Decreto-Lei n.º 516/99 — Aprova o Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais (PESGRI 99)

No caso particular da União Europeia, o Tratado Europeu estabeleceu um mercado interno onde as fronteiras nacionais não têm expressão a nível económico, sendo a livre circulação de mercadorias um dos seus princípios inalienáveis. Nesse âmbito, o Tribunal Europeu estipulou que o termo «mercadorias» é independente do seu valor, função, natureza e características. No entanto, reconheceu igualmente que, no caso específico dos resíduos, o risco que muitos representam em termos de saúde pública e ambiente justifica um tratamento especial, devendo na generalidade a sua livre circulação ser alvo de limitações.

Nesse contexto, foi aprovado no dia 1 de Fevereiro de 1993 o Regulamento (CEE) n.º 259/93, do Conselho (adiante designado por regulamento), relativo à fiscalização e ao controlo da transferência de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade, o qual entrou em vigor em todos os Estados membros desde 6 de Maio de 1994.

Este regulamento estabelece diferentes restrições, dependendo de se tratar de exportação/importação de resíduos pela/da Comunidade, bem como diferentes tipos de controlo a aplicar, conduzindo a processos de notificação diferentes consoante se trate de:

Circulação de resíduos no espaço comunitário;

Exportação/importação pela Comunidade para/de países terceiros;

Movimento de resíduos para eliminação ou para valorização.

Deste modo, todas as transferências de resíduos destinados a eliminação, bem como as transferências de resíduos destinados a valorização e constantes dos anexos III (lista laranja) e IV (lista vermelha) do regulamento, apenas se poderão realizar quando devidamente notificadas às autoridades competentes (Instituto dos Resíduos, no caso português).

A instrução dos processos de notificação, via segundo a qual são solicitadas as autorizações necessárias, envolve o preenchimento e envio de formulários (modelos n.os 1338 e 1338-A da Imprensa Nacional-Casa da Moeda, S. A.) ao Instituto dos Resíduos, bem como a todas as outras autoridades competentes envolvidas (autoridade competente de destino ou de expedição, conforme se trate da exportação ou da importação de resíduos, assim como a todas as autoridades competentes de trânsito se for caso disso), o que permite um controlo efectivo dos movimentos efectuados.

Por outro lado, no caso nacional, foi ainda publicado o Decreto-Lei n.º 296/95, de 17 de Novembro, que dá seguimento a determinadas obrigações específicas estabelecidas no regulamento, nomeadamente quanto à definição do quadro legal aplicável à constituição de seguros de responsabilidade civil e de garantias financeiras ou garantias equivalentes.

De seguida, apresentam-se as informações recolhidas e analisadas pelo Instituto dos Resíduos no âmbito da sua actividade neste domínio.

12.1 - Importação:

As importações de resíduos declaradas e efectuadas no período compreendido entre 1994-998 dizem apenas respeito a cinzas de zinco, as quais são valorizadas por uma empresa nacional na produção de óxidos de zinco. Da observação da figura 12.1 constata-se que essa importação não apresenta uma evolução segundo um padrão lógico, devido sem dúvida a estar condicionada às acções de uma única empresa, embora se tenha situado sempre acima das 3000 t anuais.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.1 - Evolução dos quantitativos de resíduos importados (toneladas) por país de origem

É possível no entanto verificar-se que a Espanha se tem assumido nos últimos anos como parceiro preferencial neste tipo de importação, tendo representado em 1998 cerca de 75% do total, facto a que não será alheia a sua proximidade geográfica. São ainda de destacar as relações mantidas com países extracomunitários (Estados Unidos da América e Noruega), embora presentemente com um peso minoritário face aos quantitativos totais importados.

12.2 - Exportação para valorização:

A exportação de resíduos para valorização tem assumido nos últimos cinco anos uma importância crescente no panorama nacional de gestão de resíduos, tendo o ano de 1998 sido caracterizado pelo maior valor alguma vez registado, que se cifrou perto das 15000 t (fig. 12.2). À semelhança do que se verifica para a importação, também neste caso a Espanha se assume como parceiro preferencial, embora a Bélgica e a França tenham vindo a aumentar o seu peso relativo.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.2 - Evolução dos quantitativos de resíduos exportados (toneladas) por país de destino

Salienta-se no entanto que os dados apontados apenas dizem respeito a movimentos de resíduos das listas laranja e vermelha do regulamento, uma vez que, como atrás referido, o envio de resíduos da lista verde para valorização no exterior não carece de notificação às autoridades competentes.

Refere-se ainda, em relação a este período de tempo, a exportação para valorização na Alemanha dos resíduos da pirometalurgia do alumínio (cinzas e escórias de alumínio) que se encontravam depositados nas instalações da Metalimex-Setúbal, fruto de uma importação executada à revelia da legislação existente na altura.

Esta solução apenas foi possível devido à intervenção directa dos Estados Português e Suíço (país de origem) e pela aplicação das disposições específicas para estes casos, constantes do referido regulamento. Em virtude do seu carácter conjuntural, não representativo do normal funcionamento deste mercado, estes quantitativos não foram contemplados na presente análise.

No que diz respeito ao tipo de resíduos exportados, realça-se a predominância dos que contêm teores elevados em metais pesados, os quais representam cerca de 60% do total (fig. 12.3). Esta situação justifica que a reciclagem e recuperação de metais e suas ligas se assuma como a principal operação de valorização utilizada.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.3 - Peso relativo dos principais tipos de resíduos exportados para valorização no período de 1994-1998

No entanto, quanto a este aspecto, e conforme se pode verificar através da figura 12.4, é de referir a importância crescente que a valorização energética (em fornos de cimento) tem vindo progressivamente a adquirir.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.4 - Peso de cada método de valorização utilizado, relativamente à totalidade dos resíduos exportados para valorização

12.3 - Exportação para eliminação:

Nos últimos cinco anos, e à semelhança do que se verificou no caso da exportação para valorização, a exportação de resíduos para eliminação tem revelado uma dinâmica crescente, aproximando-se já das 10000 t anuais (fig. 12.5). Esta exportação teve como destino preferencial Espanha e França.

Destaca-se ainda, no período considerado, a entrada em vigor, a 1 de Junho de 1996, do «Plano de Gestão de Resíduos do Reino Unido - Importação e Exportação», segundo o qual o Governo Britânico proíbe as importações de resíduos destinados a eliminação, nomeadamente de Portugal para o Reino Unido, com excepção dos resíduos destinados a incineração a alta temperatura. A aplicação deste Plano traduziu-se, como se pode verificar pela figura 12.5, numa diminuição acentuada da exportação de resíduos para aquele país.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.5 - Evolução dos quantitativos de resíduos exportados (toneladas) por país de destino

No que diz respeito aos principais tipos de resíduos exportados, é de realçar a predominância das lamas geradas no tratamento de efluentes industriais, bem como dos resíduos resultantes do fabrico, formulação, distribuição e utilização (FFDU) de tintas e vernizes (fig. 12.6).

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.6 - Evolução dos quantitativos de resíduos exportados (toneladas) por país de destino

Quanto aos métodos de eliminação utilizados, verifica-se que a deposição em aterro, precedida de tratamento físico-químico, quando necessário, tem vindo nos últimos anos a assumir uma importância crescente, atingindo em 1998 cerca de 66% do total de exportações de resíduos para eliminação (fig. 12.7).

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.7 - Evolução do peso relativo de cada método de eliminação utilizado

12.4 - Conclusões e perspectivas de evolução:

Nos últimos anos tem-se registado no País um forte desenvolvimento do movimento transfronteiriço de resíduos, sendo de realçar os 368 processos já notificados desde a entrada em vigor do regulamento. É ainda de destacar o elevado número de processos directamente relacionado com a exportação, particularmente com resíduos destinados a operações de eliminação.

