministerio del Medio Ambiente y las entidades que conforman el SINA, incluidas las entidades territoriales, iniciarán un proceso de reducción gradual de la contaminación hídrica en las cuencas de los ríos Magdalena, Cauca y Meta, mediante el respaldo a proyectos de saneamiento ambiental en los principales centros urbanos y poblaciones que vierten sus desechos a estas corrientes.

El Programa de Mares Limpios y Costas Limpias adelantará acciones de protección y utilización sostenible de los recursos marinos y costeros, así como de mejoramiento ambiental de las zonas costeras y terminales marítimos más contaminados del país, contribuir a preservar y mejorar las condiciones de vida de las poblaciones costeras e isleñas. Este programa se adelantará a través de las entidades del SINA, (en particular, Invermar y las Corporaciones Autónomas Regionales, la Armada Nacional y Dimar).

Se diseñará y pondrá en marcha un programa de investigaciones marinas y se elaborará un sistema de indicadores de calidad ambiental y del estado de los recursos hidrobiológicos. Así mismo se apoyará la recuperación de los ecosistemas de manglar y coral. El Ministerio del Medio Ambiente y el Departamento Nacional de Planeación, gestionarán un crédito internacional para un proyecto de manejo ambiental en la zona de influencia del Canal del Dique.

Los objetivos del Programa Más Bosques consisten en proteger el bosque natural, incrementar el uso múltiple y aumentar la proporción de reforestación, al incentivar de esta manera la estabilización y mejora de las condiciones de vida de la población que habita en tales zonas. Se definirá una política forestal con base en los siguientes principios: hacer que el Estado capte un mayor porcentaje de las rentas que corresponden al valor en pie del recurso; corregir su subvaloración incluyendo los servicios ambientales que el bosque presta; y eliminar los incentivos a la ineficiencia en los procesos de extracción y procesamiento. Se establecerán nuevos esquemas de administración de los bosques, que contempla una reforma a las tasas de aprovechamiento forestal y el sistema de permisos y concesiones.

El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales liderarán la gestión para la prevención y el control de incendios forestales, y brindarán capacitación a las Entidades Gubernamentales y Territoriales, así como a la ciudadanía.

Se fortalecerá la capacidad de las autoridades forestales en apoyo a la investigación para el aprovechamiento, manejo integral y restauración del bosque natural, y la reforestación con especies nativas. Se creará el Servicio Nacional Forestal como entidad que apoyará la ejecución de los programas y proyectos que conformen el plan sectorial de desarrollo forestal, y elaborará los planes indicativos que orienten las inversiones públicas y privadas en materia de reforestación, desarrollo sustentable de los bosques naturales y de la industria forestal. Durante este cuatrienio, a través de Finagro con las corporaciones autónomas regionales el gobierno impulsará la reforestación de 160.000 hectáreas mediante el certificado de incentivo forestal. Adicionalmente y con el objeto de alcanzar un mínimo de 40.000 hectáreas en plantaciones forestales de carácter protector, el Gobierno Nacional establecerá, un sistema de cofinanciación con entes de gestión ambiental urbana y las Corporaciones Autónomas Regionales.

El objetivo del Programa Mejores ciudades y Poblaciones es elevar la calidad de vida y salud de los colombianos que habitan las ciudades, al disminuir la contaminación a través de la promoción de proyectos piloto de transporte urbano sostenible y la recuperación del espacio público. Parte fundamental de este propósito es la puesta en marcha de las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos.

El Ministerio del Medio Ambiente asesorará a los municipios, en la definición de políticas integrales e incentivos económicos para el desarrollo urbano sostenible mediante la divulgación masiva de normas y apoyará la ejecución de Planes de Acción Ambiental. El Gobierno Nacional avalará y cofinanciará proyectos de saneamiento que incluyan el manejo de residuos tóxicos y patógenos. Se promoverá un programa nacional de residuos sólidos y reciclaje que comprometa la participación de los municipios, el sector productivo y la sociedad civil, al involucrar soluciones para la cadena de producción de basuras incluyendo rellenos sanitarios y sistemas para el manejo de residuos peligrosos. Se respaldarán empresas comunitarias de aseo y reciclaje . Se establecerán, controlarán y monitorearán los estándares mínimos de calidad para residuos sólidos y peligrosos, vertimientos y emisiones para fuentes fijas y móviles. Se apoyarán los programas de sustitución y masificación de combustibles que minimicen los aportes contaminantes y se pondrá en marcha un programa de incentivos económicos para el control de la contaminación con tasas retributivas, compensatorias y por uso de recursos naturales. Se impulsará la reubicación de asentamientos humanos que se han desarrollado en zonas de alto riesgo. Para el monitoreo de la gestión ambiental urbana se integrarán al Sistema de Información Ambiental, la Red Nacional de Laboratorios Ambientales y la Red de calidad ambiental.

El objetivo del programa Hacia una Producción Limpia es introducir la dimensión ambiental en los sectores productivos y reorientarlos hacia formas de gestión y de uso de tecnologías ambientalmente sanas, que aumenten la eficiencia en el uso de recursos energéticos e hídricos, sustituyan insumos, optimicen procesos o modifiquen productos y reduzcan la producción de desperdicios. En este sentido, se concertarán planes ambientales sectoriales, propiciados por el Consejo Nacional Ambiental, que coordinará las acciones intersectoriales.

La política ambiental para el Sector Energético se dirigirá principalmente al manejo de la demanda final de energía mediante el aumento en la eficiencia energética y el fomento de fuentes no convencionales, siempre y cuando sean viables económicamente. En la generación de energía eléctrica, se dará prioridad al control de las emisiones atmosféricas y manejo de residuos sólidos de las plantas termoeléctricas y a la reforestación de cuencas aportantes a proyectos hidroeléctricos.