Quanto a este aspecto, refere-se que o regulamento prevê a possibilidade da cobrança de uma taxa por parte da autoridade competente que analisa a notificação, o que aliás já se verifica na maioria dos Estados membros. A aplicação desta taxa a nível nacional não se encontra ainda legislada, embora, face ao crescente volume de notificações analisadas anualmente pelo Instituto dos Resíduos, que implicam necessariamente um cada vez maior número de efectivos afectos ao processo, torne imperioso ponderar essa possibilidade, existindo já em fase adiantada de elaboração uma proposta de portaria nesse sentido.

Em termos globais, constata-se que a segunda metade da presente década tem sido caracterizada por uma supremacia da exportação face à importação, tendo este fenómeno atingido o seu expoente máximo no ano de 1998. Este peso crescente da exportação no cômputo das operações de gestão de resíduos reflecte, por um lado, a escassez de destinos adequados a nível nacional, mas também uma consciencialização crescente por parte dos operadores económicos envolvidos em actividades geradoras de resíduos.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.8 - Quantitativos (toneladas) totais importados e exportados durante esta década

Até 6 de Maio de 1994, a legislação nacional e comunitária existente não previam que os movimentos transfronteiriços de resíduos destinados a valorização fossem alvo de notificação às autoridades competentes. Deste modo, é apenas a partir dessa data que se começa a ter dados relativos a este processo e, da observação da figura 12.8, apraz registar que esta componente do movimento transfronteiriço tem sofrido desde aí um aumento constante, tendo inclusivamente ultrapassado nos dois últimos anos os quantitativos de resíduos exportados para eliminação. Esta situação encontra-se em sintonia com a estratégia comunitária em matéria de gestão de resíduos, mais precisamente com a hierarquia das operações, que define que as operações de valorização de resíduos deverão ter primazia em relação às de eliminação.

Face ao actual volume de resíduos exportados anualmente, o mercado nacional tem vindo a despertar o interesse de operadores estrangeiros, que vêem nele a oportunidade de viabilizar as suas instalações. Regista-se assim o aparecimento nos últimos anos em Portugal de:

Empresas que fazem a recolha e armazenamento temporário de pequenos quantitativos de resíduos provenientes de diversos produtores, sendo que, quando estes atingem um determinado montante viabilizador de um movimento de resíduos, procedem a uma notificação conjunta;

Empresas que, não tendo licença para a gestão de resíduos, se encarregam de identificar potenciais destinos no estrangeiro, funcionando a nível nacional como angariadores de clientes e prestando aos produtores nacionais o serviço de tratar de toda a documentação necessária às autorizações (actuando como notificadores).

Salienta-se que, enquanto o licenciamento da primeira actividade referida se encontra devidamente contemplado na legislação nacional, o mesmo já não acontece com a segunda. Irá, assim, ser criado um sistema de registo ou de acreditação destas empresas junto do Instituto dos Resíduos, por forma a clarificar as regras desta actividade com o objectivo último de legitimar a sua divulgação junto de potenciais interessados.

No caso da importação, e no que se refere às características dos resíduos, verifica-se que até ao momento este tipo de operação apenas se tem verificado com cinzas de zinco para uma única empresa nacional, o que tem facilitado o controlo por parte das autoridades. No entanto, existem já indícios de uma eventual alteração desta situação.

Quanto à exportação, a situação é bastante mais diversificada, sendo curioso registar que cerca de 44% da totalidade dos resíduos exportados se encontram relacionados, não com processos industriais propriamente ditos, mas sim com operações de despoluição a eles associadas. É ainda de realçar o importante contributo dado pelas operações de fabrico, formulação, distribuição e utilização de produtos farmacêuticos e de tintas e vernizes (fig. 12.9).

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.9 - Tipologia dos resíduos exportados

Da observação da figura 12.10 verifica-se que o espectro dos sectores industriais que normalmente recorrem à exportação de resíduos é bastante variado, embora exista um certo predomínio da indústria automóvel e metalúrgica de base. Esta situação pode ter explicação no elevado quantitativo de resíduos associados a estas actividades, bem como no elevado valor intrínseco de certos resíduos e consequente apetência para a reciclagem.

(ver gráfico no documento original)

Figura 12.10 - Contributo dos sectores de actividade para a exportação de resíduos

Face à dinâmica que o movimento transfronteiriço de resíduos experimenta actualmente, e enquanto o País não se dota dos meios indispensáveis para o tratamento dos quantitativos actualmente gerados, é previsível que os próximos anos se continuem a caracterizar por um elevado número de transferências deste tipo. No entanto, começam já a existir indícios que apontam para uma crescente restrição deste tipo de actividade, quer através da utilização por parte dos Estados membros dos princípios consagrados no próprio regulamento, quer através da preparação de legislação comunitária com efeitos colaterais.

De facto, no caso dos resíduos enviados para operações de eliminação, o regulamento prevê que os Estados membros possam adoptar disposições para proibir, de um modo geral ou parcial, as transferências de resíduos ou levantar sistematicamente objecções a essas transferências. Estas disposições apenas não serão aplicáveis no caso de resíduos perigosos produzidos num Estado membro de expedição em quantidades globais anuais tão pequenas que a construção de novas instalações de eliminação especializadas não tenha viabilidade económica.

Nesse contexto, as autoridades competentes de expedição e de destino, embora tendo em conta circunstâncias geográficas ou de necessidade de instalações especiais para determinados tipos de resíduos, podem levantar objecções fundamentadas às transferências previstas:

De modo a implementar o princípio da auto-suficiência a nível comunitário e nacional;

Quando a instalação tenha de eliminar resíduos de uma fonte mais próxima e a autoridade competente tenha dado prioridade a esses resíduos;

De modo a assegurar que as transferências respeitem os planos de gestão de resíduos.

Salienta-se que estas disposições têm tido uma aplicação crescente por parte dos Estados membros à medida que são postos em prática os respectivos planos nacionais de gestão de resíduos, os quais preconizam geralmente formas de gestão adaptadas às produções internas e pouco flexíveis em relação à importação de resíduos. Este facto foi já constatado no caso do Reino Unido, tendo a exportação de resíduos nacionais para aquele Estado membro sido reduzida drasticamente.

Estes princípios não se aplicam à exportação de resíduos para operações de valorização. No entanto, à medida que a indústria nacional da reciclagem se for desenvolvendo, alargando-se assim o leque de opções a que os produtores de resíduos poderão recorrer a nível nacional, é previsível que se registe uma diminuição dos quantitativos exportados. Nesse caso, caberá igualmente às autoridades competentes nacionais definirem opções de gestão de acordo com as políticas comunitárias, que beneficiem a resolução dos problemas na origem e minimizem os riscos potenciais e os impactes ambientais associados ao transporte de resíduos.

Regista-se igualmente que a entrada em vigor de determinadas directivas comunitárias já em fase final de ultimação ou recentemente aprovadas se repercutirá igualmente neste sector. Para o caso português, realçam-se as implicações que a directiva do Conselho relativa à deposição de resíduos em aterros poderá ter, dado que a esta operação foram já submetidos 66% do total de resíduos exportados para eliminação em 1998. Dadas as restrições e proibições que esta directiva comporta, relacionadas com as características dos resíduos, é expectável que uma parcela dos resíduos actualmente sujeitos a esta operação venham a ter de ser tratados por outra via.

Salienta-se igualmente que, face aos encargos que o movimento transfronteiriço de resíduos normalmente acarreta para as empresas, a adopção de soluções a nível nacional beneficiará economicamente a indústria, aumentando a sua competitividade face às suas congéneres europeias.

CAPÍTULO 13 — Inventariação e caracterização dos resíduos não registados existentes no País

13.1 - Importância da avaliação e suas dificuldades:

Embora a mais importante faceta da identificação da situação de referência na área dos resíduos industriais, com vista à concepção e desenvolvimento das estratégias, presentes e futuras, seja a obtenção dos dados relativos à produção, no caso particular deste tipo de resíduos entra com igual acuidade o conhecimento dos quantitativos acumulados um pouco por todo o lado e que não encontraram destino final.

Esta situação tem-se resolvido, de forma pouco ortodoxa, recorrendo às lixeiras municipais; desde que a nova estratégia da gestão dos resíduos urbanos está a implantar-se, este recurso está a esgotar-se e por isso a construção de infra-estruturas destinadas a recolher resíduos industriais é uma das prioridades actuais com mais força e maior urgência em ser satisfeita.

A iniciativa legislativa da Assembleia da República, consubstanciada na Lei n.º 20/99, de 15 de Abril, não esqueceu esta realidade e, no seu artigo 2.º, determina que, «até à entrada em execução do plano estratégico de gestão dos resíduos industriais, fica o Governo obrigado a adoptar medidas que permitam, no curto prazo (isto é, até 2002), uma adequada deposição ou armazenamento controlado destes resíduos».

Uma estimativa, ainda que grosseira, da quantidade e qualidade dos resíduos existentes no País sem destino certo é certamente muito difícil de fazer, o que não significa que não se tente obter um valor aproximado mediante uma pesquisa específica para esse efeito.

De momento, a melhor aproximação que pode ser avançada tem de se basear no quantitativo determinado para o ano de 1998 (v. o capítulo 10) e em hipóteses credíveis sobre quais os destinos que os seus produtores lhe teriam dado.

13.2 - Estimativa do quantitativo sem destino:

Partindo do princípio que, durante o ano passado, a maior dificuldade que se deparou às empresas quanto à deposição dos seus resíduos consistiu no fecho dos aterros à recepção de matérias não provenientes de aglomerados urbanos (com excepção de alguns locais onde tal prática foi admitida, embora sujeita a severos condicionamentos, por via de um despacho ministerial para o efeito), temos de admitir o facto de se haver acumulado, em armazenamento precário, uma determinada percentagem da produção que não é fácil determinar mas para o qual podemos aventar um número dentro da razoabilidade.

Admitindo que o valor do armazenamento foi de 25% da produção declarada, chegamos ao total aproximado de 5 milhões de toneladas de resíduos banais, como se segue:

Armazenamento = 0,25 x 20283039 = 5050760 (aproximadamente) 5 x 10(elevado a 6) t

De notar que se entrou no cálculo com o valor declarado total de resíduos industriais banais, pois se partiu do princípio de que, no caso dos resíduos perigosos, a declaração registada está mais ou menos completa, não necessitando de correcção.

13.3 - Hipótese de caracterização qualitativa:

Posta de lado a possibilidade de termos de lidar com resíduos não registados de carácter perigoso, segundo a nossa Portaria n.º 818/97, de 5 de Setembro, resta admitir que os resíduos armazenados a aguardar destino apropriado sejam maioritariamente de carácter inerte, isto é, do tipo que é produzido nos trabalhos de construção e demolição.

Esta aproximação mais se reforça quando se pensa no trabalho persistente e sustentado de detecção de resíduos selvagens que tem sido levado a cabo pelas câmaras municipais e por ONG de defesa do ambiente, levando a cabo ou proporcionando constantes acções de limpeza e melhoria das condições higiénicas de salubridade.

Como se está a lidar com resíduos industriais, a investigação de casos de negligência ou deficiente comportamento ambiental torna-se particularmente difícil, pelo que a melhor recomendação que se pode fazer é a de incluir, nos programas de sensibilização para o correcto preenchimento dos mapas de registo, um aviso dedicado de forma expressa a casos deste género, com apoio em casos da prática.

CAPÍTULO 14 — Resumo da situação no continente, Açores e Madeira

14.1 - Diagnóstico geral:

O nosso país não se acha numa situação particularmente brilhante em matéria de gestão de resíduos industriais, pela simples razão de que as principais vias de solução encaradas se encontram atrasadas ou no início de uma solução estruturada.

São exemplos do que se afirmou os projectos de adaptação ambiental e os aterros para resíduos industriais, perigosos ou banais.

Sem prejuízo de ser já sensível, por parte das empresas já responsáveis, uma preocupação no sentido de dar aos seus resíduos um destino conforme à legislação em vigor, forçoso é reconhecer que, em termos globais, o destino dado aos resíduos industriais em Portugal depende ainda de critérios que passam pela não internalização desse custo na estrutura global de custos da empresa.

Com efeito, as condicionantes de ordem legislativa, de fiscalização, de imagem das empresas, etc., pesam ainda pouco relativamente às condicionantes económicas, nas opções relativas ao destino dado aos resíduos.

Não surpreende, por isso, que, até ao momento presente, as lixeiras tenham sido, certamente, o destino mais frequente dos resíduos industriais dos mais variados tipos. Para além do custo reduzido ou nulo da deposição nesses locais, a existência de uma ou mais lixeiras em cada município contribuía também para minimizar os custos de transporte.

Apesar da proximidade das lixeiras, a descarga anárquica nos mais diversos locais ou o «armazenamento» por tempo indeterminado dentro dos próprios perímetros industriais determinavam custos ainda mais baixos e daí a expansão dessas práticas.

A queima ao ar livre, incluindo a combustão propositada nas lixeiras, constitui outro exemplo de uma «solução» económica que, apesar de proibida por lei, foi amplamente posta em prática, inclusivamente pelas próprias autoridades municipais; estas práticas poderão agora recrudescer, se não forem severamente reprimidas por fiscalização eficaz.

Entre os muitos outros exemplos que poderiam ser invocados, cita-se o dos resíduos líquidos perigosos, como é o caso daqueles que resultam de actividades de tratamento galvânico ou químico de superfícies metálicas ou dos reveladores e fixadores usados de laboratórios fotográficos, que eram - e, em grande número, continuam a ser - descarregados para as redes de colectores, como se se tratasse de simples águas residuais urbanas.

Também no domínio da valorização e reciclagem abundam os exemplos de práticas de gestão de resíduos que outra motivação não têm que não seja a económica, com consequências ambientais negativas inerentes.

O caso dos óleos usados é suficiente para ilustrar a situação existente. Por um lado, há que considerar como positivo que, das cerca de 100000 t/ano de óleos novos postos no mercado, mais de 40000 t/ano sejam recolhidas (v. quadro XI.I), salientando-se até o facto de esta actividade ser exercida por operadores licenciados. Por outro lado, é preocupante o facto de Portugal ser um dos poucos países da União Europeia onde os óleos usados brutos têm um valor económico positivo! Na verdade, a combustão de óleos usados, que constitui a única forma de valorização destes resíduos no nosso país, é praticada sem respeitar as restrições legais em vigor e é isso que explica a existência deste mercado.

Outros casos poderiam ser referidos, como o dos veículos em fim de vida e outras sucatas, que difere do anterior pelo facto de a quase totalidade dos operadores de gestão não possuírem qualquer título de autorização.

Particularmente grave é o facto de não existirem ainda, em Portugal, infra-estruturas básicas adequadas para a valorização ou eliminação de grande parte dos resíduos perigosos. As restrições que alguns países europeus começam a colocar à recepção de resíduos oriundos de outros países, de acordo aliás com os princípios da proximidade e auto-suficiência e com o próprio regulamento europeu sobre movimentos transfronteiriços, tendem a tornar ainda mais problemática a falta destas infra-estruturas no nosso país.

A alteração da situação actual não será conseguida através da denúncia desregrada e alarmista de casos como estes. Mas pensa-se que a informação séria e desapaixonada da população em geral sobre os problemas existentes e respectivos riscos constitui uma das condições para que se possa avançar para a solução desses problemas.

Nestas condições, um plano estratégico dos resíduos industriais, como o presente, não pode deixar de pôr a nu um diagnóstico desapiedado da situação actual. As acções a empreender no sentido da divulgação dos problemas existentes não teriam qualquer justificação se o Plano em elaboração não pusesse em grande destaque a gravidade da actual situação - o que constitui uma das suas principais conclusões.

14.2 - Inventariação de resíduos:

No capítulo 10 foi apresentada uma análise dos dados recolhidos nos mapas de registo enviados este ano pelos produtores de resíduos industriais ao Ministério do Ambiente, em cumprimento da legislação em vigor (Portaria n.º 792/98, de 22 de Setembro).