El Ministerio de Minas y Energía y Ecopetrol promoverán programas ambientales en el sector de hidrocarburos y gas, para lo cual reestructurarán y fortalecerán los que actualmente adelantan al buscar reducir los impactos ambientales de todas las etapas de la producción petrolera. Se pondrá fuera de operación la planta de producción de alquilos.

La política del Sector Transporte se dirigirá a incentivar la utilización de combustibles más limpios y de sistemas de control de la contaminación atmosférica, en especial se dará prioridad a la reglamentación de los niveles de emisión por fuentes móviles, incluyendo altos niveles de exigencia en las normas, en forma tal que, se exija el uso de convertidores catalíticos en vehículos nuevos. El Ministerio del Medio Ambiente colaborará con las autoridades municipales y nacionales responsables del tránsito y transporte, en la formulación de políticas de transporte urbano que minimicen los efectos contaminantes e incentiven el uso de sistemas de transporte masivo. Se continuará con los programas de reformulación de la gasolina con aditivos oxigenados y se llevarán a cabo estudios de factibilidad económica y ambiental sobre desulfurización de la gasolina.

La política para el Sector Minero se dirigirá a disminuir los impactos ambientales actuales de la minería focalizándose en las áreas más críticas. Se formularán planes de restauración y control de los impactos negativos de esta actividad que incluyan la regulación directa con mecanismos de control, seguimiento y monitoreo. Los Ministerios del Medio Ambiente y de Minas y Energía formularán diagnósticos ambientales y planes de ordenamiento ambiental de la actividad minera. Ecocarbón, Mineralco y otras instituciones del sector minero ejecutarán el Programa de atención a los problemas ambientales en la pequeña y mediana minería, con el objeto de mejorar la calidad de vida de los trabajadores de las minas.

En el Sector Industrial la gestión ambiental se dirigirá al establecimiento de instrumentos que promuevan la reconversión industrial y la optimización de prácticas productivas con miras a obtener procesos eficientes que minimicen la generación de residuos. En esta dirección, el gobierno estimulará la importación, divulgación y transferencia de estas tecnologías limpias y apoyará la adopción, por parte del sector manufacturero, de códigos de conducta voluntarios para la protección ambiental. Las corporaciones autónomas regionales prepararán planes de acción para identificar los principales problemas de contaminación de origen industrial en su región al proponer planes de control ambiental para reducir su impacto. Se establecerá un Centro de Tecnologías Limpias y se apoyarán las Empresas Comunitarias de reciclaje de lubricantes usados y otros materiales residuales.

La política de producción limpia en el Sector de la Salud propenderá porque los centros hospitalarios, clínicas, centros y puestos de salud adelanten programas de manejo ambiental integral, particularmente de transporte, tratamiento y disposición final de residuos hospitalarios y patógenos. De manera complementaria, en los centros urbanos se promoverá un servicio especial de aseo de desechos hospitalarios.

La Política para el Sector Turístico se dirigirá en primer lugar a que los grandes proyectos y desarrollos turísticos, establecidos en áreas de ecosistemas frágiles, aprovechen y mantengan adecuadamente los valores ambientales, al buscar el mínimo deterioro. En segundo lugar, con el objeto de desarrollar el Ecoturismo, se promoverá la realización de planes regionales de ordenamiento ambiental con fines turísticos.

En el Sector Agropecuario se propenderá por mejorar la eficiencia ambiental de las prácticas, procesos y tecnologías agropecuarias, en especial mediante la promoción de la agricultura orgánica, manejo integrado de plagas y suelos, y recuperación de tecnologías de manejo sostenible. Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y del Medio Ambiente, promoverán la constitución de áreas de reserva campesinas en zona de amortiguación del sistema de parques nacionales y reservas a favor de organizaciones no gubernamentales y entidades privadas, como una forma de reorientar los frentes de colonización que se dirigen hacia áreas de alta fragilidad ecológica. El incentivo de capitalización rural se utilizará para promover el uso de tecnologías acordes con la conservación del suelo. Se involucrarán consideraciones ambientales las políticas de reforma agraria y adecuación de tierras. Se dará prioridad a la reglamentación del artículo 5 de la Ley 99, en especial los numerales 25 y 26 relacionados con la fabricación, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental y con la expedición de regulaciones sobre distribución y uso de sustancias químicas o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias.

En el Sector Pesquero, los Ministerios del Medio Ambiente, y Agricultura y Desarrollo Rural, apoyarán la acuicultura y fijarán los cupos globales de pesca. Se actualizarán las tasas de aprovechamiento pesquero e igualmente se optimizará el sistema de otorgamiento de permisos.

El Programa Hacia una Política Poblacional adelantará acciones de coordinación interinstitucional para avanzar en la constitución de una política de población sostenible que incida sobre las tendencias de las migraciones y asentamientos humanos, especialmente, el control y orientación de las migraciones en el interior del país para que se realicen dentro de condiciones de vida dignas, y acordes con el ordenado desarrollo rural y urbano. Con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Medio Ambiente formulará y establecerá políticas de control de la colonización que incentiven el uso intensivo de tierras actualmente no utilizadas en todo su potencial y, a la vez, desestimulen la expansión de la frontera agrícola. En esta dirección se fortalecerá la dimensión poblacional en los procesos de planificación adelantando un Plan de Investigaciones en Población y Asentamientos Humanos.

B. Acciones instrumentales

Para alcanzar los objetivos establecidos se desarrollarán cinco programas: educación y concientización ambiental, fortalecimiento institucional, información e investigación, planificación y ordenamiento ambiental del territorio, y cooperación global.