Estes dados reportam-se a valores da produção de resíduos durante o ano de 1998 e a sua recolha e tratamento merecem-nos uma grande credibilidade porquanto foram efectuados nas direcções regionais do ambiente (DRA) sob permanente supervisão do Departamento de Planeamento do INR.

O resultado final da inventariação, em termos de quantitativos anuais, foi o seguinte (v. também o subcapítulo 10.2 anterior):

Crê-se que, destes valores, o quantitativo de resíduos perigosos se aproxima muito da realidade (v. subcapítulo 13.2), o mesmo podendo não acontecer com o de resíduos banais.

Em trabalho efectuado há cerca de um ano sobre a matéria, a Empresa Geral de Fomento, baseada no estudo realizado em 1997 pela TECNINVEST, assume um quantitativo total de 16100000 t/ano, das quais 125000 t classificadas como perigosas.

Julga-se razoável assumir que a produção de resíduos industriais banais tem crescido nos últimos anos, mas não existe nenhuma razão para avançar com qualquer número de majoração do quantitativo agora determinado que tenha o mínimo de credibilidade.

A verdade manda dizer que a obtenção de um número rigoroso e fiável, para o quantitativo de resíduos banais, não influencia de nenhum modo as decisões estratégicas a tomar relativamente à implantação de infra-estruturas básicas de tratamento e destino final dos resíduos.

Todavia, perante as dúvidas levantadas, durante o processo de avaliação de impacte ambiental da co-incineração, sobre os quantitativos de resíduos perigosos e banais e dado que, até ao momento presente, as estimativas existentes se baseavam em trabalhos de uma única empresa, foi importante que um novo estudo independente de inventariação pudesse ser efectuado. No entanto, será muito conveniente prever a hipótese de ele vir a ser melhorado e desenvolvido no futuro próximo, havendo que garantir que as conclusões fundamentais no que respeita às acções a tomar no imediato não dependem desse trabalho.

Tendo já sido efectuada uma caracterização do tecido industrial nacional e aproveitando a integração de membros das Direcções-Gerais da Indústria e da Energia na equipa do Plano, seria desejável que pudesse ser criada uma base de dados que associasse a cada tipo de indústria uma estimativa sobre as quantidades e a natureza dos resíduos gerados, baseada na tecnologia e na capacidade instalada. Os dados obtidos poderiam então ser confrontados com os existentes, bem como com os dados do registo de resíduos industriais em anos futuros.

Os dados do registo de resíduos industriais, sendo naturalmente um elemento de trabalho de grande utilidade, não podem contudo ser tomados isoladamente como base para estimativas, numa fase em que ainda não existem infra-estruturas de tratamento e, portanto, os industriais terão muito naturalmente tendência a evitar a declaração de parte dos resíduos ou a iludir os respectivos destinos.

Caso essa base de dados pudesse integrar a localização das unidades industriais (pelo menos, as unidades acima de determinada dimensão), ela poderia mais tarde ser progressivamente melhorada com a aquisição de dados a nível local ou a partir do registo de resíduos industriais. Poderia também ser o embrião de um futuro registo de resíduos a pedir directamente pela Administração a cada uma das empresas.

14.3 - Regiões Autónomas:

Relativamente às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, e porque se considera imprescindível a sua inclusão neste Plano, foi solicitada toda a informação disponível às respectivas direcções regionais relativamente aos seguintes aspectos:

Quantitativos de resíduos industriais produzidos (explicitar por origem, código CER, resíduo perigoso/banal, destino);

Sectores industriais mais relevantes em termos de produção de resíduos;

Infra-estruturas existentes (tratamento, valorização, eliminação);

Estratégia futura de gestão;

Estimativa de locais potencialmente contaminados e acções de prevenção/remediação a desenvolver;

Legislação sobre gestão de resíduos industriais.

Este conjunto de informações encontra-se ainda em fase de recolha e preparação, pelo que apenas na próxima versão deste Plano se julga ser possível a inclusão da mesma.

PARTE III — Estratégia e programas de acção

CAPÍTULO 15 — Sustentabilidade da gestão

15.1 - A estratégia comunitária de gestão de resíduos e o desenvolvimento sustentável:

O Tratado da União Europeia e a adopção do 5.º Programa de Acção em Matéria de Ambiente definiram o contexto no qual as actividades de gestão de resíduos dentro da Comunidade se tem de inserir. A nível internacional, tanto o relatório da Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (Agenda 21) como a conclusão da Convenção de Basel, sobre o movimento transfronteiriço de resíduos perigosos e a sua deposição, revelam a necessidade de prevenir e ou minimizar a produção de resíduos perigosos, assim como de gerir estes resíduos por forma a não causarem danos à saúde humana e ao ambiente.

A estratégia comunitária de gestão de resíduos tem como grande objectivo promover o desenvolvimento sustentável. O desenvolvimento sustentável, entendido como a satisfação das necessidades do presente sem comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras, coloca na ordem do dia a premência da mudança de atitudes de quem produz e de quem consome.

Assim, as opções estratégicas para a gestão de resíduos deverão assegurar uma elevada protecção do ambiente sem que isso afecte o sentido do desenvolvimento industrial. A produção de resíduos, para além de constituir uma forma de poluição, representa também uma perda importante de recursos, motivo pelo qual se atribui prioridade absoluta à prevenção.

A protecção do ambiente foi tradicionalmente abordada no sentido da redução da quantidade e ou da perigosidade das emissões e resíduos após a sua produção, numa óptica de «tratamento de fim de linha». Esta abordagem, demasiado onerosa e vulnerável perante a evolução da legislação ambiental, sem conduzir a melhorias ambientais significativas nem acrescentar valor ao produto, tem sido cada vez mais substituída por uma optimização dos tipos de soluções inicialmente adoptadas e uma integração dos esforços em relação aos vários meios.

É a esse nível que surge a directiva IPPC (1996), com referências à prevenção, licenciamento multimeios, relatórios e acesso à informação, utilização de valores limite de emissão e utilização das melhores técnicas disponíveis. Também neste estágio surge o conceito de eco-eficiência, onde os novos modelos de utilização de materiais e energia na indústria, através da aplicação da estratégia de produção mais limpa, se podem traduzir nos primeiros passos no sentido da sustentabilidade.

Esta abordagem tem, entretanto, evoluído no sentido de um redesign de processos, produtos e serviços, na medida em que a sustentabilidade implica um repensar das próprias necessidades dos produtos e serviços.

A componente chave do desenvolvimento sustentável é a mudança de atitudes no sentido das actuações ambientais preventivas. O primeiro postulado do desenvolvimento sustentável refere-se à redução dos fluxos de materiais e energia. De todos os aspectos em discussão, o impacte dessa redução na qualidade de vida é um dos mais actuais e leva a considerar que deve existir um acréscimo na quantidade de serviços conducentes à melhoria da qualidade de vida em todo o mundo e uma maior redução de fluxos de materiais por unidade de serviço.

No segundo postulado reflecte-se a necessidade de mudança da utilização de recursos fósseis para os recursos renováveis. Existem inúmeras possibilidades para esta opção, mas poucos incentivos para a sua concretização. Materiais actualmente considerados como resíduos passam a ser considerados como recursos. Com a conversão de resíduos em novos produtos criam-se novos mercados, surgindo novas oportunidades de negócio.

Um terceiro aspecto é a necessidade de haver uma maior transferência de actuação do fornecimento de serviços, sendo este aumento acompanhado por uma maior intensidade de serviços por produto. A mudança de enfoque dos produtos para os serviços inclui uma responsabilização acrescida para o ciclo de vida dos produtos, onde o ecodesign tem um papel relevante.

A criação de empregos, rendimentos e oportunidades de negócios, como quarto postulado do desenvolvimento sustentável, necessita de mudanças significativas em todos os aspectos sócio-económicos, que surgem da combinação da desmaterialização e de acréscimos das eficiências actuais.

O grande objectivo da protecção ambiental é o da prevenção da geração de emissões e resíduos e a produção de bens duráveis, recicláveis e menos perigosos. Apesar de praticamente todos os métodos de protecção ambiental apresentarem benefícios, as grandes oportunidades para a redução de riscos ambientais e para a saúde humana, associada ao factor custo, são maiores no topo da hierarquia de protecção ambiental.

Os princípios de gestão devem ser implementados de acordo com uma hierarquia preferencial, na qual, seguidamente à prevenção, vêm a reutilização e a reciclagem, a recuperação, o controlo da poluição e finalmente a deposição adequada dos resíduos, devendo para a tomada de decisão ter-se em conta aspectos económicos e sociais.

15.2 - Grandes princípios para a sustentabilidade:

No capítulo 3 da parte I deste Plano, fixaram-se os objectivos que formam, por assim dizer, o pano de fundo da estratégia preconizada.

Esses objectivos foram estabelecidos em plena consonância com os objectivos prioritários, contidos no Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social 2000-2006, para a política do ambiente.

O primeiro de tais objectivos prioritários é o da gestão sustentável dos recursos naturais, razão pela qual a presente secção deste Plano abre com um capítulo dedicado a esta matéria.

A gestão sustentável dos resíduos visa, como qualquer outro vector que se conote com o desenvolvimento sustentável, cumprir os desideratos do presente sem comprometer a satisfação dos anseios e necessidades das gerações futuras.

Transposta para a realidade nacional, esta finalidade significa que as opções estratégicas para a gestão de resíduos devam permitir assegurar uma elevada protecção da saúde pública sem que tal afecte o sentido do desenvolvimento industrial, leia-se «do desenvolvimento económico».

Os objectivos definidos no capítulo 3 e relativos à que chamámos «1.ª linha mestra - Gestão sustentável» (objectivos 1A, 1B, 1C e 1D) são muito importantes para clarificar a actuação correcta a seguir a nível nacional, nomeadamente por:

Exigirem a definição dos princípios correctos de maximizar a prevenção/redução da produção e perigosidade dos resíduos na origem, de maximizar a reutilização, a reciclagem e a valorização energética dos resíduos produzidos ou existentes em armazém e de implantar métodos correctos de deposição final em aterro;

Aplicarem concomitantemente todos os princípios enunciados, dada a situação actual de carência de infra-estruturas de deposição final e valorização energética e a necessidade de enquadramento adequado da prevenção.

A sustentabilidade da gestão reside na implantação conjunta de uma estratégia curativa, em termos de recuperação de recursos, construção de infra-estruturas de deposição final (aterros e estações de compostagem e incineração) e maximização da capacidade de reciclagem nacional, e de uma estratégia preventiva em termos de modernização industrial na óptica da eco-eficiência.

Estas considerações serão melhor compreendidas após a leitura do presente capítulo.

Os grandes objectivos da sustentabilidade são o princípio da prevenção, o princípio da recuperação de recursos e o princípio da responsabilidade do produtor.

15.3 - Principais acções a desenvolver:

Dentro do princípio da prevenção, podem ser implantadas algumas acções, como se segue:

Promoção de tecnologias e produtos mais limpos;

Redução da perigosidade dos resíduos;

Estabelecimento de regras para limitar a presença de determinadas substâncias deletérias nos produtos;

Promoção da reutilização e reciclagem;

Uso de instrumentos económicos;

Apoio à implantação de sistemas de gestão ambiental preventiva;

Avaliação do ciclo de vida dos produtos;

Informação e educação do consumidor;

Desenvolvimento do rótulo ecológico.

Dentro do princípio da recuperação, deve ser dada preferência à recuperação material relativamente à recuperação de energia.

Relativamente à deposição final, dever-se-ão reunir esforços no sentido de eliminar a incineração sem recuperação de energia. A deposição não controlada e a contaminação de solos constituem dois problemas que exigem acções especiais a diferentes níveis. Aqui surge, como opção, o recurso a acções de remediação destes locais.

A estratégia comunitária de gestão de resíduos assume ainda o princípio da responsabilidade do produtor, isto é, apesar de ao longo do ciclo de vida do produto existirem vários actores que partilham responsabilidades específicas na gestão de resíduos, é o fabricante do produto que tem um papel predominante, pois é ele que tem o poder de decisão relativamente ao seu produto, afectando o seu potencial de gestão. Este princípio será integrado, tendo em conta as responsabilidades específicas dos diferentes operadores económicos.

Deverão ser identificadas correntes de resíduos prioritárias e fluxos de materiais, e relativamente aos resíduos cujo destino final é a deposição em aterro, deverão ser aplicados adequadamente os princípios da proximidade e da auto-suficiência, segundo os quais os resíduos deverão ser depositados numa das instalações mais próximas e que, sendo gerados na comunidade, não devem ser depositados noutro local.

É essencial prever-se a aplicação de instrumentos económicos e reguladores, estatísticas comparáveis e fidedignas de resíduos e outros instrumentos de gestão como sejam os planos de gestão, o reforço da legislação e o uso imparcial das avaliações do ciclo de vida (ACV) dos produtos.

Deverá ainda promover-se o envolvimento de todos os operadores económicos na concretização dos objectivos de gestão de resíduos, nomeadamente órgãos da administração central e regional, empresas públicas, privadas e mistas, organizações ambientais e de consumidores, entre outros.

CAPÍTULO 16 — Saúde pública: prevenção da doença e promoção da saúde

16.1 - Ecossistemas e saúde:

Hoje, segundo a Organização Mundial da Saúde (OMS), prevalece a visão holística da saúde, definida pelo equilíbrio dinâmico do bem-estar físico, psíquico e social.

A saúde é influenciada pela acessibilidade e organização dos serviços de saúde, pelos comportamentos e estilos de vida, condicionados por um dado habitat e organização sócio-cultural, e por um vasto leque de factores ambientais, inerentes a um determinado ecossistema.

A crescente importância que se tem vindo a atribuir à influência do ambiente sobre a saúde está patente em vários documentos internacionais, nomeadamente da OMS, da política de ambiente da União Europeia e a da estratégia global do desenvolvimento sustentável da Comissão Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento.

Preocupada com os efeitos do ambiente sobre a saúde, a Região Europeia da OMS, no âmbito das «Metas da Saúde para Todos» (OMS, 1985), estabeleceu oito metas para esta área.

A primeira destas, reformulada, mantém que «até ao ano de 2000, os Estados deveriam ter desenvolvido e estar a implementar políticas de ambiente e saúde que assegurem a sustentabilidade ecológica do desenvolvimento, a prevenção efectiva e o controlo dos riscos ambientais para a saúde e a equidade no acesso a ambientes saudáveis» (OMS, 1998).

Sabendo que a saúde depende da nossa capacidade em compreender e gerir as interacções entre as actividades do homem e o seu ambiente (Notre planète, notre santé, OMS, 1992), impõe-se uma visão holística e sistémica, no que se refere à análise, planeamento e abordagem em saúde ambiental, dando forma à concepção do pensar globalmente e possibilitar o agir localmente.

Nesta matéria foi alterada a nossa compreensão do ambiente e a nossa avaliação da necessidade de lidar com a totalidade dos ambientes humanos (Health, Environment and Development, OMS, 1993).

As pessoas, os grupos e as comunidades deverão afirmar-se face ao ambiente, mantendo-se informados e participantes, adoptando os comportamentos e os estilos de vida saudáveis, propondo e apoiando os programas e as medidas susceptíveis de contribuir para a sua saúde.

É portanto essencial o conhecimento dos efeitos positivos e negativos dos factores ambientais sobre a saúde das populações, bem estabelecidos nalguns casos, menos bem quantificados noutros, apenas presumidos em muitas situações.

Ainda será necessário percorrer um longo caminho para que a obtenção dos dados do ambiente e da saúde se processe de modo sistemático, por forma que seja possível estabelecer mais correlações entre ambos, isto é, para que a saúde ambiental atinja o seu pleno desenvolvimento e seja um instrumento determinante para a protecção e promoção da saúde.