El objetivo del Programa Educación y Concientización Ambiental es fortalecer los valores sociales acordes con el desarrollo humano sostenible, para la construcción de un nuevo ciudadano, mediante programas de desarrollo cultural, educación, capacitación ambiental y apoyo a la participación ciudadana, involucrar el concepto de la ecología en su doble dimensión: la ambiental y la humana, para restablecer la relación hombre-naturaleza y propiciar la descontaminación de costumbres sociales que impiden contar con un clima favorable para el mejor desenvolvimiento de la vida. Se incluirá el tema ambiental en la vida escolar y en los programas y contenidos educativos, en los cuales las mujeres serán reconocidas como actoras y beneficiarias de dichos programas. Se fortalecerá el programa nacional de educación ambiental a través del cual se capacitarán más de 5 mil docentes. Adicionalmente, se capacitarán 3.000 extensionistas, 1.650 profesionales funcionarios de las entidades del SINA, 800 alcaldes y representantes de la sociedad civil. Se brindará la formación ambiental a los participantes en los programas del servicio ambiental, se realizarán campañas masivas de educación e información ambiental y se apoyarán proyectos ambientales educativos del sector no gubernamental.

La meta del programa de Fortalecimiento y Puesta en Marcha del Sistema Nacional Ambiental es estructurar y poner en funcionamiento las principales entidades que lo conforman, según la Ley 99 de 1993 generar una cultura institucional eficiente y comprometida. El montaje y la consolidación del SINA se basarán en los principios de eficiencia, transparencia y flexibilidad, garantías para el buen servicio al ciudadano y al sector productivo. Las entidades del SINA serán orientadas por el Ministerio del Medio Ambiente, y se vincularán activamente al Sistema de Evaluación de la Gestión Pública del Departamento Nacional Planeación. Se reglamentarán aspectos prioritarios de la Ley 99 de 1993 en particular los artículos 42 y 43, referentes a tasas retributivas y compensatorias y tasas por utilización de aguas, y el artículo 5 en lo referente a la aprobación de los estatutos de las corporaciones y las reformas que los modifiquen o adicionen. El Ministerio del Medio Ambiente dará prioridad al cumplimiento del artículo 112 de la Ley 99, para que el Gobierno Nacional conforme la comisión revisora de la legislación ambiental y acelerará el proceso de reglamentación total de la ley.

Para la fijación de metas sectoriales que apunten al logro de los objetivos ambientales y poblacionales, el Ministerio del Medio Ambiente y sus entidades desarrollarán y fortalecerán los mecanismos de coordinación, concertación y participación con las entidades públicas y privadas, los sectores económico-sociales y la sociedad civil.

Se pondrá en funcionamiento el Sistema de Información e Investigación Ambiental y Poblacional, como apoyo a las entidades del SINA y a la ciudadanía en general. Sus tareas prioritarias serán brindar información confiable sobre factores climáticos, hidrometeorológicos, ambientales, demográficos y sociales. El IDeam será el nodo del Sistema Nacional de Información Ambiental.

En el campo científico se pondrán en funcionamiento los institutos de investigación creados por la ley 99 de 1993, (Ideam. Sinchi, Von Humboldt, Von Newmann e Invemar), los cuales se ocuparán de la investigación sobre los elementos biogeográficos del país, el conocimiento del patrimonio natural, el control de la contaminación, el aprovechamiento sostenible y uso eficiente de los recursos, la información y las metodologías para la planificación y la gestión ambiental. La investigación ambiental en las Universidades, Instituciones del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y los institutos de investigación mencionados, serán financiados fundamentalmente a través del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.

La Planificación, el Ordenamiento Ambiental del Territorio, los estudios de impacto ambiental y el diagnóstico ambiental de alternativas, serán instrumentos básicos para la toma de decisiones sobre la realización de proyectos y la utilización de los recursos naturales. Se redefinirán las actuales categorías de protección de ecosistemas y unidades de conservación y manejo especial. El Ministerio del Medio Ambiente, el Ideam, las corporaciones autónomas regionales y el IGAC, liderarán los procesos de desarrollo y consolidación de herramientas de ordenamiento ambiental del territorio. Los procesos de planificación y ordenamiento territorial se realizarán en concertación con los diferentes estamentos de la sociedad civil, en particular con las autoridades representantes de los pueblos indígenas, comunidades negras y raizales, cuando se trate de sus territorios.

• III. FINANCIACIÓN

La gestión ambiental para el cuatrienio se financiará con recursos del presupuesto nacional, crédito externo, rentas administradas de las corporaciones autónomas regionales, rentas de las entidades territoriales, cooperación técnica internacional, recursos de organizaciones no gubernamentales e inversiones del sector privado. La inversión pública en gestión ambiental aumentará del 0,13% al 0,58% del PIB entre 1994 y 1998, para una inversión total en el cuatrienio cercana a $1.24 billones de pesos (cuadro 7.1). Los aportes del presupuesto nacional alcanzarán un total de 510 mil millones de pesos durante el cuatrienio.

Las corporaciones autónomas regionales y las de desarrollo sostenible, las entidades ambientales de los grandes centros urbanos y los entes territoriales contarán con rentas administradas por un valor de $657 mil millones de pesos. Para sufragar gastos de funcionamiento, se propenderá porque las corporaciones utilicen parcialmente los recursos provenientes del cobro de las tasas retributivas y compensatorias, o las tasas por uso de recursos naturales, particularmente las del uso del agua y el aprovechamiento forestal. Para garantizar las metas de inversión, se utilizará el sistema nacional de cofinanciación.