A fixação de prioridades e de objectivos em saúde ambiental devem ser tanto quanto possível baseados em critérios técnicos e científicos.

No entanto, em qualquer situação de maior incerteza científica, em que se presuma a existência de factores ambientais com o potencial de afectar negativamente a saúde das populações, deve a mesma situação ser cuidadosamente analisada e ponderados os aspectos positivos e os negativos, quer decorrentes de uma intervenção quer resultantes da sua omissão. Nestes casos é legítimo adoptar medidas cautelares de protecção da saúde, informadas e socialmente sustentáveis, que configurem o princípio da precaucionaridade.

16.2 - Resíduos industriais e riscos para a saúde:

A industrialização, ao induzir o crescimento económico, o desenvolvimento do bem-estar social e o melhoramento de serviços, contribuiu de maneira decisiva para melhorar a saúde das populações.

Mas a actividade industrial também alterou o ambiente em que vivemos e introduziu uma gama mais alargada de factores de risco para a saúde dos trabalhadores e da população em geral, os quais actuam quer directa quer indirectamente através do ambiente. Ao nível do ambiente físico verifica-se a poluição do ar, da água, do solo e da cadeia alimentar, com consequências globais sobre o planeta, de que são exemplo as alterações climáticas.

Uma das consequências do desenvolvimento e também da actividade industrial é a produção de resíduos.

Segundo a OMS, «até ao ano de 2000, todos os Estados membros deveriam ter controlado eficazmente os riscos para a saúde pública causados pelos resíduos sólidos e perigosos e pela poluição do solo» e mais recentemente refere que o controlo da poluição deve gradualmente ser substituído pela sua prevenção.

A maior parte dos países não controla com rigor a eliminação de resíduos industriais, alguns dos quais são considerados perigosos; os dados quantitativos e qualitativos são escassos e do mesmo modo são poucos os dados relativos aos seus efeitos sobre a saúde.

A situação vivida em Portugal nos últimos anos, em matéria de gestão de resíduos, traduziu-se em situações por vezes gravosas, com elevados efeitos no ambiente: os processos industriais contribuíram para a produção de elevadas quantidades de subprodutos, os quais não tinham utilidade directa e eram deixados ao abandono, ou colocados em lixeiras. A falta de infra-estruturas adequadas a uma correcta gestão desses resíduos levou a que fossem atingidos níveis de contaminação do solo, do ar ou da água, sem que por vezes se ponderassem as suas implicações em termos ambientais.

Por outro lado, o facto de não ser possível estabelecer relações puras de causalidade entre a ocorrência de doenças e os factores ambientais relacionados com a má gestão de resíduos verificada provoca um défice de indicadores específicos relativos ao estado de saúde das populações.

A crescente consciencialização e consequente maior exigência ambiental das populações, bem como as imposições em termos de normas e regulamentações comunitárias, adoptadas a nível nacional na sequência da adesão à Comunidade Europeia, obrigaram a inverter esta situação: inicia-se o abandono dos tratamentos fim de linha e caminha-se em direcção a um desenvolvimento sustentável.

De acordo com a Comissão Europeia (1992), cada país deverá proceder a acções de planeamento que tenham em conta a saúde e o ambiente, para todas as decisões respeitantes à implementação e concepção de novas unidades industriais, à escolha dos processos industriais e às medidas de segurança e dispositivos antipoluição. Deverá ainda ser dada prioridade à modernização das unidades existentes, por forma a proteger a saúde dos trabalhadores e da população. Os estudos económicos a realizar neste âmbito deverão considerar os custos directos e indirectos dos efeitos da poluição sobre a saúde.

Nesta óptica, a elaboração e respectiva prática de um plano estratégico da natureza do presente, que tem como um dos objectivos principais assegurar um correcto encaminhamento dos resíduos, tornará possível, através de um conjunto de metas estabelecidas, contribuir para a redução dos riscos para a saúde, decorrentes do desenvolvimento industrial.

São vários os aspectos descritos que contribuem para a redução dos riscos para a saúde pública.

Com efeito, a correcta gestão deste tipo de resíduos passa, numa primeira fase, pela sua prevenção, tanto em termos de quantidade como de perigosidade, com o recurso, entre outros, à avaliação do ciclo de vida dos produtos, estando de acordo com o Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI).

A melhoria do sistema de registo e caracterização dos resíduos industriais, prevista no Plano Estratégico, é igualmente um elemento importante, não só por permitir o planeamento da sua gestão, mas também no quadro de uma sensibilização dos produtores.

Por outro, o incremento da componente de reutilização e valorização conduzirá, entre outros aspectos, a uma redução do quantitativo de resíduos existentes, o que contribui para minimizar os riscos para a saúde das populações.

Quanto ao tratamento e destino final mais adequado para estes resíduos, pode inferir-se que, em termos de saúde pública, este será sempre benéfico, face ao panorama anteriormente verificado.

Tanto a nova directiva, relativa à deposição de resíduos em aterro, como a legislação relativa à incineração de resíduos perigosos, ou ainda a que se refere à avaliação de impacte ambiental, entre outras, traduzem imposições cada vez mais restritivas em termos ambientais e consequente protecção da saúde pública.

Por outro lado, o subsequente aumento de custos associados à correcta gestão impelem as unidades industriais para a implementação de sistemas de gestão ambiental, contribuindo para a melhoria contínua em termos de qualidade do ambiente e inerente redução dos riscos para a saúde.

No entanto, não sendo possível eliminar todos os riscos, haverá que proceder à sua identificação, avaliação e gestão.

16.3 - Identificação de riscos para a saúde:

A actual preocupação com os resíduos industriais e as medidas daí resultantes originam per se uma maior atenção para os possíveis efeitos destes na saúde das populações.

É necessário ter consciência de que entre os resíduos industriais figuram compostos diversos, incluindo substâncias perigosas, nomeadamente metais pesados, compostos organoclorados e compostos orgânicos voláteis, que, uma vez libertados no ambiente, resultam também para o ser humano numa exposição a estas substâncias tóxicas e, eventualmente, a concretização dos seus vastos efeitos sobre os nossos organismos.

A libertação de substâncias químicas no ambiente obriga a avaliar um leque de hipóteses de exposição do ser humano. A via de inalação é bastante importante no caso da poluição atmosférica e será sempre uma das principais vias de exposição das substâncias possivelmente formadas nos processos de incineração. Já no que se refere a aterros sanitários, não será esta a via de exposição prevalente, o que não significa ser ignorada, tal como em vários casos não será de desprezar as exposições por contacto com as partículas, com o solo e com a água contaminada.

A nível da ingestão colocam-se também grandes preocupações devido à ingestão de águas contaminadas e de alimentos contaminados. A água é um elemento de grande ingestão por parte do ser humano e largamente utilizado para a confecção de alimentos e bebidas, quer a nível doméstico quer a nível industrial.

No caso dos alimentos contaminados também pode surgir o problema da ocorrência de efeitos de bioacumulação, tendo como consequência um aumento da dose de substância tóxica ingerida pelo ser humano. Outro aspecto que não é de descurar é o actual estado de trocas comerciais a nível mundial, originando que muitos dos problemas de contaminação alimentar não têm unicamente efeitos locais, mas sim efeitos à escala da sua distribuição geográfica.

Vários resíduos industriais podem ser reutilizados ou reciclados e deste modo evitar a sua libertação no ambiente ou o recurso a processos de eliminação. Um exemplo bastante conhecido é a reutilização de metais pesados existentes em alguns resíduos industriais.

A incineração de resíduos industriais, tal como de outros resíduos, é um processo ao qual se recorre, principalmente para resíduos para os quais se torna difícil aplicar outro tipo de tratamento. Este processo, na actualidade, tem levantado grandes preocupações pois no decurso da actividade de incineração existe o perigo da produção e ou libertação de diversos poluentes, tais como partículas, gases, metais pesados, dioxinas, furanos, bifenilos policlorados e compostos aromáticos, sendo muitas vezes descritos como tendo numerosos efeitos tóxicos, incluindo cancerigénese.