Las transferencias del presupuesto nacional a las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo disminuirán gradualmente en la medida en que el fondo nacional ambiental se fortalezca como instrumento de cofinanciación. Las inversiones financiadas con apropiaciones de presupuesto nacional canalizadas tanto a través del SINA como del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología, darán prioridad a los proyectos de las corporaciones de desarrollo sostenible y a los Institutos de Investigación. Las corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible ejecutarán prioritariamente las apropiaciones para proyectos de inversión mediante convenios con las gobernaciones, municipios, juntas de acción comunal veredales, organizaciones no gubernamentales, centros de investigación especializado y universidades. La cofinanciación de proyectos ambientales de índole local se asignará buscando maximizar globalmente la cuantía de recursos financieros de contrapartida por peso invertido del presupuesto nacional para alcanzar las metas que se identifican en los diferentes programas. Se fortalecerá la ejecución de programas que adelanten las organizaciones no gubernamentales y comunitarias, a través del Ecofondo, con los recursos provenientes de las reducciones de deuda bilateral y de cooperación internacional.

Para acceder a recursos de inversión social del sistema nacional de cofinanciación, las comunidades y municipios podrán aportar, como contrapartida, áreas de bosque o ecosistemas para su regeneración o conservación, que se encuentren relacionados con los proyectos que se pretendan adelantar.

CAPITULO 8.

MAS Y MEJORES EMPLEOS

El logro de un crecimiento más alto y sostenido que se espera alcanzar en los próximos cuatro años, unido a la ejecución de una nueva política social, crearán las condiciones necesarias para la generación de más y mejores oportunidades de empleo. No obstante, la presencia de desequilibrios estructurales en el mercado de trabajo puede resultar en el desempleo de personas con baja capacitación, al tiempo que escasea la oferta de trabajadores con un alto nivel de calificación, situación que puede haberse acentuado con el proceso de apertura económica. A estos desequilibrios se unen diferencias importantes en las condiciones de empleo y remuneración por grupos poblacionales, sectores económicos, tipo de organizaciones empresariales y regiones, que el crecimiento económico y el libre funcionamiento del mercado no eliminan en forma automática.

Por lo tanto, el gobierno pondrá en marcha una Política activa de empleo orientada a garantizar que el mayor crecimiento y la apertura de la economía se traduzcan efectivamente en un aumento dinámico del empleo. Esta política busca crear oportunidades suficientes de trabajo productivo en condiciones dignas, superar las situaciones precarias de empleo que sufre un porcentaje significativo de la población, calificar el recurso humano teniendo como guía las necesidades del proceso de internacionalización del país, y mejorar los mecanismos de intermediación en beneficio de los trabajadores de menores ingresos y de las pequeñas empresas. En particular, la ocupación femenina está sometida a ciclos relacionados con la maternidad y requiere de apoyo y protección especial.

Las metas de la política son:

• 1. Generar durante los próximos cuatro años 1.600.000 empleos y mejorar la calidad de los puestos de trabajo.

• 1. Acrecentar la competitividad y las condiciones de empleo en las pequeñas unidades productivas, que por lo general son intensivas en el uso de mano de obra.

• 1. Aumentar la calificación de la oferta laboral, de forma tal que los nuevos puestos generados puedan ser ocupados sin causar desequilibrios estructurales, mediante la puesta en marcha de un Sistema Nacional de Formación Profesional. Para facilitar este proceso y disminuir el desempleo friccional, se deben también modernizar y ampliar los mecanismos de intermediación laboral.

• 1. Poner en marcha programas de capacitación que faciliten la incorporación al mercado de trabajo de la población hoy excluida de este mercado.

• 1. Reestructurar el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social para fortalecer sus funciones de formulación de políticas, monitoreo de los mercados de trabajo y concertación sobre los grandes temas del sector.

• I. POLITICA ECONOMICA Y CREACION DE EMPLEOS PRODUCTIVOS

La política macroeconómica, unida a la estrategia social y de competitividad, permitirán mantener un ritmo de crecimiento promedio del producto interno bruto del 5,7% entre 1994 y 1998. Con este ritmo de aumento, el número de empleos se incrementará a una tasa promedio de 2,8% anual, generando, así, 1.600.000 nuevos puestos de trabajo durante el cuatrienio.

Se desarrollarán programas de modernización industrial por ramas productivas, que permitan la competitividad creciente del sector en los mercados nacionales e internacionales y una política de modernización de la pequeña y mediana industria. Se estima que este sector generará 200.000 nuevos empleos en los próximos cuatro años. Con el Plan de Modernización Agropecuaria se busca superar la crisis del sector, desarrollar su vocación exportadora, adaptarlo a la apertura y defender, así, el trabajo en el campo. Esta estrategia sectorial permitirá generar 225.000 nuevos empleos y mejorar la calidad del empleo en el sector rural. Ambos programas se apoyarán en el Plan estratégico Exportador y en las políticas orientadas a acrecentar el capital social. Se orientará, así, una proporción creciente de la producción a los mercados internacionales.

De otro lado, el gasto público en infraestructura que se tiene previsto desarrollar en estos cuatro años con el fin de aumentar la competitividad y generar mayores tasas de crecimiento, unido al programa de vivienda de interés social, lograrán también un efecto sectorial sobre la construcción. Se estima que en este sector se generarán 115.000 nuevos empleos directos.

El crecimiento del producto en los anteriores sectores, unido al gasto público en educación y salud, estimulará un aumento del empleo de 2,8% en el comercio y de 3,7% en el resto de sectores no comercializables, fundamentalmente servicios públicos, privados y del gobierno. Ello conducirá a una generación de 330.000 empleos en comercio, 500.000 en servicios privados, 160.000 en los servicios del gobierno (cuya prestación puede ser pública o privada) y 10.000 en servicios públicos domiciliarios. El gobierno apoyará en forma directa estos esfuerzos, mediante políticas dirigidas a ampliar los servicios sociales y con programas especiales dirigidos al pequeño comercio.

Se estima que la población en edad de trabajar crecerá a un ritmo anual del 2,1% entre 1994 y 1998. Con un crecimiento dinámico del empleo como el previsto, del 2,8%, las mejoras en el mercado laboral podrán manifestarse de diversas maneras: a través de descensos adicionales en el desempleo, de incentivos a aumentar la participación laboral o de mejoras en la calidad de los puestos de trabajo. Debido a estas condiciones favorables, se espera una disminución en la informalidad, un crecimiento en los ingresos de los trabajadores y una mayor cobertura en seguridad social, lo cual permitirá que los beneficios del crecimiento económico sean apropiados de una manera más equitativa por todos los colombianos.

Por otra parte, con el fin de contribuir a lograr un empleo femenino en igualdad de condiciones con el masculino, el gobierno nacional, a través del Ministerio de Trabajo y la Consejería Presidencial para la política social, teniendo en cuenta que la gran parte de los nuevos empleos serán ocupados por mujeres, fomentará una mayor divulgación y apropiación por parte de las mujeres de las normas jurídicas que evitan su discriminación laboral.

• II. APOYO A LA PEQUEÑA PROPIEDAD Y A LA ECONOMIA SOLIDARIA: GENERACION Y MEJORAMIENTO DEL EMPLEO Y LOS INGRESOS

Como parte de la estrategia social y con el fin de aumentar el empleo y mejorar sus condiciones, especialmente de los grupos más pobres tanto en zonas urbanas como rurales y, también, acrecentar su acceso a los recursos productivos y a los mercados, se desarrollará una agresiva política de fomento a la economía solidaria y a la pequeña propiedad. Esta incluye el Plan Nacional para la Microempresa, la Política de Desarrollo Rural Campesino, el Fomento a la Artesanía, la Pequeña Minería y la Economía Solidaria, cuyos impactos en la generación de empleo son ampliamente conocidos. Estos programas serán responsabilidad del nivel local, pero contarán con el apoyo financiero y la asistencia técnica del nivel nacional.

La política de desarrollo rural campesino se apoyará, además, en el plan de empleo en zonas rurales de la Red de Solidaridad Social, el cual se desarrollará en municipios con alta vocación agropecuaria, problemas críticos de insuficiente demanda de trabajo y/o situaciones de muy bajos ingresos. Se fomentará el desarrollo de pequeños proyectos de inversión social, de infraestructura, de control sanitario y de obras públicas de alta prioridad, intensivas en el uso de mano de obra no calificada. Además, se apoyará la capacitación y el tiempo requerido para la elaboración de proyectos que permitan un mejoramiento de la calidad de vida, de los ingresos o de la organización de las comunidades. Se espera que, después de la fase inicial de apoyo a estos programas mediante los planes de emergencia, éstos puedan continuar contando con fuentes alternativas de financiación. Estos proyectos serán parte integral de los planes de desarrollo municipal y contribuirán al logro de los objetivos allí trazados. Adicionalmente, dado que algunas situaciones de emergencia laboral en las zonas rurales comprometen áreas de varios municipios, se promoverá la presentación por parte de los departamentos de proyectos de alcance subregional.

Los beneficiarios de este programa serán principalmente población pobre (de hogares por debajo de la línea de indigencia), no calificada, afectada por el desempleo y el subempleo. El costo total del programa entre 1995 y 1998 es de 128 mil millones de pesos, de los cuales el 70% será aportado por el gobierno central (Fondo DRI) y el 30% provendrá de recursos municipales de contrapartida. Este programa es responsabilidad del Fondo DRI y de los municipios, en el marco del sistema nacional de cofinanciación.

Para apoyar las actividades del sector solidario, desarrolladas por comunidades que habitan en zonas urbanas subnormales importantes, donde residen grupos de población con ingresos por debajo de la línea de indigencia, se pondrá en marcha el Plan de Empleo Urbano. Este plan apoyará proyectos de servicios comunales y sociales que permitan el desarrollo comunitario de la población, a través de la elaboración y montaje de proyectos que eleven su calidad de vida, sus ingresos o su organización, que conduzcan a la institucionalización de las organizaciones comunitarias y a mejorar su capacidad de concertación y de generación de ingresos. En este tipo de proyectos se apoyarán también iniciativas de organización y participación de los jóvenes. El plan de empleo urbano incluirá también proyectos para el mejoramiento de la infraestructura de los barrios subnormales.

Todos los proyectos deben tener amplia participación comunitaria en su identificación y desarrollo y hacer parte de los planes municipales.

El costo del plan de empleo urbano en el cuatrienio 1995-1998, asciende a la suma de $170.000 millones de pesos, de los cuales el 70% será aportado por el gobierno central a través de la Red de Solidaridad Social y el resto provendrá de recursos de contrapartidas municipales. El 30% de estos recursos se destinarán a capacitación. El programa se ejecutará en el marco del sistema nacional de cofinanciación.

• III. CAPACITACION PROFESIONAL E INTERMEDIACION LABORAL

La formación profesional es una estrategia fundamental para mejorar el desempeño y las condiciones laborales de la fuerza de trabajo, combatir el desempleo estructural y contribuir a solucionar los problemas de competitividad que enfrentan algunos sectores productivos. Estas dificultades se asocian a deficiencias en el uso de los recursos productivos, relacionados en forma directa con las debilidades en la formación, con las limitaciones de calidad y cobertura en los programas de capacitación y recalificación, y con la ausencia en el dominio de las nuevas técnicas y tecnologías requeridas para competir con éxito en los mercados mundiales.

El SENA, entidad orientadora de la formación profesional en el país, deberá poner en marcha el Sistema Nacional de Formación Profesional, aumentar su cobertura y hacer más relevante su formación, acercando su capacitación profesional a las exigencias tecnológicas de las empresas colombianas y considerando la perspectiva de género.