Alguns destes poluentes não existem no ambiente unicamente devido à actividade de incineração ou por via de outros processos industriais, como por exemplo as dioxinas que se podem formar em incêndios florestais ou os compostos aromáticos policíclicos libertados de motores de combustão.

Muitas das substâncias formadas nos processos de incineração carecem de mais estudos toxicológicos, devendo estes fornecer um mais amplo conhecimento dos efeitos destas substâncias nos organismos vivos. Na toxicologia ambiental subsistem outras faltas de dados, tais como os efeitos da exposição a múltiplas combinações de substâncias químicas.

A partir dos estudos toxicológicos obtidos em ensaios in vitro e in vivo é possível estabelecer níveis toleráveis para o ser humano, através da extrapolação desses resultados, introduzindo para isso factores acrescidos de segurança e valorizando os piores cenários.

Tendo em conta o actual estado do conhecimento, foram impostos limites de emissão de poluentes, obrigando à implementação de novas tecnologias e à regulamentação das condições de funcionamento das infra-estruturas.

Os novos incineradores deverão obedecer a requisitos técnicos rigorosos: têm mecanismos que diminuem a libertação de poluentes, obrigam a uma monitorização contínua das condições de funcionamento, contêm dispositivos para avaliação contínua de algumas emissões e para recolha periódica de amostras para avaliação de outras, c ainda têm sistemas de alerta e de correcção de diversas situações.

Desta forma, será possível diminuir bastante o risco de exposição aos poluentes e o consequente risco para a saúde.

No entanto, persiste algum grau de risco e estando em causa a saúde pública é legítimo e aconselhável não subestimar a ocorrência de eventuais efeitos adversos, pelo que caso a caso, e de acordo com uma avaliação de impacte ambiental, deverá ser estabelecido um programa eficaz de monitorização em saúde ambiental, por forma a proteger a saúde das populações.

16.4 - Avaliação e gestão do risco:

A questão do tratamento e eliminação de resíduos perigosos tornou-se um problema de saúde pública nos países industrializados. Tem-se recorrido a estudos epidemiológicos para caracterização dos efeitos na saúde decorrentes de determinadas instalações e para identificar os locais ideais para a construção de infra-estruturas.

As populações vivenciam a proximidade destas infra-estruturas como um risco de saúde pública e pedem a avaliação do seu estado de saúde, por forma a fundamentar os efeitos adversos.

Neste contexto, a identificação dos efeitos da exposição a factores ambientais não é fácil, dado o clima emocional criado.

Muitos estudos epidemiológicos retrospectivos mostraram uma elevada prevalência de sintomas subjectivos, apesar de não ter sido possível demonstrar até que ponto esses sintomas são relacionados com efeitos toxicológicos, efeitos de stress ou confundimentos metodológicos; as dificuldades são acrescidas pela ausência de dados de base, por riscos relativos fracos e instáveis, pela existência de patologias multifactoriais e por exposições frequentemente mal caracterizadas.

Muitos dos estudos utilizaram a distância entre as infra-estruturas e as populações como o critério mais relevante para a avaliação da exposição humana, tendo alguns também utilizado os exames clínicos e laboratoriais (biomarcadores). Muitos dos estudos não foram conclusivos na demonstração do aumento de risco de teratogénese e carcinogenecidade.

A propósito do aterro de resíduos perigosos industriais de Montchanin as autoridades francesas solicitaram o apoio da epidemiologia para a avaliação dos riscos, tendo sido realizados diferentes tipos de estudos epidemiológicos: um estudo retrospectivo de avaliação de diagnóstico de morbilidade «Short-term Health Effects of an Industrial Toxic Waste Landfill: A Retrospective Follow-up Study in Montchanin, France», in Archives of Environmental Health, July/August 1994 (vol. 49, n.º 4), um estudo de caso controlo, «Case-control Assessment of the Short-Term Health Effects of an Industrial Toxic Waste Landfill», in Environmental Research, 68, pp. 124-132 (1995), em que a exposição individual foi avaliada usando uma combinação de modelo estatístico de exposição por via aérea e os padrões de actividade dos indivíduos através da área em estudo, um estudo de análise das causas de mortalidade em Montchanin e nas localidades vizinhas e no Departamento de Saône-et-Loire de 1971 a 1988 e um estudo de impacte na fertilidade.

Todos estes estudos levantam a questão da necessidade de se equacionar o papel e as limitações da epidemiologia no campo dos problemas ambientais e como instrumento de suporte à decisão nesta área conforme é analisado em «Incertitude, expertice et décision: les leçons de la décharge de Montchanin», Re. Epidém. et Santé Publ., 1995, p. 43.

O recurso à epidemiologia nestes casos tem por finalidade esclarecer os efeitos que um determinado factor de risco pode ter para uma população, e para apoiar decisões de localizações de infra-estruturas de resíduos, incluindo os considerados como perigosos.

O decisor espera que através do contributo científico se obtenha a fundamentação que permita tomar a necessária decisão firme, com certezas e sem margem para dúvidas.

No entanto, na maioria destes casos a epidemiologia mais não traz que contributos de análise do risco e de dados de probabilidades que poderão servir à fundamentação para a gestão do risco.

A avaliação do risco é um procedimento formal de determinação da probabilidade de aparecimento de efeitos na saúde relacionados com um agente químico, físico ou biológico, realizado através de um conjunto de conhecimentos disponíveis, que passam pelos diversos indicadores de risco (de base individual, relativo, atribuível, absoluto, anual e de vida inteira) e que podem ser considerados nas etapas da avaliação do risco.

Nestas etapas deve ter-se em consideração a avaliação do potencial de perigosidade do factor de risco em causa, através de dados epidemiológicos e de experimentação sobre os efeitos adversos da exposição, a avaliação das exposições das populações e a avaliação da relação dose-efeito. No seu conjunto, estes dados permitem a caracterização do risco numa determinada população.

A gestão do risco é o processo de decisão que compreende o estudo das opções de protecção da população alvo a partir dos resultados da avaliação do risco, tendo em consideração os conhecimentos científicos e as técnicas disponíveis, os aspectos sócio-económicos envolvidos e as consequências políticas das decisões.

Nesta abordagem importa ter sempre em conta que o risco deve ser tão baixo que seja razoavelmente aceitável e controlável, de acordo com o princípio da optimização, e que o objectivo do risco nulo comporta uma má gestão dos recursos de protecção em saúde ambiental.

16.5 - Percepção do risco, informação de risco e comunicação:

Um sistema de gestão moderno exige uma gestão efectiva e adequada da informação em saúde ambiental.

A OMS refere como necessário para uma adequada gestão do risco em saúde ambiental o domínio do conhecimento em áreas como a informação e comunicação, associadas a outras competências em áreas como a gestão organizacional, gestão sócio-económica, conhecimento legal e legislativo, desenvolvido por equipas técnicas multidisciplinares, para uma correcta resolução de problemas e tomada de decisão.

Os efeitos na saúde (biológicos, psicológicos e sociais), associados à exposição voluntária ou involuntária do homem a uma situação de risco ainda que potencial, podem tornar-se efectivamente reais e serem geradores de stress para aqueles que os vivenciam de perto. Assim, só através de mecanismos de comunicação bem estabelecidos e eficazes, de informação adequada e pertinente, poderemos atenuar os efeitos indesejáveis associados, pois de outra forma poderemos comprometer a credibilidade científica e política, assim como a viabilização de um projecto.

Para que a informação possa constituir suporte aos processos políticos e à tomada de decisão, em termos de gestão de risco, importa não apenas proporcionar a sua circulação passiva, mas também atender ao efectivo acesso à mesma, à sua consistência científica, e acautelar a sua compreensão por todos. Assim, a forma como o risco é percebido e aceite pelos diferentes grupos envolvidos decorre do modo como a informação é transmitida e é preponderante no comportamento interpessoal, constituindo assim a percepção uma base de avaliação de atitudes e de comportamentos de resposta.