Para aumentar su cobertura, el SENA volverá a dar énfasis en términos cuantitativos y cualitativos a los cursos largos en sus centros (aprendizaje y promoción), readecuándolos en su orientación, metodología y contenidos. De 19.000 alumnos en 1994 se aumentará a 30.000 en 1995 y 50.000 en 1998, sin aumentar su infraestructura. Esto es posible gracias a los bajos índices de utilización diurna de la capacidad instalada de algunos centros. Se dará prioridad a las especialidades que desarrollen el aprendizaje de tecnologías transversales que permitan al trabajador desempeñarse en distintos puestos de trabajo y en diversas ramas de actividad. Se unificarán los modos de aprendizaje y promoción que actualmente imparte el Sena y no será requisito indispensable contar con beca o contrato de aprendizaje por parte de una empresa. También se ofrecerán alternativas de medio tiempo, con módulos de aprendizaje dual concertados con algunas empresas.

El SENA ofrecerá además dos tipos de cursos cortos. Los primeros serán cursos cuyos contenidos corresponden a aspectos parciales pero terminales de cursos largos o a componentes precisos de una tecnología. Estarán dirigidos a calificar en aspectos más específicos a adultos que desean complementar su formación para mejorar su desempeño laboral y sus ingresos, y a recalificar trabajadores ante perspectivas presentes o futuras de desempleo. Deben tener una programación flexible y un proceso de inscripción y matrícula más ágil y continuo.

Los segundos serán cursos especializados en aspectos puntuales, que requieren diseños cuidadosos para entrenar a personal de las empresas o a grupos ocupacionales en tecnologías nuevas. Estos programas se realizarán mediante convenios con los Centros de productividad y desarrollo tecnológico o con otras instituciones.

Los Acuerdos Sectoriales de Competitividad promovidos en el marco de la estrategia de competitividad (Capítulo 6), serán elementos esenciales en la identificación de los requerimientos en materia de formación profesional y servirán de base para el diseño de los programas de capacitación del SENA y de los Centros de productividad y desarrollo tecnológico. El SENA seguirá atendiendo las necesidades de capacitación de sectores no vinculados a estos Acuerdos.

En la conformación del Sistema nacional de formación profesional se desarrollarán convenios con los Centros de productividad y desarrollo tecnológico en los cuales se realizarán cursos de capacitación por sectores productivos. Además, se realizarán convenios con empresas para la formación de aprendices y para la calificación en temas específicos al personal vinculado a ellas. Con el sector educativo se buscará una mayor articulación alrededor de los programas de educación media técnica del Ministerio de Educación y con las instituciones técnicas y tecnológicas de educación superior.

Con el fin de contribuir a solucionar problemas de desempleo, especialmente de jóvenes y mujeres de áreas urbanas con niveles medios de escolaridad, quienes para integrarse al mercado laboral requieren de políticas activas de empleo, el SENA desarrollará, en el marco de la Red de Solidaridad Social, un programa de capacitación para el trabajo con becas de mantenimiento . Con este programa se facilita la capacitación y recapacitación de la fuerza de trabajo en función de las nuevas exigencias que genera el proceso de internacionalización de la economía. La beca estará a cargo del SENA. Los beneficiarios del programa serán desempleados (aspirantes o cesantes), pertenecientes a los estratos socio-económicos 1 y 2. Estas personas se registrarán en los servicios de empleo del SENA y tendrán que inscribirse en cursos de capacitación. Una vez terminada la capacitación, se buscará su vinculación al sector productivo a través del programa de intermediación laboral. De esta manera, se combatirá el desempleo friccional, explicado por una inadecuada información, y el desempleo estructural, relacionado con problemas de capacitación.

En los cuatro años se entregarán becas de sostenimiento por seis meses a 123.000 hombres y mujeres de bajos ingresos, de los cuales 86 mil serán jóvenes y 37.000 cesantes. El costo total del programa asciende a $70.000 millones de pesos en los cuatro años, $36.400 millones de pesos en becas financiadas por el fondo de becas del SENA, entidad que cubrirá, además, el costo de los cursos de capacitación.

De otro lado, en desarrollo del plan de empleo urbano de la Red de Solidaridad Social, se diseñará un componente de capacitación para habilitar a hombres y mujeres pertenecientes a los estratos 1 y 2, que por su nivel de calificación y sus condiciones, normalmente no acceden a los cursos regulares del SENA.

Este componente del plan de empleo urbano será responsabilidad del SENA en el marco de la Red de Solidaridad Social, entidad que actuará como instancia técnica de segundo piso, y elaborará un registro de entidades de capacitación elegibles. Estos cursos tendrán componentes de capacitación técnica, pero también de motivación, autoestima y actitudes laborales básicas. Al finalizar la capacitación, los beneficiarios realizarán una práctica laboral de tres meses, con lo cual se busca mejorar su posibilidad de inserción laboral.

Con este programa se financiará la capacitación y becas de mantenimiento para 50.000 personas. Se invertirán recursos por $50.000 millones de pesos (30% del total de recursos del plan de empleo urbano). El 70% de la inversión será realizada por la Red de Solidaridad Social y el 30% restante será cofinanciado por las entidades territoriales. Este programa dará prioridad a su acción en las ciudades capitales e intermedias.

El Sena estimulará el acceso de las mujeres y establecerá mecanismos para vincularlas a cursos que les permitan una mejor inserción en el mercado laboral.

Además, con el objeto de reducir el tiempo de desempleo y mejorar la información para ejercer acción directa y precisa sobre el mercado de trabajo, se ampliará la cobertura y se modernizarán los mecanismos de intermediación laboral. Para ello, el principal instrumento será la extensión de los Servicios regionales de empleo del SENA, al mejorar los flujos de información hacia los desempleados y las empresas con vacantes y fortalecer los mecanismos para identificar las necesidades de formación de los inscritos. La información recogida se utilizará además para actualizar los cursos de capacitación profesional.

El Sena en los cuatro años apropiará recursos por $750.000 millones de pesos para las labores de capacitación, recapacitación, intermediación laboral y aportes para la actualización de los Centros de Desarrollo Tecnológico. Los recursos provendrán prioritariamente de los aportes que hacen las empresas al SENA.