Mas a percepção e as atitudes associadas às questões ambientais e à avaliação dos riscos ambientais na saúde são diversas. Não obstante esta diversidade, em função das características do público envolvido (sexo, idade e ocupação ou grupo sócio-profissional), dos seus valores sociais, económicos, culturais, éticos, a extensão do risco e a exposição à situação de risco ou de degradação ambiental, o ser humano define e atribui significados ao ambiente, em função do papel que nele representa e das representações simbólicas determinadas pela maioria, existindo assim uma certa regularidade e consistência da percepção em sistemas sociais, organizacionais e culturais.

Por outro lado, a opinião do público acerca dos problemas ambientais dos locais que lhes estão próximos está condicionada pela intensidade da exposição e do incómodo causado. Já as atitudes e a opinião formulada pelo público sobre questões globais e de vivência indirecta são condicionadas pelo grau de instrução, nível sócio-económico e valores culturais (cf. Nunes Correia, 1995).

A gestão da informação e a comunicação do risco deverão, pois, considerar as diferenças na percepção do risco, assim como os moldes e as competências em matéria de comunicação, na medida em que permitem condicionar os comportamentos assumidos de risco e beneficiar os preventivos, com vista a uma melhor gestão e promoção da saúde ambiental, em conformidade com o preconizado pela OMS.

Existem disponíveis na bibliografia da especialidade, por exemplo Lima (1996, 1999), referências relativas à percepção, à atitude e aos comportamentos assumidos por parte das populações, perante a presença de indústria e nomeadamente a que se destina ao tratamento de resíduos. Podemos então compreender as diferenças encontradas ao nível da percepção entre políticos, técnicos e populações, condicionada, entre os demais, pelos factores anteriormente definidos. Persiste a necessidade de adequar a informação, os veículos de comunicação, a participação a diferentes níveis de intervenção, assim como a justiça percebida pelas populações, para o planeamento e tomada de decisão, como prática da democracia ambiental.

Assim, a opinião do público tem de ser considerada tanto na formulação de políticas, como no planeamento e nas tomadas de decisão em matéria de ambiente. Por sua vez, as entidades competentes deverão desenvolver um papel proactivo na promoção da saúde ambiental, através de um continuum de informação, difundida através dos diversos meios de comunicação social e suportada por intervenções inter e multissectoriais e em especial com as organizações não governamentais (ONG). Caberá aqui destacar a importância das equipas multidisciplinares, das quais, e segundo a OMS (1998), «jornalistas e outros profissionais da comunicação social são parceiros importantes no desenvolvimento de estratégias de comunicação. Eles deverão ser apoiados pelos serviços de saúde ambiental no sentido de terem acesso à informação e a programas de educação ambiental com vista a encorajar boas inter-relações e a promover uma melhor compreensão por parte destes acerca dos assuntos e dos constrangimentos envolvidos» (trad.).

CAPÍTULO 17 — Prevenção

17.1 - Generalidades:

A tónica deste Plano Estratégico deve incidir na componente «Redução da produção de resíduos», a qual tem merecido uma atenção muito especial da parte do Ministério do Ambiente, em particular através do lançamento e implantação do Plano Nacional de Prevenção de Resíduos Industriais (PNAPRI), assinalado com mais detalhe no subcapítulo 17.3 seguinte.

A prevenção, no seio da qual se insere a problemática da redução, escala-se no topo da hierarquia europeia da gestão de resíduos e pode entender-se de dois modos, quando estão em causa resíduos industriais: prevenção no sentido da redução do aumento da quantidade produzida e prevenção no sentido de abaixamento da perigosidade que representam para o homem e os ecossistemas úteis.

Quanto à primeira interpretação, a da vertente quantitativa, pode-se ainda afirmar que o desiderato da redução se pode conseguir de maneira programada ou estratégica.

A forma programada consegue-se assumindo grande disciplina e rigor num conjunto de operadores industriais, que trabalham com o objectivo de diminuir a produção de resíduos de acordo com procedimentos estudados com minúcia e postos em prática com determinação.

Na maneira estratégica, ao se associar a minimização/eliminação de produção de resíduos à promoção do desenvolvimento sustentável, a prevenção da poluição surge como a forma mais eficaz de protecção do ambiente, traduzindo-se em benefícios ambientais e económicos. O desenvolvimento da sociedade deverá ser alicerçado por pilares sólidos a nível económico, ecológico e de equidade social.

As estratégias de protecção do ambiente têm de ser baseadas num ambiente limpo e saudável e numa forte e igualmente saudável economia. Através da prevenção da geração de emissões e resíduos, aumentando a eco-eficiência, reduzindo os custos não produtivos de tratamento e destino final, caminha-se para uma economia mais eficiente e competitiva. A prevenção, primeiro dos objectivos específicos da estratégia comunitária de gestão de resíduos, é a abordagem mais eficiente e eficaz da gestão de resíduos.

O primeiro passo para a minimização de resíduos é repensar a forma como se encara o resíduo, que não deve ser visto como uma saída inevitável do processo, decorrente do normal decurso do fabrico, mas sim como uma evidência da ineficiência do processo, a qual pode ser minimizada ou eliminada através do seu controlo adequado.

17.2 - Minimização da produção:

A minimização de resíduos através da actuação a nível dos processos que os geram não só reduz os custos de gestão como também incrementa a sua eficiência, tornando as empresas mais competitivas e lucrativas. Atribui por conseguinte valor acrescentado à indústria, uma vez que visa, simultaneamente, aumentar a eficiência dos processos, reduzir custos, proporcionar vantagens competitivas e proteger o ambiente.

A inovação a nível da indústria é fundamental no caminho para a prevenção da poluição. A incorporação dos conceitos de eco-eficiência, ecodesign, avaliação do ciclo de vida, desde a fase de concepção dos produtos industriais, pode influenciar positivamente os resultados da prevenção, nomeadamente:

Eliminando ou minimizando a geração de emissões e resíduos;

Impedindo a transferência de poluentes de um meio para outro;

Diminuindo os riscos para a saúde humana;

Promovendo o desenvolvimento de tecnologias mais limpas;

Utilizando de forma mais eficiente a energia, os materiais e a água;

Minimizando as necessidades de recursos económicos;

Prevenindo gastos futuros com acções curativas; e

Promovendo a competitividade das empresas.

A mudança na atitude de «como livrar-me dos resíduos» para «como prevenir os resíduos» deverá sempre estar no topo da hierarquia das opções de gestão de resíduos.

Podem obter-se benefícios específicos variados decorrentes do planeamento e implementação de medidas de minimização de resíduos, especialmente quando combinados com outros programas das empresas, tais como certificação de qualidade e ambiental, em que as empresas adoptam sistemas de gestão ambiental, onde a vertente ambiental é contemplada de uma forma integrada.

Um programa de minimização de resíduos exige um planeamento cuidado, implementação e acompanhamento, assim como tempo e especialistas. No entanto, a realidade altamente competitiva em que as nossas empresas vivem, originando uma atmosfera de pequenas margens de lucro, conduz à redução das equipas de trabalho, limitando a disponibilidade de tempo para explorar opções de prevenção. Torna-se assim necessário o estabelecimento de programas de prevenção, de entidades que se dediquem a estas matérias e de incentivos económicos, fiscais e sociais, entre outros.

A adesão a actividades produtivas sustentáveis é de certa forma impulsionada por forças externas como a legislação, economia, mercado (imagem pública, consumidores), cadeia de produção, problemas de fim de vida.

O confronto com a legislação é a forma clássica de as empresas enfrentarem os problemas ambientais e serem forçadas a agir. Nessa altura é conveniente que as empresas optem por abordagens de prevenção da poluição ao invés dos tratamentos «fim de linha».

Muitas vezes são os factores económicos, nomeadamente os custos associados a tratamentos e deposição final, que conduzem as empresas para a eco-eficiência. Esta abordagem conduz ainda a uma redução na utilização (e nos custos) de materiais e energia, o que se pode converter num efeito económico mais importante do que o resultante do mero cumprimento da legislação.