IV.EL TRABAJO COMO ESTRATEGIA BASICA DE CONVIVENCIA SOCIAL

Con la política de "Más y Mejores Empleos" se busca lograr para la población, no solamente mayores ingresos, sino condiciones laborales que le permitan a las personas su desarrollo integral, y una nueva concepción de empresa y de relaciones obrero-empresariales, donde la persona y su participación con responsabilidad en el que hacer de estas organizaciones.

Con el fin de alcanzar estas condiciones laborales, se promoverá una nueva cultura empresarial, y de relaciones obrero-empresariales. Para ello, se promoverán nuevas relaciones entre organizaciones de trabajadores y de empresarios, con base en el respeto mutuo, unas condiciones de negociaciones equitativas, la conciliación como mecanismo de resolución de conflictos y la búsqueda de la eficiencia para lograr un uso óptimo de los recursos escasos. Se impulsará, además, la concertación tripartida como mecanismo para afianzar la internacionalización y la convivencia social.

• V. FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como organismo encargado de la política de empleo, capacitación para el trabajo, productividad laboral y seguridad social, concentrará su labor en la formulación de políticas y normas legales, el monitoreo de los mercados de trabajo, sus requerimientos de mano de obra y la concertación sobre los grandes temas del sector. Por ello, será transformado en un organismo técnico que oriente, coordine y supervise las políticas de empleo, trabajo, capacitación de la fuerza laboral, previsión y seguridad social integral.

El Ministerio promoverá, además, el desarrollo de una nueva cultura de relaciones empresariales y laborales y propiciará soluciones preventivas y de conciliación. Pondrá en marcha la "Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales", conformada de manera tripartita, con la función de contribuir a la solución de los conflictos colectivos y a afianzar un renovado clima en las relaciones laborales.

Con el fin de hacerle seguimiento al plan "Más y Mejores Empleos", se conformará una comisión presidida por el Ministro de Trabajo, en la cual participarán los Ministros de Hacienda, Desarrollo y Agricultura, el director del Departamento Nacional de Planeación, dos representantes de los gremios y dos representantes de los trabajadores.

Así mismo, el DNP, el Ministerio de Trabajo y Colciencias, promoverán un gran esfuerzo investigativo dirigido a identificar los problemas que enfrenta el mercado laboral y que sirvan de base para el diseño de políticas específicas dirigidas a corregirlos.

CAPITULO 9.

EL BUEN GOBIERNO

Colombia atraviesa una de las etapas más dinámicas de su historia en la modernización de sus instituciones y de su vida política. Con la Constitución de 1991 se ampliaron e innovaron las formas tradicionales de gobernar y hacer política. La descentralización, la participación ciudadana y el mejoramiento continuo de la gestión pública son los elementos más importantes de esta dinámica, que se constituyen en contribución fundamental para la construcción del nuevo ciudadano.

De ello se desprende la posibilidad de lograr mayor eficacia y eficiencia de la acción del Estado. Al mismo tiempo, se establece una relación más directa y transparente con la sociedad civil. Los problemas y las necesidades de la gente pueden comenzar a fluir hacia las instancias gubernamentales al mejorar la capacidad de respuesta del Estado en términos de soluciones adecuadas, duraderas y efectivas.

Con la descentralización, el poder político y administrativo del Estado está cada vez más cerca de la población. Mediante la participación ciudadana, la gente puede ayudar directamente en la solución de los problemas que ellos conocen más que nadie. A través de un sólido sistema de implantación de principios gerenciales en los diferentes sectores de la administración pública, tanto la sociedad civil como el Gobierno pueden aprender a mejorar de manera sistemática sus papeles en el desarrollo del país.

El dilema no es más o menos Estado sino mejor o peor Estado. La relación entre Buen Gobierno y legitimidad es directa y no da lugar a equívocos. En la medida en que el Gobierno funcione mejor y responda a las expectativas de la gente, la legitimidad de nuestras instituciones será mayor. La descentralización, participación y buena gestión, siempre asociados, permitirán que los ciudadanos recuperen su credibilidad en el servicio público y en sus gobernantes.

La vicepresidencia de la república, los Ministerios de Gobierno, de Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación, coordinarán sus acciones para asegurar una adecuada forma de cooperación institucional orientada a apoyar las estrategias para el logro del Buen Gobierno.

• I. DESCENTRALIZACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

La descentralización iniciada a mediados de la década pasada y afianzada con la Constitución de 1991, es el fruto de un proceso político, concertado y participativo, y constituye el pilar fundamental para alcanzar la autonomía territorial. La transferencia efectiva del poder político, institucional y fiscal del nivel nacional hacia los entes territoriales exige que cada uno de los niveles de Gobierno juegue un papel fundamental en el ordenamiento territorial del país y, de acuerdo con éste, sea responsable del ejercicio de determinadas funciones, siendo todos en conjunto socios de la empresa común del desarrollo.

La descentralización enfrenta en la actualidad una etapa de transición rápida y compleja. La afluencia de competencias y recursos hacia las entidades territoriales obliga a concentrar los esfuerzos en el desarrollo institucional, para lograr que este nuevo diseño se traduzca en mayores beneficios para la gente. Se trata de crear las condiciones institucionales para que departamentos y municipios y las otras entidades territoriales, que se conformen en desarrollo de los mandatos constitucionales, se fortalezcan para cumplir con los retos y prioridades que contempla el Plan Nacional de Desarrollo Económico, Social y Ambiental, en el marco de sus respectivas competencias. Por ello, durante el período de transición, el Gobierno nacional promoverá el afianzamiento de la descentralización, mediante la planificación y puesta en marcha de un conjunto de acciones diferenciales para consolidar la estructura del Estado y de cada uno de sus niveles, de manera que se garantice mayor gobernabilidad, una gestión pública descentralizada, democrática, participativa y cercana a la gente, y se presten más equitativamente los servicios públicos y sociales. Para lograr este objetivo, es fundamental el compromiso decidido del Gobierno nacional, los departamentos, los distritos, los municipios y la comunidad en general.

El Gobierno trabajará en el alcance de los siguientes objetivos específicos: (1) impulsar el fortalecimiento de la capacidad de gestión y el ajuste institucional de la nación y las entidades territoriales, de acuerdo con sus distintas características, para que puedan cumplir con sus responsabilidades y hacer un manejo eficiente de sus recursos; (2) adecuar los procesos de cesión y adopción de las competencias a la capacidad real de la Nación y de las entidades territoriales, en el marco del ordenamiento territorial que establece la Constitución; y (3) ajustar y fortalecer el sistema de financiamiento territorial para que responda de una manera armónica y coordinada a las necesidades de cada uno de los niveles de Gobierno. Las estrategias, propuestas a continuación servirán para alcanzar los anteriores objetivos.

A.Impulso al desarrollo institucional

Esta estrategia se fundamenta en la necesidad de reordenar y fortalecer las instituciones del Estado en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de manera diferencial, con el propósito de que estén en capacidad de ejercer sus competencias de forma eficiente, y que reúnan las condiciones institucionales para participar y beneficiarse de la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido se logrará contar con un sector público moderno, competente y eficiente, orientado a incrementar el compromiso y la vocación de servicio del funcionario público y su relación con la ciudadanía.

La concientización lograda en los sectores públicos, sociales y políticos frente a la necesidad del desarrollo institucional del sistema de gestión pública del país, motivado por el proceso de descentralización, ha propiciado acciones desde el nivel nacional, departamental, distrital y municipal, al tener el reto de avanzar en la racionalización del Estado, que las nuevas dinámicas de desarrollo del país demandan; razón por la cual, se hace necesario definir mecanismos que permitan un uso adecuado de estos esfuerzos en pro del fortalecimiento integral de la capacidad de gestión de los distintos niveles de Gobierno, en el marco de unas metas comunes de desarrollo económico, social y ambiental.

Como parte de esta estrategia, se desarrollará el Programa de impulso al desarrollo institucional de la nación y las entidades territoriales, el cual tiene por objeto promover, de manera integral, coordinada y sistemática, el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los distintos niveles de Gobierno, y sentar las bases para la organización administrativa e institucional de las que se constituyan. De igual forma, se fortalecerá y organizará el nivel nacional para la formulación, seguimiento y evaluación de acciones más coordinadas, que garanticen un mejor uso de los recursos destinados al desarrollo institucional y que contemplen la activa participación de los departamentos en la asesoría y asistencia técnica a los municipios.

Este programa trabajará en las siguientes áreas: (1) la integración y armonización de los programas en marcha para el desarrollo institucional; (2) la definición de líneas de asistencia técnica y financiera para la realización de acciones estratégicas, diferenciales y coordinadas, encaminadas al fortalecimiento de la capacidad de gestión de la nación, los departamentos y las entidades locales, de acuerdo con las diversas situaciones, necesidades y demandas que se presenten en cada nivel; (3) el diseño y adopción de instrumentos para modernizar las administraciones territoriales en su gestión interna administrativa y financiera, con especial atención a las entidades territoriales de menor desarrollo relativo; (4) la consolidación de los procesos presupuestal y de planeación, seguimiento, evaluación; (5) el fortalecimiento de las entidades territoriales, en sus dependencias sectoriales, de acuerdo con sus necesidades y demandas; y (6) la consolidación de un sistema de información, alimentado básicamente por los entes territoriales, sobre la base de sus iniciativas, que facilite la planificación de las actividades orientadas al desarrollo institucional, dé cuenta del impacto de los distintos programas y de los avances de cada entidad territorial en materia de capacidad institucional, y se enmarque en el sistema de información territorial.

B. Creación del Ministerio del Interior

Con el fin de articular institucionalmente la política territorial y consolidar el proceso de descentralización, la administración ha propuesto la transformación del Ministerio de Gobierno en Ministerio del Interior. El nuevo ministerio coordinará, regulará y fortalecerá las relaciones de municipios, distritos, departamentos, regiones y otras entidades territoriales con el Gobierno nacional, en la medida en que será el interlocutor político en los procesos atinentes a la descentralización y el ordenamiento territorial, y coordinará el impulso al desarrollo institucional de las distintas instancias del Gobierno a nivel regional. Gracias a ello, el Gobierno aumentará su capacidad de apoyar, coordinar y acompañar a las entidades territoriales, a través del nuevo ministerio, en el proceso de descentralización.

El Ministerio del Interior cumplirá el papel de cancillería de asuntos internos, por lo cual será el responsable de dar una respuesta ordenada a las solicitudes que presenten las entidades territoriales. Para ello conformará, junto con los organismos pertinentes, el sistema integral de impulso al desarrollo institucional, que tenga en cuenta las interrelaciones entre unos y otros niveles de Gobierno, a fin de mejorar el proceso de modernización de las administraciones nacional y territoriales, y apoyarlo en forma coherente e integral.

A nivel departamental, el Ministerio del Interior impulsará el fortalecimiento de los departamentos como las instancias constitucionalmente llamadas a coordinar los procesos de asistencia técnica, administrativa y financiera a los municipios y a planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su jurisdicción. A nivel municipal, se promoverán acciones canalizadas a través de los departamentos.

• C. Ordenamiento territorial

Uno de los principios de la descentralización es la mayor cercanía entre ciudadanos, servicios y Gobierno. La distribución de competencias administrativas, políticas y fiscales entre los distintos niveles de Gobierno, deben permitir la mayor eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos, y un mayor control ciudadano.